(Станкевич Н. Г.) («Журнал российского права», N 12, 2003)
ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНУЮ НЕДВИЖИМОСТЬ И СДЕЛОК С НЕЙ В РОССИИ И БЕЛОРУССИИ
Н. Г. СТАНКЕВИЧ
Станкевич Надежда Генриховна — доцент кафедры гражданского права и процесса Учреждения образования «Гродненский государственный университет им. Я. Купалы» (Беларусь).
Мировой опыт показывает, что для защиты прав на недвижимость — как частных собственников, так и государства, предоставления гарантий инвесторам необходимо создать формальную регистрационную систему <*>. Она гарантирует надежность и гласность гражданского оборота земельной недвижимости, доступна для ее владельцев и содержит в себе значительный объем объективной информации о земельной недвижимости. Кроме того, государственная регистрация прав на недвижимое имущество является одним из важнейших элементов правового режима недвижимости <**>. ——————————— <*> См.: Дмитриев А. В. Сравнительный анализ систем регистрации прав на недвижимость в России, Германии и Испании // Законодательство. 2000. N 11. С. 62. <**> См.: Сыродоев Н. А. Регистрация прав на землю и другое недвижимое имущество // Государство и право. 1998. N 8. С. 90 — 97.
По данным ООН, до 20 процентов внутреннего валового продукта каждой страны может создаваться за счет земли, недвижимой собственности и строительства. Все индустриально развитые страны с рыночной экономикой имеют достаточно стабильную систему вещных прав на недвижимость, в том числе земельную недвижимость. Европейская экономическая комиссия ООН подготовила Руководящие принципы управления земельными ресурсами в отношении стран Восточной и Центральной Европы. В них подчеркивается, что основными началами правового регулирования использования недвижимого имущества должны стать: определенность правового статуса земли как важнейшая из предпосылок эффективного сельскохозяйственного производства; обеспечение при помощи законодательства заинтересованности инвесторов, вкладывающих средства в экономику той или иной страны, что требует официально установленной структуры прав на землю и собственность. В документе подчеркивается, что устойчивое развитие зависит от государства, несущего основную ответственность за управление информацией о собственности, стоимости, землепользовании даже при активной роли частного сектора. Это обусловлено тем, что и сама земля, и информация о ней представляют ресурсы, которые должны рационально использоваться для обеспечения экономического роста. В основе каждой из существующих ныне систем регистрации прав на недвижимое имущество лежат не только правовые предписания, но и собственные традиции страны, которые со временем претерпевают изменения <*>. Для правовых систем Российской Федерации и Республики Беларусь институт государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним является новым. Поскольку государственная регистрация вещных прав на земельную недвижимость представляет собой составную часть данного института, в обеих странах она также начала складываться сравнительно недавно. Правовая основа была заложена в новых гражданских кодексах, но в число источников правового регулирования государственной регистрации вещных прав на земельную недвижимость вошли и другие законодательные акты. Так, в Республике Беларусь имеется прямое указание на включение в перечень этих источников Кодекса Республики Беларусь о земле. На необходимость государственной регистрации вещных прав на земельную недвижимость указывает Земельный кодекс Российской Федерации от 2001 г. (ст. 25 и 26). И в России, и в Беларуси приняты специальные законы о такой регистрации: в России это специальный Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» <**>, в Республике Беларусь — Закон от 22 июля 2002 г. N 133-З «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним» <***>. ——————————— <*> См.: Дмитриев А. В. Указ. соч. С. 62. <**> См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594. <***> См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. N 87. 2/882.
Со дня официального опубликования Закона в Беларуси начато формирование системы организаций по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. Среди мер по реализации положений Закона — разработка новых нормативных правовых актов, формирование системы органов государственной регистрации (республиканской и территориальных), разработка и утверждение программы поэтапного развития системы государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. Так, до 2006 года намечено разработать и внести в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проект закона, определяющего правила формирования объектов недвижимого имущества, гражданского оборота частей (реальных долей) недвижимого имущества, государственной регистрации прав и сделок в отношении частей (реальных долей) недвижимого имущества. До введения в действие ГК Республики Беларусь 1998 г. регистрация прав на землю осуществлялась на основании положений земельного законодательства, регулирующих регистрацию документов о правах на земельные участки в государственном земельном кадастре. Отношения, связанные с государственной регистрацией земельной недвижимости, прав на нее и сделок с нею, осуществляются также на основании Положения о порядке массового первичного государственного учета земельных участков и государственной регистрации прав на них <1>, Положения о порядке установления и прекращения земельных сервитутов, утвержденного Постановлением Госкомзема Республики Беларусь от 1 июня 2001 г. <2>, Инструкции о порядке государственной регистрации перехода права частной собственности на земельные участки при купле-продаже земельных участков и сделок купли-продажи земельных участков, утвержденной Постановлением Госкомзема Республики Беларусь от 30 декабря 2000 г. N 16 <3>. Обширное законодательство в сфере регистрации вещных прав на земельную недвижимость принято в Российской Федерации, где создана принципиально новая система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним <4>. ——————————— <1> См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. N 64. 8/6267. <2> См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. N 64. 8/6266. <3> См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. N 25. 8/4993. <4> См: Крашенинников П. Недвижимость и учреждения юстиции // Закон. 1999. N 4. С. 4 — 6; Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под общ. ред. П. В. Крашенинникова. М., 1999; Комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». 2-е изд. М.: Норма, 2001. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (под ред. П. В. Крашенинникова) включен в информационный банк согласно публикации — М.: Издательство «Спарк», 2001 (2-е издание, исправленное и дополненное). ——————————————————————
Государственная регистрация вещных прав на земельную недвижимость на всей территории Российской Федерации проводится по установленной в упомянутом Федеральном законе от 1997 г. системе записей о правах на каждый объект недвижимого имущества в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219 <*> утверждены и Правила ведения такого Реестра. В законодательстве Республики Беларусь также предусмотрено, что государственная регистрация вещных прав на земельную недвижимость должна производиться в Едином государственном регистре недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. Он представляет собой систематизированный свод сведений и документов в отношении зарегистрированных объектов недвижимого имущества, находящихся на территории Беларуси. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 963.
Для государственной регистрации в обеих странах созданы системы регистрирующих органов. Однако относятся они к различным государственным структурам. В Российской Федерации с 1 января 2000 г. вся система государственной регистрации находится в учреждениях юстиции. В Беларуси ведение государственного земельного кадастра с 1999 года осуществляется Государственным комитетом по земельным ресурсам, геодезии и картографии (в настоящее время — Комитет по земельным ресурсам, геодезии и картографии при Совете Министров Республики Беларусь, или Комзем). Указом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 2002 г. «О создании системы государственных организаций по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним» <*> установлено, что Комзем при Совете Министров Республики Беларусь является специально уполномоченным органом государственного управления в области государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. Научно-производственное государственное унитарное предприятие «Национальное кадастровое агентство» данного Комитета признано республиканской организацией по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. Одновременно является действительной и государственная регистрация недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним, проводившаяся Комземом и государственным унитарным предприятием «Национальное кадастровое агентство», государственным унитарным предприятием «Республиканский центр учета и регистрации недвижимости» при Министерстве жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь, местными исполнительными и распорядительными органами в лице землеустроительных служб, организаций по регистрации и технической инвентаризации (ст. 74 Закона «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним»). ——————————— <*> См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. N 139. 1/4209.
В законодательстве обеих стран подчеркивается цель государственной регистрации — признание и защита государством зарегистрированных прав, ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Практически одинаково формулируется и понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество, в том числе и вещных прав на земельную недвижимость. Данная процедура в соответствии с Гражданским кодексом РФ обозначена как юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. В статье 8 упоминавшегося Закона Республики Беларусь государственная регистрация права, ограничения (обременения) права на недвижимое имущество определяется как юридический акт признания и подтверждения возникновения, перехода, прекращения права, ограничения (обременения) права на недвижимое имущество. В этом же Законе содержится самостоятельное определение понятия государственной регистрации сделки с недвижимым имуществом как юридического акта признания и подтверждения государством факта совершения сделки. Законы о регистрации прав на недвижимое имущество обоих государств подчеркивают, что такая регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Причем законодательством Республики Беларусь определено, что государственная регистрация возникновения, перехода, прекращения права или ограничения (обременения) права на недвижимое имущество может быть признана недействительной только в судебном порядке. Аналогичным образом, согласно законодательству Российской Федерации, зарегистрированное право может быть оспорено только в суде. Используя опыт регистрации прав на недвижимость, существующий в ряде государств, белорусский законодатель счел целесообразным ввести государственную регистрацию как самой земельной недвижимости, так и прав на нее и сделок с нею. Она установлена для земельных участков как видов объектов недвижимого имущества; прав на земельные участки; сделок с земельными участками. В Российской Федерации законодательство предусматривает лишь две формы государственной регистрации: прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. ст. 4 и 14 ФЗ от 21 июля 1997 г.). Объектами государственной регистрации (применительно к земельной недвижимости) в Республике Беларусь являются: — создание, изменение, прекращение существования земельного участка; — возникновение, переход, прекращение прав и ограничений (обременений) прав на земельный участок, подлежащие в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь государственной регистрации; — сделки с земельными участками, подлежащие в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь государственной регистрации. Государственная регистрация сделки с земельным участком проводится в случаях, указанных в законодательных актах, предусматриваемых соглашением сторон, хотя по законодательству для сделок данного вида государственная регистрация не введена. Государственной регистрации подлежат договоры, которые являются или могут стать основанием возникновения, перехода, прекращения прав или ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество, в том числе договоры: отчуждения недвижимого имущества (купля-продажа, мена, дарение, рента и др.); об ипотеке; доверительного управления недвижимым имуществом; аренды и субаренды земельного участка; раздела недвижимого имущества, являющегося общей собственностью, на два или более объекта недвижимого имущества; слияния двух или более объектов недвижимого имущества в один объект недвижимого имущества с образованием общей собственности. Государственной регистрации требуют также иные сделки с недвижимым имуществом в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь. В частности, регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных законодательными актами (ч. 1 ст. 131 ГК Республики Беларусь). В силу ст. 165 ГК Республики Беларусь сделки с землей и другим недвижимым имуществом государственные органы регистрируют в случаях и в порядке, предусмотренных ст. 131 ГК и законодательством о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Согласно ст. 131 ГК РФ предметом регистрации являются такие виды прав на недвижимость, как право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законодательными актами. К ним можно отнести сделки с землей и с другим недвижимым имуществом, которые подлежат регистрации в случаях и в порядке, предусмотренных ГК РФ (ст. 131) и Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (ст. 14). Законодательство обоих государств содержит требование об обязательности государственной регистрации ограничений (обременений), хотя трактовка данных понятий не совсем идентична. Так, Закон Республики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним» в ст. 1 определяет ограничение (обременение) прав как право в отношении конкретного недвижимого имущества лица, не являющегося его собственником, в том числе сервитут, ипотеку, доверительное управление, аренду, безвозмездное пользование; условие или запрещение, ограничивающие правообладателя, — арест, присвоение недвижимому имуществу статуса памятника историко-культурного наследия; ограничение, установленное в отношении недвижимого имущества в связи с обслуживанием линий электропередач, трубопроводов и иных инженерных сооружений; обременение, установленное в отношении недвижимого имущества при приватизации государственного имущества. Несколько по-иному определяется понятие ограничений (обременений) в законодательстве России. Под таковыми понимаются установленные законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия или запрещения, стесняющие правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитут, ипотека, доверительное управление, арест имущества и др.). Таким образом, в законодательстве Российской Федерации и Республики Беларусь среди видов вещных прав на земельную недвижимость, подлежащих государственной регистрации, названы следующие: право собственности, право пожизненного наследуемого владения, постоянного пользования, а также иные права. Обязательным для государственной регистрации вещных прав на земельную недвижимость в законодательстве России и Белоруссии является требование об индивидуализации соответствующих объектов, то есть их отграничении от объектов иной недвижимости и смежных земельных недвижимостей. Такая индивидуализация, согласно законодательству Республики Беларусь, осуществляется путем присвоения земельному участку кадастрового номера, который сохранится в течение всего периода его существования. Основными отличительными особенностями систем государственной регистрации прав на земельную недвижимость в России и Беларуси являются следующие: — ведение документов о правах на земельную недвижимость по единым правилам на всей территории; — правовая преемственность в ведении государственной регистрации прав на земельную недвижимость и сделок с нею; — открытый, публичный характер сведений Единого государственного реестра (регистра) прав; — сопоставимый и совместимый характер сведений Реестра (регистра) прав со сведениями, содержащимися в иных информационных ресурсах. Правовое регулирование государственной регистрации земельной недвижимости, прав на нее и сделок с нею в обоих государствах основывается на принципе единства системы государственной регистрации. В Беларуси все сведения о земельной недвижимости, в том числе о вещных правах на нее, отражены в Едином государственном регистре недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним. Статья 21 Закона Республики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним» закрепляет в качестве принципов ведения документов Единого государственного регистра такие, как единообразие, достоверность, которая означает, что информация Регистра признается достоверной, если судом не установлено иное; публичность, подтверждающая открытость сведений Регистра; сопоставимость и совместимость, указывающие, что сведения Регистра должны быть сопоставимы и совместимы со сведениями, содержащимися в других государственных регистрах, кадастрах, реестрах и иных информационных ресурсах. Важное значение законодательство обоих государств отводит принципу гласности. Так, ст. 7 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» подчеркивает, что государственная регистрация прав носит открытый характер. В Республике Беларусь ст. 29 аналогичного Закона также закреплен принцип открытости сведений о регистрации. Информация предоставляется в виде выписки из регистрационной книги. Обобщенная информация о принадлежащих конкретному лицу правах на объекты недвижимого имущества предоставляется только правообладателю; лицам, которым права на недвижимое имущество переходят в порядке универсального правопреемства; государственным органам и организациям в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь. Такая обобщенная информация о принадлежащих конкретному юридическому лицу правах на объекты недвижимого имущества может предоставляться также другим лицам в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь. Определенные ограничения принципа открытости государственной регистрации предусмотрены и законодательством РФ. Кроме того, в целях защиты прав собственника орган, осуществляющий государственную регистрацию, по запросу правообладателя должен предоставлять ему информацию о лицах, получивших сведения об объекте недвижимого имущества, на которое он имеет право. Законодательство Российской Федерации и Республики Беларусь устанавливает порядок и определенную последовательность проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Процедурная очередность действий, осуществляемых учреждениями юстиции по регистрации прав, определена ст. 13 рассматриваемого в данной публикации Федерального закона РФ. В аналогичном законе Беларуси она установлена ст. 31. Отметим, что среди объектов недвижимого имущества земельной недвижимости отводится особая роль: государственная регистрация создания иного недвижимого имущества — капитального строения (здания, сооружения), незавершенного законсервированного капитального строения — не может осуществляться ранее государственной регистрации создания земельного участка. Законом Республики Беларусь установлено, что создание соответствующего недвижимого имущества должно быть зарегистрировано ранее государственной регистрации его изменения, прекращения существования и до регистрации возникновения, перехода, прекращения прав на недвижимое имущество и сделки с недвижимым имуществом. Государственная регистрация возникновения соответствующего права, в том числе вещного права на земельную недвижимость, предшествует и процедуре регистрации перехода, прекращения права, возникновения, перехода, прекращения ограничения (обременения) права на недвижимое имущество. Если основанием государственной регистрации права на недвижимость, в том числе земельную, является сделка с ней, также подлежащая государственной регистрации, вначале должна быть произведена государственная регистрация сделки, и лишь затем может быть зарегистрировано возникновение, переход, прекращение права, ограничение (обременение) права на недвижимое имущество. Закон Республики Беларусь «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним» (п. 7 ст. 10) предоставляет возможность для одновременной государственной регистрации создания, изменения и возникновения, перехода, прекращения нескольких прав, ограничений (обременений) прав на это недвижимое имущество и государственной регистрации нескольких сделок с ним. Участниками отношений, возникающих при государственной регистрации прав на земельную недвижимость, являются правообладатели и органы государственной регистрации. В Республике Беларусь это республиканская и территориальные организации по государственной регистрации; регистраторы, а также собственники недвижимого имущества и обладатели иных прав на земельные участки (правообладатели); лица, претендующие на приобретение прав на земельные участки (кандидаты в правообладатели). Правообладателями и кандидатами в правообладатели могут быть Республика Беларусь и ее административно-территориальные единицы; юридические лица Республики Беларусь, иностранные и международные юридические лица; граждане Республики Беларусь, иностранные граждане, лица без гражданства; иностранные государства. В Российской Федерации — это собственники и обладатели иных подлежащих государственной регистрации прав на недвижимость, в том числе граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, российские и иностранные юридические лица (среди них — и юридические лица Республики Беларусь), международные организации, иностранные государства, Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования, с одной стороны, и органы, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, — с другой. В Белоруссии физические и юридические лица могут участвовать в отношениях, возникающих при государственной регистрации, как лично, так и через своих представителей, если иное не предусмотрено законодательными актами. Причем личное участие в этих отношениях не лишает их права иметь своего представителя, и наоборот (ст. 6 Закона «О государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним»). Основанием для государственной регистрации возникновения, перехода, прекращения прав и ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество являются: — договоры и иные сделки, как предусмотренные законодательством Республики Беларусь, так и не предусмотренные, но не противоречащие ему; — акты государственных органов и органов местного управления и самоуправления, которые предусмотрены законодательством Республики Беларусь в качестве основания возникновения, изменения, перехода, прекращения прав и ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество; — судебные решения, устанавливающие или прекращающие права, ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество; — иные действия физических и юридических лиц, с которыми законодательство Республики Беларусь связывает возникновение, переход, прекращение прав и ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество; — события, с которыми законодательство Республики Беларусь связывает возникновение прав, ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество. Документами, являющимися основанием для государственной регистрации возникновения сервитута, считают договор, предусматривающий установление сервитута на недвижимое имущество; решение суда. Они должны содержать описание сущности сервитута, границ, а также срок действия и размер платы, если последние установлены. В том случае, когда права и ограничения (обременения) прав являются связанными между собой, их государственная регистрация осуществляется одновременно в порядке, установленном республиканской организацией по государственной регистрации. Важное требование закреплено ст. 64 рассматриваемого нами Закона Республики Беларусь: государственная регистрация возникновения ограничений (обременений) прав на недвижимое имущество, установленных по решению уполномоченных государственных органов, осуществляется незамедлительным уведомлением заказным письмом соответствующих правообладателей, кандидатов в правообладатели. Таким образом, как в России, так и в Белоруссии постепенно складывается законодательство о государственной регистрации прав на земельную недвижимость и сделок с нею, в том числе и вещных прав на такую недвижимость. Вместе с тем законодателям обоих государств предстоит много сделать на пути формирования единого режима объектов недвижимости, прав на них и сделок с ними. Идя по пути интеграции правовых систем, следует предусмотреть в законодательстве единый и цельный правовой режим объектов недвижимости, который объединил бы разрозненные, вещные и иные права на земельную и иную недвижимость в единообразную систему регистрации прав на недвижимость и сделок с нею.
