Проект федерального закона «О юстиции», неоднократно обсуждавшийся в «БА», без преувеличения всколыхнул адвокатскую общественность, усмотревшую в нем неприятные для себя новеллы. Свое мнение о проекте счел необходимым высказать член Межреспубликанской коллегии адвокатов адвокат Владимир Сергеев.
В «Независимой газете» от 11 января 2001 г. опубликовано интервью с адвокатом Б. А. Кузнецовым.
Полностью разделяя взгляды уважаемого мной юриста, я, его товарищ по цеху, не могу не откликнуться на поставленные им вопросы и выраженную озабоченность проблемами в системе российского правосудия. Хотя Борис Авраамович известен как принципиальный и достаточно смелый человек, мне все же показалось, что в данном им интервью он сказал не все, что хотел. И некоторые острые углы умело сгладил своим тонким адвокатским мастерством.
Именно этим и вызван мой порыв продолжить дискуссию о тех же самых проблемах, но теперь уже оценивая их с несколько других точек зрения и, может быть, даже сквозь преломленные лучи заката российской юстиции.
Нынешний крен на укрепление «вертикали власти» в деятельности исполнительных органов постепенно приобретает гипертрофированно уродливые контуры, из-за чего провозглашенная «вертикаль» становится все более похожей на острый штык.
Об этом с сожалением задумываешься, когда наблюдаешь некоторые действия власти, среди которых по праву занял свое достойное место разработанный в недрах Министерства юстиции РФ проект федерального закона «О юстиции».
Достаточно объемный проект имеет приложение — расчет дополнительной потребности в бюджетных ассигнованиях на реализацию главы 5 проекта.
Надо полагать, немалая часть этих средств уйдет на увеличение штата сотрудников Минюста и территориальных органов юстиции, которым по проекту закона планируется поручить государственный контроль за органами адвокатуры. Ведь сегодня таких структур просто не существует.
Несмотря на неопределенность положения адвокатских коллегий в нынешней правовой системе государства, их статус пока еще характеризуется независимостью от государства и исполнительных органов. Да иного и не может быть. Эти организации существуют независимо от исполнительной власти, они самосоздаются и самораспускаются, имеют свои высшие (конференции, общие собрания) и исполнительные (выборные) органы, у них свои принципы отбора, адвокатская этика, своя богатая история, берущая начало в позапрошлом веке, есть свои гуманистические традиции. И при всем при этом они существуют не за счет госбюджета, а за счет собственных средств, зарабатываемых нелегким трудом каждого адвоката. То есть юридические консультации и адвокатские коллегии являются полностью самоокупаемыми структурами.
В законопроекте резко бросается в глаза перевес в сторону увеличения, по сравнению с нынешними обязанностями, контрольных функций министерства (контроль за законностью образования и деятельности общественных и религиозных объединений, политических партий, некоммерческих организаций, контроль за соответствием нормативных актов, контроль за законностью образования юридических лиц и т. д.). Не обойдены вниманием и юристы, которым посвящена ст. 16, трактующая о координации и контроле за деятельностью по предоставлению юридической помощи, юридических услуг:
1. Органы и учреждения юстиции обеспечивают содействие в организации работы негосударственных институтов, оказывающих юридическую помощь и юридические услуги гражданам и организациям, а также контролируют законность деятельности по оказанию юридической помощи, юридических услуг.
2. В этих целях Министерство юстиции РФ и по его уполномочию органы и учреждения юстиции:
— осуществляют контроль за соблюдением коллегиями адвокатов законодательства РФ, регулирующего деятельность адвокатуры;
— утверждают формы и устанавливают сроки представления отчетности коллегиями адвокатов в органы юстиции РФ;
— вносят в президиумы коллегий адвокатов представления о привлечении к дисциплинарной ответственности адвокатов;
— направляют в коллегии адвокатов представления об устранении выявленных нарушений законодательства РФ.
В названии все, на первый взгляд, правильно — кому же еще координировать и контролировать юридическую помощь, как не юридическому министерству. Но далее почему-то в этой норме весь контроль сведен до примитивно узкого контроля только за адвокатурой.
Как будто в нашей стране больше никто не занимается оказанием юридической помощи населению, как будто нет министерств, ведомств, государственных инспекций, правоохранительных органов, администраций субъектов Федерации, муниципалитетов и иных органов местного самоуправления и прочих, которые также обязаны оказывать юридическую помощь населению в форме надлежащего реагирования на жалобы и заявления, которые должны разъяснять законы и нормативные акты, осуществлять прием населения и давать разъяснения по юридическим и иным вопросам и т. д.
Более того, несмотря на то, что в 1 и 2 пунктах статьи 16 речь идет об одном и том же, и только предполагается, что п. 2 конкретизирует, развивает положения п. 1, фактически между ними нет совершенно никакой логической связи. Читаем еще раз: «п. 1. Органы и учреждения юстиции обеспечивают содействие в организации работы негосударственных институтов, оказывающих юридическую помощь (и лишь затем. — Прим. авт.) контролируют». Но спрашивается, о каких же негосударственных институтах идет речь и идет ли о них вообще речь, если в п. 2 сказано: «В этих целях (т. е. тех целях, которые указаны в п. 1. — Прим. авт.) Министерство, органы и учреждения юстиции (и далее все о контроле над адвокатурой. — Прим. авт.)». Неужели одна адвокатура в своем лице соединила всю юридическую помощь населению страны, все негосударственные институты? Чем-то сильно напугали российские адвокаты нашу власть, что для того чтобы приструнить их как следует, потребовалась такая вот катавасия с подготовкой нового закона, с перспективой расширить кадровый состав органов юстиции и почти вдвое увеличить финансирование!
Теперь — о формах реагирования на непокорную адвокатуру. Она одна — представление. Заметим, что ранее это было только прерогативой прокурора. Сейчас представление становится мощным рычагом воздействия и у Минюста. Притом воздействия на адвокатов.
Прочитав проект закона, можно убедиться, что постепенно Минюст подбирается вообще ко всему надзорному «куску» пирога, который ранее предназначался только к столу прокуратуры. Правда, теперь это называется «контроль» (очевидно, по типу советского партгосконтроля).
В разгоревшейся на этажах верховной власти дискуссии о реформировании прокуратуры Минюст обосновывает в проекте закона «О юстиции» захват некоторых ее функций. В этом вопросе я не собираюсь полемизировать с министерством, т. к. считаю, что Генпрокуратура РФ действительно стала неуправляемым разросшимся монстром, который, нахватав власти и полномочий, фактически не в силах все пережевать и переварить. «Око государево» стало и его руками, и желудком. Однако вопрос в другом. А сможет ли Минюст переварить отнятый у прокуратуры кусок пирога? Судя по профессионализму, а точнее, по непрофессионализму кадров, готовивших проект обсуждаемого проекта закона, то вряд ли. Да и что изменится от перемены мест слагаемых?
И все-таки, что же будет, если этот проект в Госдуме РФ пройдет все чтения и будет принят в том варианте, который предлагает Минюст? А получится то, что в результате потери адвокатурой независимости от государства, и в частности от исполнительных органов, конституционный принцип правосудия — равенство всех перед законом и судом — приобретет еще больший, по сравнению с тем, что мы имеем сегодня, перекос в сторону государственной силы.
Адвокатура, став полугосударственной структурой, полностью подчиненной и подотчетной Минюсту, не сможет в полной мере служить своим доверителям. Обвиняемый на судебном процессе может вообще остаться в одиночестве. Как это и было в советский период, где адвокат лишь изображал перед партией и правительством видимость правосудия. Сделав шаг вперед в вопросах предоставления адвокатам независимости от государства в период ранних демократических преобразований, мы делаем два, а то и три шага назад сегодня, в период активного построения «вертикали власти».
При таком законе адвокат окажется даже в гораздо худшем положении, чем это было в прежние времена. Тогда хоть не было столь беспардонных, наглых и всемогущих «масок», дубинок и иных «демократизаторов», используемых ныне для выбивания любых показаний с обвиняемых и «свидетелей». Тогда нерадивых милиционеров и прокуроров худо — бедно, но все же проверяли и наказывали, в т. ч. и по ходатайствам адвокатов. Ныне народный и партийный контроль отсутствует, а на публикации в прессе никто не обращает внимания.
Некоторые из «нашего брата» считают, что ничего страшного в названных мной пунктах проекта нет. Дескать, точно такие же есть и в нынешнем положении о Минюсте РФ. Но почему-то указанные выше новеллы вызывают тревогу и смутные ожидания перемен не к лучшему. И самая главная из этих перемен — надвигающееся лишение адвокатов независимости. Преломляясь сквозь призму происходящих в стране событий, эти малозаметные пунктики проекта смотрятся уже совершенно по-другому, нежели они смотрелись в начале российских государственных реформ. Уже не сон разума рождает чудовищ, а сами чудовища навеки могут усыпить разум.
Есть ли основания для такого печального вывода? На чем он основан?
Да на том, что государственный контроль для того и устанавливается, чтобы «держать в узде и не пущать». Такова природа любого контроля вообще, и контроль за коллегиями адвокатов здесь не исключение. Достаточно одного слова в законе об установлении госконтроля, как впоследствии на этой основе можно изобрести массу нормативных подзаконных актов о порядке осуществления этого контроля, его формах, о регулярности проверок и т. д. А это значит, что масса чиновников — проверяющих не будут вылезать из адвокатур неделями и месяцами.
А кто знает, что такое утверждение форм и установление сроков предоставления отчетности? О, это величайшая бюрократическая наука, парализующая любую инициативу. В нашей стране существует законная статистическая отчетность. Формы и сроки этой отчетности обязательны для всех организаций, они универсальны, логически обоснованы: такая отчетность нужна для народного хозяйства, анализа и планирования. Есть еще одна отчетность — налоговая. И это понятно и объяснимо. После принятия закона «О юстиции» появится еще одна. Адвокатура вынуждена будет теперь представлять государственную отчетность и в Минюст. Разумеется, это будет не та отчетность, что представляется в Госкомстат и налоговый орган. Здесь Минюст уж поизощряется вволю. Дополнительные бюджетные ассигнования ведь не даром испрошены.
Для чего ему такая особая отчетность? Да все для того же. Чтобы эффективнее держать в узде адвоката. Чтобы глушить свободный голос независимого человека. Чтобы коллегия служила Минюсту, получала ежедневные факсы, указания, приказы, чтобы писала отчеты в установленные сроки, отвечала на запросы чиновников, чтобы адвокаты ходили в Минюст с просьбами и ходатайствами, по вызовам «на ковер», чтобы часами стояли в подобострастных позах в очередях на прием. Отчет — это великая сила. Тут действует не цифирь, а психология: тот, кто изобретает и требует отчеты, тот и есть главный. Возможно, никто никогда эти отчеты и читать не будет или анализ их (как, впрочем, и составление) будет пустым и формальным. Важен сам процесс отчетности. Он дисциплинирует, ранжирует, он показывает, кто есть кто в вертикали власти.
Ну и, наконец, внесение представлений об устранении. Это уже прямой диктат, прямая форма правления «вертикали». От независимости коллегии адвокатов ничего и не останется.
Примечательно, что в той же статье проекта и в том же пункте организацию, в чем-то сходную по своей правовой природе с адвокатурой — нотариат, Минюст совершенно не намерен брать в столь жесткие тиски госконтроля. Прочитаем: «Минюст и по его уполномочию органы и учреждения юстиции осуществляют в отношении нотариата функции и полномочия, предусмотренные Основами законодательства о нотариате». Кратко и лаконично. Хотя, казалось бы, вот уж где развернуться контролю со стороны государства. Ведь нотариусы в отличие от адвокатуры действуют от имени РФ. И печать-то у них гербовая, и бланки-то у них гербовые, и сбор гербовый, и все у них гербовое. А пошлина — та вообще государственная.
Как адвокат с достаточно большим стажем полагаю, что законопроект ничего общего не имеет со стремлением обеспечить государственные гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи (п. 1 ст. 48 Конституции РФ).
Что же можно предложить взамен?
Ну, во-первых, ту фразу, где говорится о нотариате, дополнить фразой и об адвокатуре, а там, где речь идет об Основах законодательства о нотариате, сослаться и на закон об адвокатуре (надеюсь, когда-то же его примут). Все же остальные фразы о госконтроле, отчетности, представлениях из проекта убрать как крайне вредные и опасные для правовой системы государства.
Ничего нового не надо изобретать и в вопросах обеспечения гарантий права каждого на квалифицированную юридическую помощь. Не обязательно для этого адвокатов ставить в строй и заставлять отдавать честь. Надо развивать государственные юридические службы при министерствах и ведомствах, обязать государственные структуры ответственно заниматься разрешением жалоб и заявлений граждан (видно же, что суды не справляются с валом исков на неправомерные действия должностных лиц), надо расширить полномочия и ответственность гострудинспекций за результаты рассмотрения жалоб о трудовых спорах, надо возродить практику принципиального реагирования властей на публикации о нарушениях прав граждан и организаций в прессе, необходимо повернуть психологию чиновников и из СМИ сделать союзников в борьбе за права человека, а не врагов, необходимо отвести подобающее место в правовой системе государства аппарату Уполномоченного по правам человека с правом принятия личных решений по первоначальным жалобам, надо заставить прокуратуру и милицию острее и принципиальнее реагировать на жалобы людей.
Что же касается предоставления квалифицированной юридической помощи по уголовным делам, в т. ч. бесплатной, то тут нужно, наоборот, не душить контролем и отчетностью коллегии адвокатов, а создавать им для этого необходимые условия (уменьшать экономический гнет, помогать с технической оснащенностью и размещением юридических консультаций, ремонтом помещений, обучением молодых адвокатов и прочее, расчисткой правового поля от недобросовестных полумошеннических юридических компаний и фирм, начисто дискредитирующих юридическую помощь людям).
Но самое главное, необходимо добиваться, чтобы судебные процессы действительно стали состязательными, чтобы роль адвокатов в них при содействии суда не подавлялась силой прокуратуры и юридическим невежеством судей. Нужно обеспечить уже сейчас защиту адвоката от грубого государственного вмешательства в его деятельность по защите граждан и организаций, в т. ч. и путем создания законов подобных тому, проект которого исследуется в настоящей публикации. Здесь также огромное поле деятельности для множества законодательных новаций, которые действительно могут помочь в решении многих ныне существующих проблем.
Только такое конструктивное сотрудничество адвокатуры и государства способно дать положительные плоды на этой ниве. Всякие же иные пути, в т. ч. и попытки подмять под себя адвокатуру, обречены если не на провал, то уж на позор правовой системы — это точно.
На проходившем 13 октября 1999 г. Первом всероссийском конгрессе адвокатов в прекраснейшем докладе «Адвокатура и государство», сделанном председателем Московской городской коллегии адвокатов Г. М. Резником, именно к позитивному сотрудничеству с адвокатурой и призывались присутствовавшие там государственные чиновники. К сожалению, этому призыву они не вняли. На пользу ли делу?
Сомневаюсь.
От редакции. Редакция не вполне разделяет тревогу адвоката по поводу представлений Минюста. Как известно, и представление прокурора, хотя и подлежит безотлагательному рассмотрению, не влечет особо опасных последствий: не встретив понимания у адресата, прокурор точно так же обращается в суд. Суета последнего времени с возбуждением и прекращением уголовных дел (когда состав преступления то возникает, то исчезает, как плод больного воображения) лишь подчеркивает неэффективность цивилизованных форм надзора и вызывает смех наблюдателей (кроме, разумеется, подследственных). По-видимому, такая же судьба ожидает и представления Минюста, которые адресат сможет внимательно изучить и поступить в зависимости от судебной перспективы, т. к. посадить его в Бутырку Министерство не вправе.
В то же время нельзя не согласиться с адвокатом в том, что вал дополнительной отчетности поставит в затруднительное положение не только коллегии, но и получателя отчетов — Министерство, чего, вероятно, не учли авторы проекта. Нетрудно представить, что произойдет, если все коллегии исполнят свою обязанность и представят свою отчетность — над седой равниной бумажного моря гордо реять сможет только министр Ю. Чайка, все остальные сотрудники уважаемого Министерства скроются в пучине. Если бы российские коллегии добровольно — в порядке эксперимента представили в Минюст отчетность хотя бы за один месяц, можно с определенной долей уверенности предсказать, что данное положение из законопроекта немедленно исчезло бы. Хотя требование отчетности напрямую едва ли угрожает независимости адвокатуры, оно не вполне соответствует задачам текущего момента, в чем с автором, безусловно, следует согласиться.
