(Шобухин В.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2006, N 6)
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА В АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ
В. ШОБУХИН
Шобухин В., кандидат юридических наук, преподаватель кафедры правоохранительных органов и прокурорского надзора УрГЮА.
Участие прокурора в арбитражном процессе является специфической формой государственного воздействия на состояние законности в экономической сфере. Вхождение прокурора в арбитражный процесс (на условиях безусловного соблюдения равноправия сторон) не умаляет его особого статуса представителя государства, призванного стремиться всей своей деятельностью к обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Поэтому, несмотря на особую специфику данной отрасли прокурорской деятельности, она имеет тесную взаимосвязь с другими отраслями деятельности прокуратуры (надзором за исполнением законов и законностью правовых актов, надзором за органами расследования и т. д.). Процессуальное положение прокурора в арбитражном процессе практически соответствует процессуальному положению стороны, поскольку согласно ч. 3 ст. 52 АПК РФ <*> прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. При этом в отличие от ГПК РФ (п. 2 ст. 45) в ч. 3 ст. 52 АПК РФ не указывается на исключение для прокурора таких прав и обязанностей истца, как право на заключение мирового соглашения и обязанность по уплате судебных расходов, что является пробелом в арбитражно-процессуальном законодательстве и требует своего устранения. Для этого ч. 3 ст. 52 АПК РФ следует дополнить словами «за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов» и изложить в следующей редакции: «3. Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов». ——————————— <*> Российская газета. 2002. 27 июля.
В ч. 1 ст. 52 АПК РФ закреплен перечень исков и заявлений, с которыми обращается в арбитражный суд прокурор. Сюда относятся: заявления об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; иск о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ; иск о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти субъектов РФ; и т. д. В сравнении с ранее действовавшим АПК РФ от 5 мая 1995 г. <*> этот перечень ограничен, и, как показывает практика, это сильно ущемляет возможность защиты прокурором публичных интересов в экономической сфере, препятствует установлению законности и предупреждению правонарушений. В связи с этим целесообразно расширить данный перечень и, в частности, сделать его открытым, предоставив прокурору право по своему усмотрению обращаться в арбитражный суд с иском или заявлением, направленным на защиту публичных интересов. Более того, к числу обязательной категории дел, в разбирательстве которых должен участвовать прокурор, следует также отнести дела о банкротстве государственных и муниципальных предприятий, иных негосударственных предприятий, банкротство которых имеет общественное значение и затрагивает государственный интерес, дела, связанные с нарушением природоохранного законодательства, дела о приватизации государственного и муниципального имущества. ——————————— <*> СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709.
Обращение в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации направляет Генеральный прокурор или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта РФ — также прокурор субъекта РФ или его заместитель и приравненные к прокурору субъекта РФ по статусу специализированные прокуроры или их заместители. Из Письма Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 июля 1996 г. N С1-7/ОП-403 «О документах, подтверждающих полномочия прокуроров на участие в заседании арбитражного суда по рассмотрению дел, возбужденных по искам прокуроров» следует, что в арбитражном процессе могут участвовать различные должностные лица органов прокуратуры (прокурор субъекта РФ или его заместитель, предъявившие иск, старший помощник, помощник прокурора, старший прокурор, прокурор управления, отдела) <*>. Ненаделение прокуроров городов и районов правом самостоятельно обращаться с исками в арбитражные суды не означает их устранения из этой сферы прокурорской деятельности. Во всех случаях, требующих обращения в арбитражный суд, на прокуроре района (города) лежит обязанность по подготовке проекта заявления (иска) и направлению материалов вышестоящему по статусу прокурору. Районный (городской) прокурор лучше разбирается в экономической обстановке своего района (города), чем вышестоящий прокурор, и владеет наибольшим объемом информации о деятельности предприятий, расположенных на территории этого района (города). В то же время отдаленность большинства районов и городов от областных центров, где расположены арбитражные суды первой инстанции, существенно затрудняет возможность непосредственного участия районного (городского) прокурора при рассмотрении арбитражным судом дела. В этой связи основная нагрузка падает на аппарат региональных прокуратур, в которых, как правило, создаются отдельные подразделения по обеспечению участия прокурорских работников в арбитражном процессе <**>, что позволяет отладить специализацию и осуществлять указанную деятельность квалифицированно и грамотно. ——————————— <*> ВВАС РФ. 1996. N 11. <**> Как показывает практика, в тех прокуратурах, где отсутствуют специальные (отдельные) структурные подразделения (отделы) по участию прокуроров в арбитражном судопроизводстве, показатели количества обращений в арбитражные суды на порядок ниже, нежели в тех прокуратурах, где образованы и действуют такие подразделения.
Наряду с этим, как указано в п. 15 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в силу положений п. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. ст. 28.4 и 28.8 КоАП правом возбуждения дел об административных правонарушениях и направления материалов в суды (в том числе арбитражные) обладают также прокуроры (их заместители) городов и районов <*>. При этом в п. 6.3 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 5 июня 2003 г. N 20 «О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве» прокурорам городов и районов, приравненным к ним по статусу военным прокурорам <**>, а также их заместителям, в случае возбуждения ими дела об административном правонарушении, подведомственного арбитражному суду, предписано одновременно с направлением в арбитражный суд заявления о привлечении к административной ответственности и прилагаемых документов высылать копии указанных заявления и документов в прокуратуру субъекта Российской Федерации (соответственно военную прокуратуру округа (флота)) для обеспечения участия работников последней в судебном процессе и информировать об этом арбитражный суд. ——————————— <*> ВВАС РФ. 2003. N 3. <**> Здесь неоправданно упущены из внимания прокуроры — руководители иных специализированных прокуратур районного звена (транспортные, природоохранные и др.), деятельность которых в не меньшей мере затрагивает экономические стороны функционирования государства. Их следует указать.
Отказ прокурора от предъявленного им иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу, если истец участвует в деле. В целях обеспечения законности прокурор по делам, в рассмотрении которых предусмотрена возможность его участия, вправе вступить в судебное разбирательство на любой стадии процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле. Здесь прокурор вступает в уже начатый другим лицом арбитражный процесс. Таким образом, «в доктрине процессуального права и по аналогии с ГПК (ч. 3 ст. 45) можно говорить о даче прокурором заключения по делу» <*>. Вместе с тем, предусмотрев возможность прокурора вступать в уже начавшийся процесс, АПК РФ не обязывает судью извещать прокурора о возбуждении другими лицами дел, указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, что могло бы быть, как справедливо замечает В. В. Ярков, целесообразным <**>. Решение о вступлении в процесс принимает прокурор субъекта РФ или его заместитель как по собственной инициативе, так и по ходатайству лиц, участвующих в деле. После принятия такого решения в арбитражный суд направляется соответствующее заявление. ——————————— <*> Арбитражный процесс: Учебник. Отв. ред. проф. В. В. Ярков. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 126. <**> Там же. С. 130.
В отличие от ГПК РФ (ст. ст. 18, 19) и УПК РФ (ст. ст. 61, 62, 66) АПК РФ (гл. 3) не предусматривает возможность отвода и самоотвода прокурора. В то же время, несмотря на то что в силу специфики своего статуса как лица, материально не заинтересованного в исходе дела и имеющего только процессуальный интерес, могут возникнуть обстоятельства, объективно исключающие возможность участия того или иного должностного лица органов прокуратуры в арбитражном процессе. Это могут быть обстоятельства личной заинтересованности конкретного прокурорского работника в исходе дела (например, отношения родства с истцом или ответчиком). В связи с этим в действующем Арбитражном процессуальном кодексе необходимо предусмотреть институт отвода (самоотвода) прокурорских работников, принимающих участие в арбитражном судопроизводстве. В частности, в ст. 23 АПК РФ, где регламентируется институт отвода, возможно предусмотреть следующие изменения и дополнения: 1) наименование ст. 23 АПК РФ изложить в редакции: «Статья 23. Отвод прокурора, помощника судьи, секретаря судебного заседания, эксперта, переводчика»; 2) абз. 1 ч. 1 ст. 23 АПК РФ дополнить словом «прокурор» и изложить в редакции: «1. Прокурор, помощник судьи, секретарь судебного заседания, эксперт, переводчик не могут участвовать в рассмотрении дела и подлежат отводу по основаниям, предусмотренным статьей 21 настоящего Кодекса»; 3) ч. 2 ст. 23 АПК РФ изложить в редакции: «2. Участие прокурора, помощника судьи, секретаря судебного заседания, эксперта, переводчика в предыдущем рассмотрении арбитражным судом дела в качестве соответственно прокурора, помощника судьи, секретаря судебного заседания, эксперта, переводчика не является основанием для их отвода». В ст. 24 АПК РФ, предусматривающей порядок заявления отводов и самоотводов, ч. 1 необходимо изложить в следующей редакции: «1. При наличии оснований, указанных в статьях 21 — 23 настоящего Кодекса, судья, арбитражный заседатель, прокурор, помощник судьи, секретарь судебного заседания, эксперт, переводчик обязаны заявить самоотвод. По тем же основаниям отвод может быть заявлен лицами, участвующими в деле. Отвод прокурору, помощнику судьи, секретарю судебного заседания, эксперту, переводчику может быть рассмотрен также по инициативе суда». Прокурор, участвующий в деле, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу, и в порядке кассационного производства решение арбитражного суда первой инстанции, вступившее в законную силу (за исключением решений Высшего Арбитражного Суда), и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части. Однако на законодательном уровне необходимо закрепить право апелляционного (кассационного) обжалования решений по делам, в рассмотрении которых предусмотрено участие прокурора, вне зависимости от того, участвовал ли прокурор непосредственно в рассмотрении дела судом первой инстанции. Право апелляционного и кассационного обжалования необходимо предоставить и соответствующему вышестоящему прокурору. Кассационное обжалование осуществляется в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемых решения, постановления арбитражного суда, если иное не установлено Арбитражным процессуальным кодексом. При этом АПК РФ предусматривает возможность обжалования судебного решения только посредством принесения апелляционной и соответственно кассационной жалобы, не предусматривая специально для прокурора таких средств реагирования, как апелляционное и кассационное представления. Это принижает статус прокурора в арбитражном судопроизводстве и требует законодательного устранения путем внесения в АПК РФ соответствующих дополнений и изменений. Тем более что на практике прокурорами, как правило, вносятся апелляционные и кассационные представления, а не жалобы. Прокуратура является специальным органом государства, в задачи которого входит обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, а потому такой акт, как жалоба, не может являться средством прокурорского реагирования. Термин «обжалование» применительно к деятельности прокурора в арбитражном судопроизводстве необходимо заменить словосочетанием «внесение кассационного (апелляционного) представления». Прокурор, участвующий в деле, а равно и соответствующий вышестоящий по своему статусу прокурор, вправе оспорить судебный акт в порядке надзора, если полагает, что этим актом существенно нарушены права и законные интересы одной из сторон в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате нарушения или неправильного применения норм материального или процессуального права. Представление о пересмотре в порядке надзора судебного акта может быть подано в Высший Арбитражный Суд РФ в срок, не превышающий трех месяцев со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по данному делу, если исчерпаны другие имеющиеся возможности для проверки в судебном порядке законности указанного акта. Прокуроры субъектов Федерации при решении вопроса о направлении представлений в Высший Арбитражный Суд РФ принимают меры по формированию надзорных производств по своим искам и по делам с собственным участием с приобщением копий документов, направленных в суд лицами, участвующими в деле, копий судебных актов, вынесенных по этим делам арбитражным судом, и т. д., поскольку данные материалы являются основанием для принятия решения в Генеральной прокуратуре РФ о направлении представления в Высший Арбитражный Суд РФ <*>. С учетом того что АПК РФ не предусматривает возможности истребования прокурорскими работниками дел из арбитражного суда, в совместном письме Высшего Арбитражного Суда и Генеральной прокуратуры содержится предписание арбитражным судам об оказании должностным лицам органов прокуратуры содействия в ознакомлении с материалами дела в суде для осуществления ими своих полномочий. Председателям арбитражных судов необходимо обеспечивать предоставление прокурору по его заявлению копий судебных актов и других документов из дел, в рассмотрении которых вправе участвовать прокурор <**>. Это делает оправданным закрепление в АПК РФ права прокурора истребовать с целью ознакомления из арбитражного суда дела, в рассмотрении которых законом предусмотрена возможность его участия. В этих целях гл. 36 АПК РФ необходимо дополнить ст. 292.1 следующего содержания: ——————————— <*> См.: Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 22 августа 2002 г. N 38-15-02 «О некоторых вопросах участия прокуроров в арбитражном процессе, связанных с принятием и введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (п. 8). <**> См.: Письмо Высшего Арбитражного Суда РФ N С1-7/уп-1270, Генеральной прокуратуры РФ N 8-2б-03 от 20 ноября 2003 г. «Об организации работы по реализации полномочий прокуроров в арбитражном процессе».
«Статья 292.1. Истребование прокурором дела 1. Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры вправе истребовать в пределах своей компетенции любое дело, в рассмотрении которого настоящим Кодексом предусмотрено участие прокурора, для разрешения вопроса о принесении представления на вступивший в законную силу судебный акт. 2. Усмотрев, что судебный акт по истребованному делу является незаконным, прокурор обращается в арбитражный суд с надзорным представлением и направляет дело с представлением в соответствующую надзорную инстанцию. 3. В случае если прокурор, истребовавший дело, не обнаружил в нем оснований для принесения надзорного представления, он сообщает об этом лицу, учреждению или организации, по ходатайству которых дело было истребовано для проверки, с указанием мотивов отказа. Дело возвращается в арбитражный суд, из которого оно было истребовано».
