Сущность надзора и некоторые пути его оптимизации

(Беляев В. П.) («Российский следователь», 2005, N 12)

СУЩНОСТЬ НАДЗОРА И НЕКОТОРЫЕ ПУТИ ЕГО ОПТИМИЗАЦИИ

В. П. БЕЛЯЕВ

Беляев В. П., кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой Белгородского университета потребительской кооперации.

При исследовании сущности надзорной формы юридической деятельности <*> за основу полагаем целесообразным взять прокурорский надзор. Это объясняется не только тем, что надзор прокуратуры является типовой формой юридической деятельности специально созданного государством органа надзора — прокуратуры, но и тем, что иные надзорные органы осуществляют надзорную функцию либо в пределах ведомственной принадлежности, либо только по отдельным направлениям (в определенных сферах); надзор не является их основной функцией, а в ряде случаев так называемые органы надзора фактически являются контролирующими <**>. В сравнении с ними, а также в силу своей сущности и предназначения прокурорский надзор носит фактически универсальный характер (не случайно он до недавнего времени назывался высшим), а надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов является основной функцией прокуратуры. ——————————— <*> См. подробнее об этом: Беляев В. П. Надзор как форма юридической деятельности // Правоведение. 2004. N 3. С. 68 — 84. <**> Если проанализировать полномочия вновь созданных федеральных служб по контролю и надзору (на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945), то нетрудно заметить, что в своей сущности эти службы не надзорные, а контролирующие органы.

Сказанное вовсе не означает, что при исследовании надзорной формы юридической деятельности «за бортом» должны оставаться другие виды надзора, в частности судебный и административный. Полное обособление прокурорского надзора было бы неоправданно, поскольку взаимодействие и «взаимопроникновение» прокурорского и других видов надзора образует наиболее полное представление о предмете исследования, особенно при установлении места надзорной формы юридической деятельности управомоченных субъектов как целостного образования в государственном механизме. Вместе с тем нельзя не признать, что в прокурорском надзоре, во-первых, наиболее выпукло и рельефно прослеживаются характерные черты надзорной деятельности; во-вторых, установление этих общих черт создает условия для вывода проблемы на общетеоретический уровень разработки. Названные обстоятельства создают не только предпосылки, но и побуждают надзорную форму деятельности исследовать во взаимодействии с другими правовыми средствами в механизме «перевода нормативности права в упорядоченность общественных отношений» <*>, т. е. в общетеоретическом контексте. При этом необходимо задействовать весь методологический потенциал, поскольку сущность надзора, его процессуальная форма, функции, предмет ведения, полномочия, наконец, место и роль надзора в обеспечительном блоке механизма правового регулирования — все это составляет направление научного поиска при разрешении проблемы, ибо общетеоретический «вакуум» сдерживает предметные разработки, а на практике — повышение эффективности надзорной деятельности <**>. Изложенное и предопределяет основную цель настоящей публикации — проанализировать отдельные общетеоретические аспекты надзора с использованием уже существующих научных разработок отраслевых наук, на основе чего предложить некоторые направления и способы оптимизации прокурорского надзора. ——————————— <*> Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Свердловск, 1969. С. 10. <**> Заметим, что в настоящей статье речь идет только о надзоре прокуратуры за соблюдением законов и законностью правовых актов. Организационно-контрольная деятельность, осуществляемая внутри самой системы органов прокуратуры, не рассматривается (подробнее об этом см., напр.: Бабкова В. С. Проблемы организационно-контрольной деятельности прокуратуры // Проблеми законностi. Респ. мiжвiд. наук. зб. Харкiв, 2002. Вип. 46. С. 202 — 207).

Исследование сущности и содержания прокурорского надзора, активизация научного освоения роли прокуратуры в государственном устройстве, ее функций отмечаются с конца 50-х до середины 70-х гг. К этому периоду относятся работы, практически положившие начало разработке теории прокурорского надзора <*>. ——————————— <*> См., напр.: Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956; Березовская С. Г. Прокурорский надзор в советском государственном управлении. М., 1957; Она же. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. М., 1959; Новое в общем надзоре // Социалистическая законность. 1980. N 12; Мелкумов В. Г. Вопросы теории и практики общего надзора прокуратуры. Душанбе, 1970; Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975; Николаева Л. А. Прокуратура и законность в советском государственном управлении. Л., 1978; Она же. Прокурорско-надзорные правоотношения как предмет правового регулирования // Правоведение. 1975. N 4 и др.

Однако научные изыскания не привели к созданию стройной, выверенной, теоретически обоснованной концепции надзора. По-видимому, такое положение в значительной мере объясняет стремление ряда ученых в 80 — 90-х гг. прошлого столетия продолжить исследование теории прокурорского надзора; ими внесен значительный вклад в разработку названной проблемы <*>. При этом к изучению общетеоретических проблем надзора одним из первых обратился В. М. Савицкий. В частности, он дал научное объяснение «высшему надзору» и пришел к следующему выводу: «…одно представляется неоспоримым: существующие ограничения объема надзорной компетенции прокуратуры ни теоретически, ни практически не позволяют квалифицировать ее как высший надзор» <**>. Заметим, что такой вывод ученого разделил и законодатель: 17 января 1992 г. был принят Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», в тексте которого нет понятия «высший надзор» <***>. ——————————— <*> См., напр.: Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990; Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. Ростов н/Д., 1987; Гаврилов В. В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984; Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. СПб., 1991. <**> Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 16. <***> Закон РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. Причем и последующие редакции названного Закона не вернули прокурорскому надзору названия «высший».

С нашей точки зрения, позиция В. М. Савицкого далеко не безупречна, и вот почему. Известно, что наряду с прокурорским различают судебный, административный и другие разновидности (виды) надзора. Не вдаваясь в их детальную характеристику, подчеркнем следующее: а) только для органов прокуратуры надзор — основная функция; б) прокуратуре поднадзорны и органы, осуществляющие административный надзор и контроль; в) прокурорский надзор — универсальная правовая форма государственно-властной деятельности и важный элемент механизма правового регулирования. Уместно также заметить, что редакция Закона о прокуратуре от 10 февраля 1999 г. прямо предписывает прокуратуре (и только ей!) осуществление надзора и за соблюдением Конституции РФ. Сказанное в своей совокупности позволяет высказать предложение о возвращении прокурорскому надзору названия «высший». И вовсе не для того, чтобы подчеркнуть его «главенство», а с целью оттенить значимость и универсальность в обеспечении верховенства закона и установлении единства законности в нашем государстве (кстати, только перед прокуратурой законодатель поставил такую цель). Сущность прокурорского надзора ярко проявляется в его функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции и федеральных законов, в предупреждении и пресечении нарушений законов. В. М. Савицкий по этому поводу пишет так: «Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности» <*>. Такой вывод тесно смыкается с современным социальным назначением прокурорского надзора; оно состоит, если говорить обобщенно, в обеспечении режима законности и правопорядка в нашем обществе, в обеспечении прав и свобод его граждан. ——————————— <*> Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. С. 27.

При определении сущности прокурорского надзора С. Г. Новиков и М. Ю. Рагинский <1>, а также В. Г. Даев и М. Н. Маршунов <2> обращают внимание на то обстоятельство, что прокуратура не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы поднадзорные государственные органы и должностные лица не допускали нарушений закона. В последующем М. Н. Маршунов заметил, что сущность прокурорского надзора заключается в том, чтобы обеспечить должный правовой режим, не вторгаясь в конкретную деятельность поднадзорных органов <3>. Коллектив авторов учебника «Прокурорский надзор в Российской Федерации» считает, что сущность прокурорского надзора — это специфическая деятельность органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих на ее территории <4>. Представляется, что названные и другие подобные определения не позволяют в полной мере раскрыть сущность надзора, а лишь указывают на то, что прокурорский надзор — это деятельность по проверке исполнения законов. ——————————— <1> Новиков С. Г., Рагинский М. Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. N 3. С. 45. <2> Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. С. 43. <3> Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. С. 33. <4> Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Ю. Е. Винокурова. М., 2001. С. 9.

С нашей точки зрения, сущность прокурорского надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка, в защите прав и свобод граждан, их законных интересов. В свою очередь, содержание прокурорского надзора составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов (исключительно прокуроров), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства закона, единства законности, обеспечения конституционных прав и свобод граждан и охраняемых законом интересов общества и государства <*>. Причем деятельность, основанная на принципе публичности, властная, целенаправленная, осуществляемая в рамках предусмотренной законом процедуры (т. е. в процессуальной форме), преследующая цель достижения позитивного результата — недопущения либо устранения нарушений законности, а также их предупреждения, а в целом — обеспечения режима законности и правопорядка. ——————————— <*> Под пресечением нарушений законов здесь понимается применение мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности.

Исследуя теорию прокурорского надзора, продолжим разговор о понятийном строе этого феномена: предмете, объекте, правоотношениях по надзору. Так, В. В. Гаврилов полагает, что «деятельность прокуратуры направлена на исполнение законов и что именно исполнение законов должно быть определено в качестве предмета прокурорского надзора» <1>. Отдельные авторы под объектом прокурорского надзора понимают организации и лица <2>. Другие же считают, что объект прокурорского надзора — правоотношения, возникающие при обеспечении прокуратурой законности <3>. Категоричны в своей оценке понятия объекта прокурорского надзора В. Г. Даев и М. Н. Маршунов, утверждая, что «единственно правильным, отвечающим предназначению прокуратуры, является взгляд на объект прокурорского надзора как на законность деятельности поднадзорных органов, организаций, лиц» <4>. ——————————— <1> Гаврилов В. В. Сущность прокурорского надзора в СССР. С. 21, 58. <2> Березовская С. Г. Новое в общем надзоре // Социалистическая законность. 1980. N 12. С. 22. <3> Емельянов С. Пределы общего надзора прокуратуры // Социалистическая законность. 1975. N 7. С. 54. <4> Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. С. 63.

Наша позиция заключается в том, что соблюдение Конституции РФ, исполнение законов министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами, органами управления и контроля, представительными и законодательными органами (до определенного уровня), должностными лицами, руководителями и органами местного самоуправления — это и есть предмет прокурорского надзора, а указанные органы и организации — объекты надзора. Кроме того, в предмет надзора входит и соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше. Свою точку зрения аргументируем ссылкой на ст. 21 Закона о прокуратуре РФ, где прямо говорится, что является предметом надзора за исполнением закона, а именно: соблюдение Конституции РФ, исполнение законов и соответствие законам правовых актов, полагаем, дает возможность поставить точку в споре по вопросу об объекте и предмете прокурорского надзора. Теперь рассмотрим особенности прокурорско-надзорных правоотношений — ключевой категории при анализе надзора с позиций общей теории права. Отметим вначале, что в ходе реализации прокурорско-надзорных правоотношений обнаруживаются такие особенности, которые являются разновидностью правоотношений, складывающихся при осуществлении государственно-властных полномочий — правотворческих, правоприменительных и других имеющих процессуальный характер, обеспечивающих достижение соответствующих интересам личности, общества и государства материально-правовых результатов. Прокурорско-надзорные правоотношения — это юридическое выражение (форма) таких социальных связей, в которых управомоченные субъекты (прокуроры) от имени Российской Федерации осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ, точным и единообразным исполнением федеральных законов всеми субъектами правоисполнительной деятельности путем задействования определенных федеральным законом юрисдикционных средств. Известно, что прокурорский надзор есть своеобразная процессуальная деятельность, направленная на выявление фактических обстоятельств совершенного правонарушения и восстановление нарушенных прав. Эта деятельность регламентируется в основном нормами Закона о прокуратуре РФ. Так, в соответствии со ст. 21 Закона проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Следовательно, правонарушение (юридический факт) как материальная правовая категория служит основанием возникновения прокурорско-надзорного правоотношения. Обратим внимание и на такое обстоятельство: прокурорско-надзорные правоотношения являются частью механизма регулирования общественных отношений и они в повседневной жизни существуют лишь в форме правовых. Как точно заметил В. Д. Ломовский, «это обусловлено невозможностью прокурорского надзора вне государственно-правового регулирования или закрепления в правовых нормах порядка и правил его осуществления» <*>. Кроме того, прокурорско-надзорные правоотношения относятся к отношениям охранительного вида, они возникают и развиваются, изменяются и прекращаются лишь в ходе надзорной деятельности, в рамках надзорного процесса. ——————————— <*> Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. С. 64.

К числу других особенностей данных правоотношений можно отнести их особый субъектный состав, специфические права и обязанности субъектов и участников, а также некоторые другие. Таким образом, исходя из общетеоретических интерпретаций понятия «правоотношение», с нашей точки зрения, под прокурорско-надзорными правоотношениями следует понимать юридическое выражение таких социальных связей, в которых управомоченные субъекты (прокуроры) от имени государства в установленной законом правовой форме осуществляют надзорную деятельность, направленную на соблюдение Конституции РФ, обеспечение единства и верховенства закона, соблюдение прав и свобод граждан путем задействования определенных законом юрисдикционных средств. Таковы некоторые характеристики прокурорского надзора как формы юридической деятельности управомоченных субъектов. В дальнейшем, полагаем, необходимо продолжить теоретическую разработку сущности и содержания прокурорского надзора, такой его модели, которая могла бы органично вписаться в механизм регулирования общественных отношений, в механизм правового государства, функционировать эффективно, стабильно и на долгую перспективу. Проведенный анализ сущности прокурорского надзора позволяет предложить некоторые направления его оптимизации. В порядке небольшого отступления надо заметить, что в последнее время продолжается дискуссия на страницах печати, в других средствах массовой информации, среди политиков, ученых и практиков по вопросу о месте и роли прокуратуры в государственном механизме, о ее функциях, о предназначении прокурорского надзора в целом <*>. Дискуссия проходит на фоне судебно-правовой и административной реформ <**>, одной из важнейших целей которых является обеспечение эффективного механизма защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, что в выполнении этой задачи немаловажная роль отводится и прокурорскому надзору, что обусловливает его дальнейшее научное освоение. ——————————— <*> Горбачев М., Некипелов А., Лебедев А. К обществу без «общего надзора» // Независимая газета. 2001. 1 июня; Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская юстиция. 2001. N 9. С. 21 — 22; Орлов М. Нет прокуратуры — нет проблем // Законность. 2003. N 1. С. 23 — 26; Чуглазов Г. Прокуратура в системе органов государственной власти // Законность. 2003. N 2. С. 30 — 32; Кетов Ю. Проблемы прокуратуры на современном этапе // Законность. 2003. N 5. С. 9 — 10; Мельников Н. В. Прокурорский надзор — самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. N 5. С. 34 — 41 и др. <**> Об административной реформе государственного управления см., напр.: Трунов И. Л. Административная реформа государственного управления // Право и политика. 2004. N 4. С. 24 — 28.

Принятие нового законодательства, в частности УПК РФ, в определенной степени дало возможность ответить на отдельные вопросы, касающиеся идеологии правосудия и прокурорского надзора. И в то же время приходится констатировать, что многие из них остались без ответа; по ряду моментов ясности не наступило; правовой статус современной прокуратуры окончательно не сформирован, что вызывает необходимость привлечь внимание к сегодняшним проблемам прокурорского надзора, предложить свое видение путей их разрешения. В числе таковых — установление оптимального соотношения прокурорского надзора с полномочиями органов, реализующих контрольные полномочия, законодательной, исполнительной, судебной властей; точного и недвусмысленного закрепления правового статуса прокуратуры в контексте триады властей и в государственном механизме; определение функциональной принадлежности прокуратуры в механизме правового регулирования; освобождение прокуратуры от несвойственных ей функций <*>, за счет чего станет возможным укрепить надзор за исполнением законов государственными органами и должностными лицами, повысить его эффективность, и некоторые другие. ——————————— <*> По этой проблеме подробнее см.: Беляев В. П. Надзорные и иные функции прокуратуры — совместимы ли они? // Российский следователь. 2005. N 4. С. 39 — 44.

Подчеркнем, что строительство правового государства, приоритетом которого является решение всех вопросов общественной и государственной жизни с позиций закона, создало реальные предпосылки для детальной правовой регламентации прокурорского надзора. Без сомнения, развитие законодательства о прокурорском надзоре должно проходить в соответствии с научными разработками теории прокурорского надзора и выработанными на их основе рекомендациями <*>. Думается, что один из путей совершенствования прокурорского надзора как раз и лежит в русле устранения проблем и противоречий, возникших вследствие отступления законодателя в отдельных случаях от принципов, разработанных наукой, игнорирования исторических традиций и опыта, «перекосов» в расстановке акцентов в функциональной принадлежности прокуратуры. ——————————— <*> Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. СПб., 1991; Беляев В. П. Надзорная форма государственной деятельности в России (вопросы теории). Белгород, 2001; Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990; Ломовский В. Д. О понятии и значении прокурорского надзора в современных условиях // Закон и право. 2001. N 2. С. 24 — 28 и др.

Следующее, на что хотелось бы обратить внимание, заключается в том, что по действующему законодательству Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от нее Советом Федерации по представлению Президента РФ. По нашему мнению, такое положение в определенной мере противоречит принципу независимости прокурорского надзора <*>. Как известно, деятельность органов законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов РФ поднадзорна Прокуратуре РФ и возглавляющему ее Генеральному прокурору. Однако при существующем порядке на должность Генерального прокурора может быть назначен кандидат, оцениваемый не с точки зрения профессиональной пригодности, а с точки зрения лояльности к большинству представителей субъектов Федерации. Поэтому предлагается назначать Генерального прокурора и освобождать его от должности Государственной Думой. ——————————— <*> О принципе независимости прокурорского надзора см., напр.: Мельников Н. В. Прокурорский надзор — самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. N 5. С. 34 — 35.

Далее, Конституция РФ предусматривает назначение прокуроров субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. На наш взгляд, это отход от основного принципа независимости прокуратуры от местных органов власти, опираясь на который можно реально избежать превращения ее в «карманный» орган региональных политиков <*>. Ведь прокуратура находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ), и Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ по данному вопросу высказался вполне определенно: «…что касается создания и деятельности федеральных органов государственной власти, включая суд и прокуратуру, действующих в субъектах РФ, то эти вопросы отнесены к ведению РФ и не связаны с особенностями статуса субъекта РФ» <**>. ——————————— <*> Трудно не согласиться с мнением И. Н. Клюковской, когда она пишет, что «в России присутствует видимость самостоятельности органов прокуратуры, но зависимость их от региональных элит достаточно известна, что часто обрекает прокуратуру на бездействие…». См.: Клюковская И. Н. Теоретические основы криминологического исследования антикоррупционной политики. Ставрополь, 2004. С. 57. <**> См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 5.

Обратим также внимание на деталь, касающуюся принципа централизма в том виде, в каком он закреплен в ч. 1 ст. 129 Конституции РФ. С точки зрения организации системы органов прокуратуры он возражений не вызывает: вся система прокуратуры сверху донизу организуется и действует на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует единые цели и задачи. Однако подчинение нижестоящего прокурора вышестоящему при осуществлении надзорной деятельности не всегда гарантирует исключение властного вмешательства со стороны последнего. Поэтому целесообразно законодательно закрепить положение о том, что при осуществлении надзорных полномочий прокуроры руководствуются только Конституцией РФ и федеральным законом. Особенностью российской прокуратуры как прокуратуры федеративного государства является то, что она выступает важнейшим элементом сдержек и противовесов не только в системе разделения и взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной властей, но и между федеральными и органами власти субъектов Федерации, являясь своеобразным гарантом соблюдения национальных государственных интересов России <*>. Нейтрализации местнических, сепаратистских тенденций средствами прокурорского надзора способствовало бы наделение прокуроров правом приостанавливать действие противоречащих закону правовых актов, а также актов органов местного самоуправления. Сама жизнь настоятельно требует законодательного закрепления положения о немедленном приостановлении действия опротестованного нормативного акта местного органа власти или должностного лица. Практика свидетельствует, что число издаваемых незаконных правовых актов очень велико; многие из принесенных прокурорами протестов на такие правовые акты удовлетворяются органами власти и должностными лицами добровольно, без суда. Поэтому должно найти поддержку мнение о том, что отмененный по протесту прокурора незаконный нормативный акт лишается юридической силы с момента его принятия (а не отмены), поскольку его применение в течение даже короткого времени может повлечь ущемление прав граждан, организаций (особенно это касается актов местных органов власти, устанавливающих платежи, сборы, штрафные санкции и т. п.) <**>. ——————————— <*> Подробнее по этой проблеме см., напр.: Ашурбеков Т. Прокурорский надзор и национальные государственные интересы России // Законность. 2002. N 3. С. 2 — 5. <**> Беляев В. П., Горячковская Ю. М. Проблемы правового регулирования прокурорского надзора в РФ // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 4. С. 79 — 88.

Учитывая государственную значимость прокурорского надзора и то, что прокуратура РФ осуществляет надзор от имени Российской Федерации, представляется необходимым закрепить в Конституции РФ и другие принципы организации и деятельности прокуратуры, разработанные теорией прокурорского надзора, такие, как: публичность, независимость, универсальность и гласность. Хорошо сознавая сложности, связанные с внесением поправок в Конституцию РФ (кто виноват, что в Основном законе так много недоработок и упущений; но рано или поздно все же придет время для внесения в него изменений и поправок), следует записать в Основной закон государства право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ. Обратим внимание, что по Конституции СССР 1977 г. Генеральный прокурор обладал этим полномочием и лишился его с принятием нового Основного закона России в 1993 г. Закон о прокуратуре предусматривает только «участие прокуроров в правотворческой деятельности», хотя в сравнении с другими субъектами законодательной инициативы кто, как не прокуроры, владеет более полной информацией о недостатках и несовершенстве законодательства, практике его применения. Примечательно, что Совет Федерации Федерального Собрания РФ в постановлении о мерах по укреплению законности в стране уже признавал необходимым при подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ предусмотреть наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы <*>. Неопределенность прокурорского статуса в этом плане налицо: возлагая на прокуратуру надзор за соблюдением Конституции РФ и за соответствием ей законов и нормативных актов, законодатель в то же время лишил прокуроров эффективного средства для устранения выявленных нарушений <**>. Выход видится в следующем: поскольку надзор за деятельностью высших органов государственной власти не входит в компетенцию Генерального прокурора РФ, он должен обладать правом обращения в Конституционный Суд с просьбой о проверке конституционности нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ. Это способствовало бы более эффективной деятельности как органов прокуратуры, так и Конституционного Суда, а в конечном итоге — всей правоохранительной системы государства в целом. Такое предложение высказывают работники органов прокуратуры, судьи Конституционного Суда РФ, ученые <***>. ——————————— <*> См.: Российская газета. 1998. 10 сентября. <**> Брежнев О. В. Конституционный Суд и органы прокуратуры: особенности взаимоотношений // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1997. N 5. С. 75 — 82 и др. <***> Эбзеев Б. С. Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционного контроля // Вестник Конституционного Суда РФ. N 2 — 3. С. 89; Шульженко Ю. И. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998. С. 112.

Еще одно замечание: в соответствии со ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ» предметом прокурорского надзора является исполнение законов. Вместе с тем в последние годы получила широкое распространение практика издания указов Президента РФ, по своему значению приближающихся к законам, и аппарат Президента РФ и его полномочных представителей вряд ли в состоянии повсеместно и постоянно контролировать их исполнение. Сказанное дает основание предложить включить в предмет прокурорского надзора исполнение не только законов, но и указов Президента РФ общенормативного характера. Далее, в соответствии с Законом при реализации своих полномочий прокурор вправе опротестовывать только незаконные правовые акты. Однако в реальной жизни права граждан и юридических лиц нередко нарушаются путем незаконных действий, которые не всегда облекаются в документальную форму. Поэтому необходимо предоставить прокурору возможность опротестования и незаконных действий (кстати, подобным полномочием прокуроры были наделены в 1920 — 1940-х гг.). Нельзя умолчать о проблеме, связанной с таким актом прокурорского реагирования, как предостережение о недопустимости нарушения закона, суть которого заключается в следующем. В первоначальном варианте предостережение о недопустимости нарушения закона прокурорами объявлялось под расписку. Однако по неизвестным причинам Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ в Закон о прокуратуре было внесено изменение, согласно которому теперь прокурор или его заместитель направляет в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения закона. Такая редакция Закона вызывает у нас категорическое возражение. Если ранее непосредственному объявлению предостережения предшествовала довольно-таки непр иятная для должностного лица процедура вызова в прокуратуру, дачи объяснения, то в настоящее время это средство прокурорского реагирования обескровлено, выхолощено, превращено в пустую формальность. «Прокурор грозит пальцем», — так справедливо охарактеризовал Михаил Краснов вынесение предостережения в адрес бывшего министра культуры М. Е. Швыдкого <*>. ——————————— <*> Краснов М. Прокурорское предупреждение // Российская газета. 2003. 22 апреля. Вместе с тем считаем, что М. Краснов совершенно необоснованно утверждает, что прокурорское предостережение нарушает презумпцию невиновности. В ст. 49 Конституции РФ речь идет об обвиняемом, в отношении которого и прописана презумпция невиновности. В нашем же случае вынесение прокурорского предостережения осуществляется в отношении не обвиняемого, а должностного лица, посягнувшего на законность, но без наступления вредных последствий, поэтому говорить о нарушении принципа презумпции невиновности, думается, некорректно.

И последнее, на что необходимо обратить внимание, особенно в свете реализации основных положений административной реформы. Созданные для осуществления контрольных и надзорных функций федеральные службы и их территориальные подразделения в регионах требуют особого присмотра со стороны прокуроров. Наряду с необходимостью координации деятельности указанных служб и прокуратуры надо иметь в виду, что они — объекты прокурорского надзора. Правильно пишет А. Мельников о том, что задача прокуратуры — проверками побуждать контролирующие органы к более активному использованию специальных полномочий по борьбе с правонарушениями <*>. Именно побуждать, заставлять (когда надо) специализированные контрольно-надзорные федеральные службы в полной мере исполнять свои функции, а не подменять их, что нередко встречается на практике. ——————————— <*> Мельников А. Плюсы и минусы «общего» надзора // Законность. 1999. N 6. С. 7. Солидарна с ним и А. Казарина. См.: Казарина А. Общий надзор: возможности и пределы // Законность. 2003. N 7. С. 5 — 9.

В целом предложенные меры, по нашему мнению, позволят в определенной степени оптимизировать прокурорский надзор, что, безусловно, послужит укреплению законности и правопорядка в стране, защите прав граждан России.

——————————————————————