ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
А. Ю. ГУЛЯГИН
Гулягин Александр Юрьевич, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается положение органов прокуратуры в системе иных органов государственного контроля и опосредующие это положение обстоятельства. В основу положен функциональный принцип. Обязанность прокуратуры надзирать за исполнением широкого спектра законов, регламентирующих различные сферы общественной и государственной жизни, придает ей роль «координатора координаторов».
Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, государственный контроль.
Procurator’s office in the system of agencies of state control A. Yu. Gulyagin
The article considers the status of agencies of procurator’s office in the system of other agencies of state control and circumstances mediating this provision. The functional principle is at the basis. The obligation of procurator’s office to supervise the effectuation of a wide range of laws regulating various spheres of public and state life gives it a role of «coordinator of coordinators».
Key words: procurator’s office, procurator’s supervision, state control.
В современном мире происходят масштабные и динамичные процессы, в эпицентре которых находится государство. Его регулирующая роль считается значительной, хотя и весьма подвижной. Государственное управление несет основную публичную нагрузку, обеспечивая и в необходимых случаях корректируя устойчивое развитие экономической и социальной сфер и растущие в обществе потребности в ресурсах. От него во многом зависят реальные гарантии прав и законных интересов граждан, частных лиц и юридических лиц — в широком смысле, а также безопасность страны. Государственное управление призвано своевременно и правильно отвечать на вызовы внутри и вне страны <1>. ——————————— <1> См.: Тихомиров Ю. А. Сравнительно-правовой анализ институтов государственного управления. Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статус, 2011. 320 с.
В системе этих государственных мер важным является установление оптимальных соотношений прокурорского надзора и функций органов, реализующих контрольные полномочия. Степень и эффективность участия того или иного органа в решении государственных задач обеспечения законности, а также то, насколько функции различных органов государственного контроля обеспечивают достижение максимального положительного эффекта в результате своей реализации, опосредуют его место в системе органов государственного контроля, органов административной юрисдикции. Прокуратура не входит в состав ни одной из ветвей власти и не участвует в процессе их взаимного контроля. Вместе с тем ряд видов вневедомственного государственного контроля с одинаковой полнотой распространяется на органы и должностных лиц любой из ветвей власти, которые административно им не подчинены. Это делает общими ряд задач контролирующих органов и прокуратуры и формирует предмет их сотрудничества <2>. ——————————— <2> См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 13 — 15.
Вместе с тем существенно различается и соотносится характер их полномочий. Вмешательство прокуратуры может быть компенсаторным, когда возможности других органов исчерпаны или недостаточны, либо побудительным, когда принятые решения не соответствуют закону, либо, в силу объективных особенностей переходного периода, когда ввиду упразднения или переориентации прежних государственных структур контроль за исполнением законов в той или иной сфере правовых отношений не обеспечен надлежащим образом <3>. ——————————— <3> Там же.
Исследователями отмечается, что призванный быть взаимосвязанным, эффективным государственный контроль в повседневной деятельности и в правотворческой практике дробится, страдает бессистемностью и контрольные функции все больше передаются правоохранительным органам, хотя специфика их работы значительно отличается от контрольной <4>. ——————————— <4> См.: Лунев В. В. Контроль над преступностью: надежны ли показатели // Государство и право. 1995. N 7. С. 89 — 91; Гарант Н. Л. Место и роль органов внутренних дел Российской Федерации в системе органов исполнительной власти // Вестник МВД России. 1997. N 4. С. 95 — 96.
Поэтому специфика прокуратуры состоит в том, чтобы предоставленными ей средствами надзора обеспечить исполнение законов прежде всего самими органами контроля: законность издания правовых актов; соблюдение требований законодательства, регулирующего деятельность этих органов; правомерное применение мер принуждения самостоятельно в соответствии с установленной компетенцией, не перекладывая свои обязанности на правоохранительные органы универсальной юрисдикции. Принципиальное различие прокуратуры и органов контроля состоит в том, что прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоохранительные и контролирующие органы. Важным и постоянным аспектом (приоритетом) их взаимоотношений является надзор за законностью принимаемых нормативных правовых актов. Более того, в предмет прокурорского надзора также входит законность правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления и контроля. В основе установленного требования о необходимости соответствия законам издаваемых названными органами правовых актов лежит закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип верховенства закона, а также соблюдение установленной иерархии нормативных правовых актов. Правовые акты этих органов и их должностных лиц носят подзаконный характер. Они издаются в целях формирования надежных правовых механизмов и реализации законов и в своей основе имеют закрепленные в законе положения. В механизме обеспечения законности постановлений правительства Генеральный прокурор Российской Федерации выступает как руководитель ведомства, чья деятельность подчинена целям обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности. В силу такого своего должностного положения Генеральный прокурор информирует Президента Российской Федерации обо всех выявленных случаях несоответствия постановлений Правительства Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Назначение такой информации состоит в обеспечении условий для принятия мер по приведению данных актов в соответствие с законом. Согласно Федеральному закону от 29 июля 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <5> нормативные акты региональной власти, признанные незаконными до вступления в силу указанного Закона, в течение 6 месяцев должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 8. Ст. 3205.
В этой системе взаимоотношений компетенция органов контроля административной юрисдикции опосредуется, во-первых, ограниченной сферой правовых отношений, тогда как прокурор надзирает за исполнением законов в целом, без оговорок о сферах, регулируемых данным законодательством, во-вторых, возможностью устанавливать в ней определенные правила путем принятия нормативных правовых актов, в то время как прокурор вправе и обязан оценить эти акты на предмет их соответствия закону, в-третьих, возможностью реализации наработанного материала. Тогда как деятельность органов контроля является сугубо отраслевой, с ограниченными полномочиями административного характера. Прокуратура является единственным универсальным органом надзора за законностью. Все остальные органы, включая органы исполнительной власти, осуществляют, по существу, не надзор, а функцию контроля за соблюдением (исполнением) законов в соответствующих сферах правовых отношений <6>. ——————————— <6> См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 13 — 15.
Определяя роль органов государственного контроля на основании соотношения полномочий и учитывая, что прокурор вправе осуществлять свою надзорную деятельность в отраслях, регулируемых различным законодательством, в том числе и таких, где действуют различные контрольные органы государства, закономерно возникает вопрос о соотношении пределов прокурорского надзора и административного юрисдикционного контроля в данных сферах. Для его четкого разрешения необходима нормативная упорядоченность указанного соотношения. Нормативная упорядоченность всего комплекса взаимоотношений и соотношений прокуратуры и контролирующих органов всех видов создает важный элемент системы обеспечения законности. Характер соотношения и постоянного взаимодействия прокурорского надзора и любого, особенно вневедомственного, контроля состоит в их взаимных правах и обязанностях, которые должны четко корреспондировать между собой <7>. ——————————— <7> См.: Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. N 2. С. 13 — 15.
Нормативная процессуализация их взаимодействия, взаимоотношений прокуратуры, органов административного контроля, правоохранительных органов уголовной юрисдикции, наделенных также контрольными функциями, должна обеспечить должное решение вопроса о взаимном прохождении материалов по конкретным правонарушениям от момента их выявления одним из названных органов до момента привлечения к ответственности виновных компетентными органами, а также исполнения решения, а не превращаться в сложный конгломерат зачастую чисто бюрократических переписок, пересылки проверочных материалов. Таким образом, взаимосвязанная (стадийная) процессуализация контрольных и надзорных полномочий служит целям эффективного обеспечения законности, ее последовательного укрепления в быстроменяющихся политических, социальных, экономических и иных условиях. При этом место каждого органа в этой процессуальной системе отношений опосредуется составом их функций, объемом и характером полномочий. Для прокуратуры это возможность выявить правонарушение в любой сфере правоотношений и реагировать на него представлением, протестом, постановлением, заявлением в суд, а также (и это подчеркивает особое место прокуратуры в данной системе) подобного выявления прокурором нарушений в действиях самих органов контроля административной юрисдикции, а также правоохранительных органов, наделенных контрольными функциями и полномочиями и административной, и уголовной юрисдикции. В решении этой задачи органов контроля и универсальных правоохранительных органов их статус опосредуется оптимизацией полномочий по выявлению правонарушения, привлечению виновных к предусмотренной законом ответственности. Прокуратура регулирует передачу материалов в надлежащий орган согласно его компетенции. Кроме отношений органов контроля и органов прокуратуры, выстроенных на надзорной основе, их взаимоотношения осуществляются при взаимодействии в процессе обеспечения законности в различных сферах правовых отношений. Взаимодействие прокуратуры с органами исполнительной власти может осуществляться в различных формах: участие в правительственных программах (по согласованию), например по борьбе с преступностью; инициирование разработки и издания проектов постановлений правительства, затрагивающих конституционные и другие права граждан; проведение экспертизы таких документов, подготовленных в аппарате правительства. Исполнение закона лишь тогда будет максимально эффективным, когда обеспечен реальный и всесторонний контроль за этим процессом, который невозможен без органов такой исполнительной власти, все звенья которой в пределах компетенции в той или иной мере осуществляют контрольную деятельность и в ходе ее взаимодействуют с органами прокуратуры, которые, осуществляя надзор, по сути, ведут контроль за контролем, проводимым органами исполнительной власти <8>. ——————————— <8> См.: Бессарабов В. Г. Указ. соч. С. 326.
В зависимости от характера и сущности выявляемых органами контроля и надзора правонарушений они принимают установленные законом меры воздействия к правонарушителям в соответствии с их компетенцией. При необходимости принятия мер, выходящих за пределы их компетенции, эти органы должны передать материалы органу, полномочному принять адекватные меры воздействия (возбудить уголовное дело и т. п.). Как отмечалось, в иерархии правоохранительных и контролирующих органов суть положения прокуратуры в системе взаимоотношений прежде всего в том, что она осуществляет надзор за соблюдением законов и этими органами. Это ставит ее в особое положение в ряду не только органов, осуществляющих контроль (надзор), но и среди всех правоохранительных органов. Одна из важнейших форм взаимодействия органов прокуратуры с иными государственными органами, в том числе и органами контроля, является координация деятельности по борьбе с преступностью. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установил, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8). Таким образом, законодательно определено важное направление деятельности прокуратуры по обеспечению исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, и ее взаимодействия с органами исполнительной власти преимущественно универсальной или уголовной юрисдикции. Оптимизация функции координации деятельности правоохранительных и других государственных органов представляется необходимой в силу высокой актуальности консолидации их усилий по борьбе с наиболее опасными формами посягательств на защищаемые законом интересы <9>. ——————————— <9> См.: Рябцев В. П. Прокуратура в системе координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. N 6(26). 2011. С. 91 — 100.
В этимологическом смысле «координировать» означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями <10>. ——————————— <10> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 253.
Суть участия прокурора в координации заключается в том, что он обязан координировать, т. е. согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но при этом прокурор не является организатором борьбы с преступностью в широком плане. В этом контексте актуален Указ Президента Российской Федерации от 11.12.2010 N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка». Этим Указом высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации поручено образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и утвердить их состав. Установлено, что решения таких совещаний оформляются актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти), а в необходимых случаях — актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Учитывая ту важную роль, которая возложена на прокуроров при осуществлении координации (ст. 8 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»; Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 N 567), Генеральный прокурор Российской Федерации Приказом от 20.12.2010 N 445 поручил прокурорам субъектов Российской Федерации принимать личное участие в качестве постоянных членов в работе указанных координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. Прокуроры представляют результаты анализа состояния преступности и скоординированные с другими правоохранительными органами предложения о мерах по укреплению правопорядка. Кроме того, в силу того, что его основная функция — это надзор, прокурор, координируя деятельность правоохранительных органов уголовной юрисдикции в нужном направлении, осуществляет при этом надзор за соблюдением законности участниками координационной деятельности. Координация в правовом смысле состоит в установлении правильных взаимоотношений, согласованном взаимодействии по каким-либо вопросам борьбы с преступностью. Несомненно, что отведение такой роли прокуратуре предопределяется ее статусом в системе правоохранительных органов и в государственном механизме в целом. Это объясняется тем, что, обладая широким предметом ведения и определенной совокупностью функций, в частности осуществления надзора за соблюдением законности во всех сферах правовых отношений, органы прокуратуры наиболее полно могут выявлять нарушения законов, причем в первую очередь именно те, которые создают условия для совершения преступлений, а также отступления от требований законов органами универсальной, уголовной и административной юрисдикции при осуществлении своих полномочий. Это — настоятельное требование жизни. Именно координация дает возможность глубоко и всесторонне оценивать сложные процессы государственной и общественной жизни, выявлять негативные тенденции в состоянии законности, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, вырабатывать и осуществлять согласованные меры. Координация позволяет правильно определять, что зависит непосредственно от усилий правоохранительных органов, а решение каких вопросов должно быть перенесено на другие уровни, зависит от законодателей, от исполнительной власти <11>. ——————————— <11> Главное — охрана конституционных прав и свобод человека // Законность. 1996. N 3.
В п. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре определены отдельные полномочия прокуроров при осуществлении координации. Они созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию. Причем этот перечень далеко не исчерпывающий. Цели, принципы, основные направления, формы и методы координации, полномочия ее участников были определены Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ N 567 от 18 апреля 1996 г. <12>. ——————————— <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 8. 31. Ст. 3205.
В качестве самостоятельного раздела в Положении выделен вопрос о взаимодействии с судами и органами юстиции: особо отмечено, что председатели судов, руководители органов юстиции могут принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов. Суды не входят в систему правоохранительных органов, и, естественно, никаких рекомендаций судам координационные совещания не дают. С ними участники координации отношения строят на основе взаимодействия. Но информация о судебной практике участникам совещаний всегда полезна <13>. ——————————— <13> См.: Кондрашков Н. Координация: опыт Санкт-Петербурга // Законность. 1996. N 5. С. 29 — 30.
Согласно указанному документу для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов. В настоящее время в субъектах Федерации накоплен опыт координации деятельности всей системы органов контроля при осуществлении от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов. Это осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью, и прежде всего в сфере экономики, путем разработки и осуществления правоохранительными органами, органами контроля согласованных действий по совместному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению нарушений, преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению <14>. ——————————— <14> См.: Абдулхаликов М. Прокурорский надзор в сфере экономики // Законность. 1998. N 1. С. 5 — 8.
Всесторонний анализ этой проблемы свидетельствует о правильности постановки НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации вопроса о том, что основания, состав участников, порядок координации деятельности правоохранительных органов и другие вопросы должны быть урегулированы не Положением о координации, утвержденным Указом Президента РФ, как это записано в Законе о прокуратуре Российской Федерации, а самостоятельным федеральным законом <15>. ——————————— <15> Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 58.
Как видится, координация должна развиваться в двух взаимосвязанных направлениях: борьбы с преступностью и профилактики правонарушений. Внутригосударственный аспект реализации функции координации тесно сочетается с функцией уголовного преследования, поскольку относится к сфере борьбы с преступными проявлениями. Обеспечивая согласованность усилий правоохранительных органов по выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, прокуратура в данной ситуации выступает организатором и гарантом законности уголовного преследования, своего рода лидером органов, осуществляющих правовую охрану государства, его граждан, бизнес-структур, других субъектов от преступных посягательств. Фактическое лидерство прокуратуры обеспечивается не только установленной законом ее ролью координатора в сфере борьбы с преступностью, но и осуществлением ею функции надзора за законностью действий и актов правоохранительных органов, обеспечивающей ей информационные возможности для применения средств прокурорского реагирования в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения требований законов любым правоприменителем <16>. ——————————— <16> См.: Рябцев В. П. Прокуратура в системе координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. N 6(26). 2011. С. 91 — 100.
Другой приоритетный акцент в координационной деятельности должен делаться на профилактике преступности. Основные причины и условия, способствующие совершению преступлений, имеют весьма широкий спектр и находятся вне пределов непосредственного воздействия прокуратуры, правоохранительных органов и спецслужб. Они имеют нормотворческий, экономический, организационный, структурный, идеологический и иной характер и успешно могут устраняться только совместными усилиями многообразных органов всех ветвей власти и уровней федеративного государства <17>. ——————————— <17> Рябцев В. П. Прокуратура в системе координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. N 6(26). 2011. С. 91 — 100.
Важным представляется координировать деятельность органов контроля, органов административной юрисдикции, с тем чтобы, во-первых, выявлять предпосылки к совершению тех или иных преступлений на ранних этапах их формирования, во-вторых, выявлять важные тенденции развития различных социальных, экономических и иных явлений и процессов в жизни общества и государства, ведущих к преступным проявлениям. В этой связи актуализируется именно противодействие правонарушениям в административной сфере, поскольку их выявление, пресечение и максимально возможное устранение последствий ведет к устранению и таких крайних форм проявления нарушений режима законности, как преступность. Логика осуществления прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности, накопленный опыт в сочетании с тенденциями развития государственных и общественных процессов создают условия и предпосылки, с тем чтобы координировать и деятельность правоохранительных органов административной юрисдикции в целях профилактики преступности, воздействия и нейтрализации предпреступных состояний, обстоятельств, способствующих преступлениям. Тенденции и закономерности развития координационной функции прокуратуры рассматриваются уже длительное время <18>. При этом обоснован вывод о наличии тенденции дифференциации координаторов по направлениям, сферам правовых отношений и актуализации стратегической задачи прокуратуры как «координатора координаторов» в сфере борьбы с преступностью. ——————————— <18> См.: Зинуров Р. Н. Координационная деятельность российской прокуратуры. Тенденции и закономерности: Монография. Уфа: Изд-во «Тилем», 2002 и др.
Кроме того, в целях более полного и адекватного координационного влияния на ситуацию необходима адекватная оценка происходящих в обществе и государстве процессов и тенденций развития социальных, экономических и иных отношений, разнопланово влияющих на состояние законности и правопорядка в стране. Данная цель достигается согласованными и, что существенно, мониторинговыми оценками самых разных субъектов правоприменения и правоохраны. Кроме того, роль органов прокуратуры в системе государственного контроля, органов административной юрисдикции опосредуется их непосредственным участием в административном процессе, регламентированном Кодексом РФ об административных правонарушениях. На основании изложенного необходимо сказать, что взаимоотношения прокуратуры и органов административной юрисдикции строятся по нескольким направлениям. Во-первых, отношения тематического прокурорского надзора, которые возникают, когда прокурор и правоохранительный орган административной юрисдикции действуют в одной сфере правоотношений. При этом возникает проблема соотношения предметов контроля государственных органов и прокурорского надзора, которая должна решаться посредством разграничения процессуальных взаимоотношений этих видов государственной деятельности, взаимного соблюдения установленной компетенции в интересах достижения общей цели. Во-вторых, отношения надзора, когда прокурор оценивает законность действий и решений органа административной юрисдикции и понуждает его к исполнению возложенных задач и максимально полному и точному применению полномочий. В-третьих, когда прокурор координирует деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и осуществляет взаимодействие с компетентными государственными органами. Постоянным приоритетом координации должна быть профилактика преступности, а значит, постоянное внимание необходимо уделять деятельности органов контроля, органов административной юрисдикции по выявлению и устранению ими правонарушений некриминального (предпреступного) характера. Развитие координационных отношений в сфере борьбы с преступлениями, иными правонарушениями выявило ряд новых, устойчивых, объективно востребованных и в существенной мере реализуемых моделей ее осуществления. Они заключаются, проявляются в динамичном изменении предметов координации, их дифференциации, в том числе по сферам правовых отношений, по составу участников, по формам и методам осуществления, по уровню и характеру ее нормативно-правовой регламентации. В связи с этим для прокуратуры ее функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в существенной мере превращается в роль «координатора координаторов». В-четвертых, когда прокурор непосредственно и активно участвует в административном процессе, возбуждает административное производство и побуждает участников процесса к соблюдению законности, устранению обстоятельств, способствующих правонарушениям. В целях дальнейшего развития правовых основ координации деятельности по борьбе с преступностью, иными правонарушениями на базе уже многочисленных правовых нормативных актов подзаконного характера, их кодификации на более высокой правовой основе необходима разработка федерального закона, регулирующего основы организации и координации деятельности структур государства, включая прокуратуру, по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, их профилактики.
