ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НОТАРИАТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. В. ХЫШИКТУЕВ
О. В. Хышиктуев, руководитель Департамента по вопросам правовой помощи Минюста РФ.
Одним из инструментов обеспечения гарантированных государством конституционных прав граждан на защиту их законных интересов является институт нотариата.
Содержание нотариальной деятельности включает в себя правовое оформление и закрепление субъективных гражданских прав путем удостоверения договоров, доверенностей, завещаний, фактов, имеющих юридическое значение, и иных сделок, выдачи свидетельств о праве на наследство, свидетельств о праве собственности и др.
Нотариальная деятельность имеет удостоверительный, подтверждающий характер, юридически закрепляет гражданские права в целях предупреждения в дальнейшем их возможного нарушения. Ее предметом являются бесспорные дела.
До 1993 г. в стране существовал лишь государственный нотариат, деятельность которого регулировалась Законом РСФСР 1974 г. «О государственном нотариате».
Следствием проводимых в России социально — экономических реформ, развития рыночных отношений, усложнения и увеличения гражданского оборота явилась реформа российского нотариата 1993 г., осуществленная после принятия ныне действующих Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. N 4462-1 (далее — Основы).
Основами наряду с сохранением государственного нотариата была введена новая — частная форма нотариальной деятельности. Правосубъектность этих двух нотариальных структур одинакова: в соответствии со ст. 2 Основ при совершении нотариальных действий нотариусы обладают равными правами и несут одинаковые обязанности независимо от того, работают ли они в государственной нотариальной конторе или занимаются частной практикой. Оформленные нотариусами документы имеют одинаковую юридическую силу.
Различия касаются вопросов финансирования и контроля за деятельностью нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах и занимающихся частной практикой.
Общая численность нотариусов в Российской Федерации в настоящее время составляет свыше 6,7 тыс. человек (что примерно в 5 раз выше уровня 1993 г.), из которых 86% занимаются частной практикой, а 14% работают в государственных нотариальных конторах.
Действующее законодательство о нотариате в основном позволяет каждому субъекту Российской Федерации сформировать то соотношение организационных форм нотариальной деятельности, которое в большей степени соответствует уровню его экономического развития. В этой связи в настоящее время представляется нецелесообразным принятие решений о принудительном переходе к единой организационной форме деятельности нотариата. Предпочтительней эволюционный путь развития, опирающийся на стабильность, учет своеобразия отдельных субъектов и складывающихся в них условий.
Соотношение числа нотариусов и населения в Российской Федерации в настоящее время достигло вполне приемлемой и сопоставимой с европейскими странами величины. В подавляющем большинстве регионов удалось ликвидировать дефицит нотариальной помощи, обеспечить достаточно высокий уровень нотариального обслуживания, материально — технического обеспечения нотариусов. Растет количество нотариальных действий, совершаемых нотариусами. То есть в целом ситуацию можно назвать относительно стабильной.
Министерство юстиции РФ и его территориальные органы осуществляют в сфере нотариата ряд функций, предусмотренных Основами и Положением о Министерстве:
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
Постановление Правительства РФ от 04.11.1993 N 1187 «Об утверждении Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации» утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 14.12.1999 N 1388 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации».
——————————————————————
— контроль за исполнением профессиональных обязанностей, в том числе правил нотариального делопроизводства, нотариусами, работающими в государственных нотариальных конторах, а также (совместно с Федеральной нотариальной палатой) контроль за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами, занимающимися частной практикой;
— ведение реестра государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой;
— выдачу лицензий на право нотариальной деятельности (организуется Министерством и осуществляется его территориальными органами);
— открытие и упразднение государственных нотариальных контор, наделение нотариусов полномочиями (осуществляются Министерством или по его поручению территориальными органами);
— участие совместно с представителями нотариальных палат в работе квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности;
— участие в работе апелляционной комиссии по рассмотрению жалоб на решения квалификационных комиссий по приему экзаменов у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности (осуществляется Министерством совместно с представителями Федеральной нотариальной палаты);
— разработку и представление к утверждению форм реестров регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств, удостоверительных надписей на сделках и свидетельствуемых документах (осуществляются Министерством).
В рассматриваемой сфере на сегодняшний день существует ряд проблем и спорных вопросов.
1. Финансирование государственных нотариальных контор. В соответствии со ст. 23 Основ государственные нотариальные конторы содержатся за счет отчислений из федерального бюджета.
Закон РФ от 14.05.93 г. N 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год» предусмотрел передачу регулирующих источников доходов из республиканского бюджета в соответствующие бюджеты для финансирования расходов на содержание государственных нотариальных контор.
В настоящее время изменилась система построения бюджетных правоотношений. Бюджетный кодекс РФ закрепляет четкое разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, не предусматривая при этом финансирования из бюджетов субъектов РФ расходов на содержание государственных нотариальных контор. Таким образом, на сегодняшний день субъекты РФ остались без источников для финансирования их деятельности.
В связи с проводящейся сегодня работой по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ существует настоятельная необходимость урегулировать порядок финансирования государственных нотариальных контор.
Для решения данного вопроса Министерством юстиции РФ было направлено письмо в Минфин России (N 09/7728-СЮ от 31.07.2001 г.) с предложением включить в проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» текстовую статью, определяющую порядок осуществления финансирования госнотконтор за счет отчислений из федерального бюджета, а именно установить, что в 2002 г. финансирование содержания государственных нотариальных контор Министерства юстиции РФ осуществляется за счет регулирующих доходов.
2. Право должностных лиц органов местного самоуправления совершать нотариальные действия. В соответствии с частью четвертой ст. 1 Основ в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса нотариальные действия совершают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные на совершение этих действий.
После вступления в силу Основ была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая принципиально иной, по сравнению с существовавшим ранее, порядок организации власти. В результате чего приведенное положение ст. 1 Основ в настоящее время не может быть распространено на должностных лиц органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления органами исполнительной власти не являются, поскольку в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.
Учитывая изложенное, органы местного самоуправления (их должностные лица) могут совершать нотариальные действия лишь в случае наделения их указанным полномочием в порядке, установленном ст. 132 Конституции РФ (законом, с передачей необходимых материальных и финансовых средств).
Поскольку нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (подп. «л» п. 1 ст. 72 Конституции РФ) и ст. 1 Основ предусмотрено наличие у органа исполнительной власти полномочия по совершению нотариальных действий, представляется, что указанное полномочие может быть им передано законом субъекта РФ органам местного самоуправления на территории соответствующего субъекта РФ.
3. Возможность отнесения нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, к государственным служащим. Представляется, что должность нотариуса не может быть отнесена к должности государственной службы по следующим основаниям.
Несмотря на то что государственная служба и нотариальная деятельность относятся к институтам публичного права, а государственный служащий и нотариус являются носителями публичной должности, правовое регулирование этих институтов существенно отличается друг от друга.
Государство наделяет свои органы государственно — властными полномочиями, то есть правом принимать общеобязательные решения. Государственная должность заключает в себе долю этих полномочий, являющуюся составной частью компетенции государственного органа. Нотариус набором властных полномочий не обладает.
Другим отличительным признаком государственной службы от нотариальной деятельности является то, что она основана на принципе подчиненности. Нотариусы же независимы в своей деятельности по совершению нотариальных действий.
Законодательством установлены определенные правила поступления и нахождения на государственной службе. Они касаются условий проведения конкурса на замещение государственной должности, испытания при замещении государственной должности, порядка проведения аттестации государственного служащего, его прав, денежного содержания, ответственности, оснований увольнения.
Основы, в свою очередь, предусматривают особые процедуры наделения нотариуса полномочиями и лишения его права нотариальной деятельности, правила и порядок совершения им нотариальных действий, контроль со стороны органов юстиции за его профессиональной деятельностью.
Кроме того, в Федеральном законе от 31.07.95 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 07.11.2000 г.) содержится указание о том, что государственной признается только должность, включенная в Реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации. В данном Реестре должность нотариуса не значится. Основы также не определяют нотариальную деятельность как государственную службу, должность нотариуса как государственную должность.
4. Оплата труда нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах (низкие ставки, нерегулярные выплаты).
5. Практика применения п. 5 Постановления Верховного Совета РФ от 11.02.93 г. N 4463-1 «О порядке введения в действие Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» (далее — Постановление N 4463-1) (о порядке перехода на частную практику нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах).
Проблема, связанная с порядком перехода на частную практику нотариусов, работающих в государственных нотариальных конторах, обусловлена установлением территориальными органами Министерства юстиции РФ не предусмотренных законом ограничений (при наличии в нотариальном округе вакантных должностей частных нотариусов, на конкурсной основе, с согласия нотариальной палаты субъекта РФ).
В соответствии с подп. «б» п. 5 Постановления N 4463-1 нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе и желающий заняться частной практикой, назначается на должность нотариуса в том же нотариальном округе, где находится государственная нотариальная контора, в штате которой он состоит, не позднее чем через две недели со дня подачи заявления. В этом случае рекомендации нотариальной палаты не требуется.
С учетом приведенного положения представляется, что нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, желающий заняться частной практикой, должен назначаться на должность органом юстиции в том же нотариальном округе без каких-либо условий и ограничений.
6. Внесение изменений в ст. 5 Основ (в части представления нотариусами справок о совершенных нотариальных действиях таможенным органам в связи с находящимися в их производстве либо на рассмотрении делами о нарушении таможенных правил). Статьей 5 Основ установлен перечень органов, по требованию которых выдаются справки о совершенных нотариальных действиях. Таможенные органы в указанный перечень не включены.
Вместе с тем, в соответствии со ст. 344 Таможенного кодекса РФ, должностные лица таможенных органов Российской Федерации, в производстве или на рассмотрении которых находятся дела о нарушении таможенных правил, имеют право на основании письменного запроса бесплатно получать от государственных органов, а также лиц необходимую для разрешения дела информацию, включая информацию, предназначенную для служебного пользования или представляющую коммерческую или иную охраняемую законом тайну.
Производство и рассмотрение дел о нарушении таможенных правил осуществляется в рамках процесса по делам об административных правонарушениях.
В этой связи вопрос о внесении изменений в ст. 5 Основ целесообразно рассматривать после принятия нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, составной частью которого являются положения об административных правонарушениях в области таможенного дела.
7. Использование нотариусами печатей с изображением Государственного герба Российской Федерации. В соответствии со ст. 11 Основ нотариус имеет личную печать с изображением Государственного герба РФ, с указанием фамилии, инициалов, должности нотариуса и места его нахождения или наименования государственной нотариальной конторы.
Вместе с тем, согласно ст. 4 Федерального конституционного закона от 25.12.2000 г. N 2-ФКЗ «О Государственном гербе Российской Федерации», Государственный герб РФ воспроизводится на документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, а также на иных документах общегосударственного образца, выдаваемых федеральными органами государственной власти, и помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, а также органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно — властными полномочиями.
Таким образом, нотариусы не подпадают под действие ст. 4 Закона «О Государственном гербе Российской Федерации».
В целях устранения коллизии в настоящее время рассматриваются варианты решения проблемы правового урегулирования использования Государственного герба РФ для помещения его на печатях нотариусов.
8. Порядок выдачи свидетельств о праве на наследство в отношении имущества, перешедшего по праву наследования к государству. Ввиду отсутствия четкой правовой регламентации указанного вопроса на практике возникают разночтения в отношении определения государственных органов, в компетенцию которых входит оформление от имени государства наследственных прав.
Действующими в настоящее время нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок учета, оценки и реализации имущества, перешедшего по праву наследования к государству, конфискованного, бесхозяйного имущества и кладов (Постановление Совмина СССР от 29.06.84 г. N 683 «Об утверждении Положения о порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов» (в ред. от 25.07.91 г.) и Инструкция о порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов, утвержденная Минфином СССР 19.12.84 г. N 185 (в ред. от 13.08.91 г.)), установлено, что документом, подтверждающим право государства на наследство, является свидетельство о праве государства на наследство, выдаваемое нотариальным органом соответствующему налоговому органу, на который возлагается учет, принятие мер по охране и оценке имущества, перешедшего в установленном порядке по праву наследования к государству.
В Положении о Министерстве РФ по налогам и сборам (Постановление Правительства РФ от 16.10.2000 г. N 783 «Об утверждении Положения о Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам») функции, связанные с организацией работы по учету, принятию мер по охране и оценке имущества, перешедшего в установленном порядке по праву наследования к государству, не закреплены. Однако перечень установленных указанным Положением функций Министерства РФ по налогам и сборам не является исчерпывающим: в соответствии с Положением Министерство также осуществляет иные функции, предусмотренные федеральными законами и другими нормативными правовыми актами.
Постановлением Правительства РФ от 27.02.99 г. N 254 «Вопросы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам» установлено, что Министерство РФ по налогам и сборам является правопреемником Государственной налоговой службы РФ в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности Государственной налоговой службы РФ.
Положением о Государственной налоговой службе РФ на указанное ведомство была возложена организация работы государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации имущества, перешедшего по праву наследования к государству.
На этом основании можно сделать вывод о том, что свидетельство о праве на наследство должно выдаваться территориальным органам Министерства РФ по налогам и сборам.
9. Регистрация права собственности наследников на основании свидетельств о праве на наследство. Коллизионная ситуация обусловлена тем, что форма свидетельства о праве на наследство устарела и не содержит сведений, указание которых предусмотрено действующими нормативными правовыми актами, регулирующими порядок регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (о дате рождения и реквизитах документа, удостоверяющего личность правообладателя). Необходимы пересмотр и разработка новых форм свидетельств.
10. Практика применения ст. 43 Основ. В соответствии со ст. 43 Основ при удостоверении сделок нотариус обязан проверять дееспособность участвующих в сделках граждан. Однако порядок проведения такой проверки действующим законодательством не установлен.
Представляется, что в этой ситуации нотариус располагает следующими способами для выяснения дееспособности граждан.
Статья 21 Гражданского кодекса РФ определяет дееспособность как способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их. Гражданская дееспособность возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия. Кроме того, в случаях, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак.
В этой связи для установления дееспособности гражданина, участвующего в сделке, нотариус может требовать предъявления документа, подтверждающего возраст лица, обратившегося за совершением нотариального действия, а в соответствующих случаях — свидетельства о браке.
Если у нотариуса имеются основания предполагать, что кто-либо из участников сделки не может понимать значения своих действий или руководить ими вследствие душевной болезни или слабоумия, злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами, а сведений о признании лица недееспособным или ограниченно дееспособным не имеется, нотариус, в соответствии с абзацем вторым ст. 41 Основ, вправе отложить совершение сделки и истребовать дополнительные сведения от физических и юридических лиц (например, не выносилось ли судом решение о признании лица, участвующего в сделке, недееспособным или ограниченно дееспособным).
В зависимости от полученной информации нотариус либо удостоверяет сделку, либо отказывает в совершении нотариального действия.
11. Порядок организации ведения нотариусами наследственных дел. В соответствии со ст. 36 Основ при отсутствии в нотариальном округе государственной нотариальной конторы выдача свидетельств о праве на наследство и принятие мер к охране наследственного имущества поручается совместным решением органа юстиции и нотариальной палаты одному из нотариусов, занимающихся частной практикой.
В крупных нотариальных округах со значительным количеством населения вследствие большого объема работы применение приведенного положения Основ и поручение совершения указанных нотариальных действий одному нотариусу не всегда представляется возможным.
Согласно подп. «л» п. 1 ст. 72 Конституции РФ нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Вне полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).
Поскольку федеральным законодательством не урегулирован вопрос о порядке распределения полномочий по выдаче свидетельств о праве на наследство и принятию мер к охране наследственного имущества между нотариусами, занимающимися частной практикой, в пределах одного нотариального округа в случаях, когда в нотариальном округе отсутствует государственная нотариальная контора, а поручение совершения указанных нотариальных действий одному нотариусу не представляется возможным, он может быть урегулирован законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ.
Время и нотариальная практика выявили в законодательстве о нотариате ряд пробелов и противоречий.
Ввиду различных подходов к принципиальным вопросам, отсутствия единства во мнениях субъектов РФ сегодня сложно подготовить новую редакцию Закона. Многие смежные отрасли законодательства пока не готовы к изменению. Поэтому сегодня необходимо идти по пути поэтапного внесения изменений в Закон — по тем вопросам, по которым уже выработались определенные подходы.
Министерством юстиции РФ в соответствии с поручением рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе 16 марта 2001 г. была подготовлена и направлена в Администрацию Президента РФ Концепция совершенствования законодательства о нотариате (N 09/2553-СЮ). В ее основе — положения о необходимости четкого определения публично — правового статуса нотариуса; о регламентации взаимоотношений нотариуса и нотариальной палаты; разделении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере нотариата; обеспечении доступности нотариальной помощи; закреплении функций по государственному контролю в сфере нотариата.
