——————————— <*> Статья подготовлена при информационной поддержке справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Братко Александр Григорьевич Профессор кафедры предпринимательского права МГЮА. Доктор юридических наук. Имеет значительный опыт работы в ЦБ РФ. Родился 29 июня 1947 г. В 1973 г. окончил Высшую следственную школу МВД СССР. Автор множества статей и книг по банковскому праву: «Банковское право (теория и практика)» (М., 2000), «Центральный банк в банковской системе России» (М., 2001), «Банковское право России» (М., 2003), «Банковское право: Курс лекций» (М., 2006) и др.
Нормативные акты Банка России регулируют денежную систему, банковские операции и некоторые другие вопросы, затрагивающие права и законные интересы физических лиц, организаций и государства. И организации, и граждане открывают банковские счета, что регулируется, помимо прочего, нормативными актами Банка России, от которых зависит прочность гарантий для тех, кто положил деньги на счет в кредитной организации. Следует вовремя узнавать, когда Банк России отзывает банковскую лицензию, т. к. после этого клиент уже не сможет снять деньги со счета. Ему придется ждать, пока будут завершены процедуры, предусмотренные законодательством РФ о банкротстве. Решения об отзыве лицензии Банком России публикуются, а порядок отзыва регулируется нормативными актами Банка России в соответствии с федеральными законами и по основаниям, которые в них предусмотрены. Системное изучение нормативных актов Банка России позволяет прогнозировать ситуации в кредитной системе страны. Аналитики часто строят свои прогнозы только на обобщении того, что есть в СМИ. Однако этого недостаточно для прогнозов. Необходимо учитывать закономерности денежных систем <*>. ——————————— <*> См.: Братко А. Г. Почему доллар будет постоянно падать? // www. bratko. ru
Банк России издает множество нормативных актов с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в федеральном законе. Чтобы правильно принимать решения, необходимо прежде всего владеть методологией понимания юридических свойств нормативных актов, знать их сильные и слабые стороны.
Нормативные акты Банка России в системе нормативных актов Российской Федерации
Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» банковская деятельность регулируется Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными актами Банка России. Никакие другие подзаконные акты банковскую деятельность не регулируют. Банк России — эмиссионный банк. Независимо от органов государственной власти Банк России производит эмиссию наличных денег и организует их обращение. По Конституции РФ (ст. 75), он в этом абсолютно независим и выпуск денежных суррогатов запрещен. Поэтому для нормального функционирования денежной системы в ней должна быть централизация. Ни субъекты РФ, ни какие бы то ни было органы исполнительной власти не должны вмешиваться в осуществление этой экономически обусловленной и конституционно закрепленной функции Банка России. Банковская деятельность кредитных организаций, а в ряде случаев и самого Банка России, нужна прежде всего для того чтобы своими технологиями обеспечить нормальное денежное обращение. Поэтому банковская деятельность может регулироваться только нормативными актами Банка России.
Соотношение терминов «нормативный акт» и «нормативный правовой акт» в российском законодательстве
В Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Федеральный закон) используется термин «нормативный акт», а не «нормативный правовой акт». Законодатель использовал такой термин уже во второй раз (в предыдущем законе с аналогичным названием тоже говорилось не о «нормативных правовых актах», а о «нормативных актах»). В Федеральном законе указано, что Банк России по вопросам его компетенции «издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты». Однако в Конституции РФ говорится не о нормативных актах, а о нормативных правовых актах. В статье 13 ГК РФ тоже используется термин «нормативный акт», но там речь идет о нормативных актах органов государства и органов местного самоуправления, которые не являются органами государства. Первые принимают только правовые акты. Поэтому термин «нормативный акт государственного органа» равнозначен термину «нормативный правовой акт». Органы местного самоуправления не считаются органами государства, поэтому к ним применимо понятие делегированного правотворчества, а термин «нормативный акт» в данном случае использован как термин обобщающий. Поэтому возникает вопрос о том, чем различаются между собой термины «нормативный акт» и «нормативный правовой акт». Использование законодателем именно этого термина объясняется статусом Банка России. Это не орган государства, банк, уполномоченный государством на проведение эмиссии наличных денег, организации денежного обращения в стране, банковского регулирования и банковского надзора. Как и всякий банк, он тоже занимается всеми видами банковских операций, но только в тех целях, которые поставлены перед центральным банком. Поэтому его служащие не являются государственными служащими <*>. Нормотворческая функция ему делегирована государством <**>. Следовательно, термин тоже используется другой. ——————————— <*> Такая концепция правового статуса Банка России была обоснована в статьях и в монографии. См., напр.: Братко А. Г. Центральный банк в банковской системе России. М.: Спарк, 2001. Она нашла поддержку среди банковских практиков. См., напр.: Гасанов А. Ш. Юридическая природа центральных банков // Бизнес и банки. 2006. N 3 (789). <**> См.: Братко А. Г. Правовое регулирование Банка России // www. bratko. ru
Какое практическое значение имеет термин «нормативный акт» и подпадает ли он под те нормы, которые есть в гражданском и административном праве? Рассмотрим пример. Допустим, что при заключении сделки был нарушен нормативный акт Банка России. Может ли в таком случае сделка считаться недействительной, т. е. применима ли к ней ст. 168 ГК РФ? Клиент банка получил кредит, а банк, выдавая кредит, нарушил требования Положения о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения), утв. Банком России 31 августа 1998 г. N 54-П, и выдал кредит при отсутствии заключения специалиста, уполномоченного приказом по банку. Такая сделка не должна признаваться недействительной, т. к. подобное нарушение — это внутреннее дело самого банка. Порядок проведения банковской операции регулируется нормативными актами Банка России; он же осуществляет банковский надзор, который на клиентов не распространяется. Его объект — кредитная организация и банковская система. В случае выявления каких-либо нарушений проведения банковской операции Банк России применяет надзорные меры не к клиенту, а к кредитной организации. Споры между клиентом и кредитной организацией, согласно ст. 11 ГК РФ, решаются в суде, а не в Банке России. Более того, банковская операция составляет предмет не только банковской, но и служебной тайны. Клиент не вправе получать информацию о том, каким образом принимаются решения внутри самой кредитной организации, каким специалистам поручено рассматривать его заявку на кредит, кто входит в состав кредитного комитета, на котором принимаются решения. Это все — внутренняя деятельность механизма кредитной организации. Нормативные акты Банка России сделки не регулируют. Они регулируют только банковские операции <*>. Правоотношение при этом, соответственно, возникает между Банком России и кредитной организацией. Оно построено не на равенстве сторон, а на подчинении кредитной организации властным велениям Банка России. Такие правоотношения в отличие от гражданско-правовых отношений, которые построены на основе принципа равенства сторон, возникают только в рамках самой банковской системы, где Банк России — орган банковского регулирования и банковского надзора. ——————————— <*> См.: Братко А. Г. Банковские операции и сделки: различия и взаимосвязь // www. bratko. ru
Именно это не учитывают сторонники «комплексных правоотношений», которые смешивают банковскую операцию и сделку. Представляется, что следует четко отделять банковские правоотношения от гражданских правоотношений, не смешивая их. Банковская операция — форма осуществления сделки; технология реализации сделки, которая регулируется нормами банковского права. Банковское право предусмотрено в банковских законах и в нормативных актах Банка России. Его не следует смешивать с гражданским правом. Смешение сделки и банковской операции, а также, соответственно, банковского и гражданского правоотношений, банковского и гражданского отраслей права приводит к поглощению нормативными актами Банка России норм гражданского права. Это приводит к необоснованному расширению нормотворчества Банком России, к его вмешательству в сферу частного права <*>. ——————————— <*> Подробнее об этом см.: Братко А. Г. Банковское право России. М.: Юрид. лит., 2003.
Как отмечалось выше, разграничение сделки и банковской операции по критерию формы и содержания, на наш взгляд, существенно во многих отношениях и в частности для определения недействительности сделок, не соответствующих закону или иным правовым актам (ст. 168 ГК РФ). Поэтому даже если какая-либо сделка заключена в противоречии с требованиями нормативного акта Банка России, то из-за этого она не становится недействительной. Банковская операция — это не содержание сделки, а форма ее реализации, которая регулируется нормативными актами Банка России, поскольку он уполномочен устанавливать правила банковских операций. Но к содержанию самой сделки эти правила не применимы. Итак, различие между терминами «нормативный акт» и «нормативный правовой акт» существенно не только в плане различий банковского и гражданского отраслей права, оно касается и административного права. В КоАП РФ используется термин «нарушение нормативного правового акта» и, наоборот, нет термина «нарушение нормативного акта». Например, в подп. 3 п. 1 ст. 1.3 установлено, что к предмету ведения РФ в области законодательства об административных преступлениях относится установление «административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Следовательно, речь идет о нарушении именно нормативного правового акта, а не о нарушении нормативного акта. Налицо несоответствие между банковским правом, в части принятия Банком России нормативных актов, и административным правом, которое состоит из нормативных правовых актов. Причем все это имеет непосредственное отношение к правоприменительной практике. Во многих случаях невыполнение нормативных актов Банка России способно повлечь санкции не только банковского права, но и административного права, т. к. банковское право в ряде случаев подкреплено санкциями других отраслей права, в том числе санкциями административного права.
Обязательность нормативных актов Банка России
В статье 7 Федерального закона закрепляется требование: нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Заметим, что обязательными они являются для кредитных организаций, а также для тех субъектов, которые в ходе своей деятельности включаются в правоотношения, возникающие по поводу функционирования денежной системы. Однако субъектами банковских правоотношений являются только те лица, которые в законодательстве обозначены как элементы банковской системы (Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков). Но тем не менее обязательность этих актов означает, что их нельзя игнорировать. Например, когда физическое лицо пользуется услугами обменного пункта, то оно вступает с кредитной организацией в гражданские, а не в банковские правоотношения. Но одновременно с этим возникает банковское правоотношение между кредитной организацией и Банком России по поводу проведения данной валютной операции. Если при обмене валюты были допущены нарушения, Банк России имеет право применить к кредитной организации соответствующие санкции банковского права. С самим физическим лицом Банк России в правоотношения не вступает. Санкции могут быть применены при определенных условиях и к физическому лицу, но не Банком России и не на основании банковского права. Специфика нормативных актов Банка России, помимо сказанного, выражается еще и в правилах их подготовки. В абзаце 2 ст. 7 Федерального закона указано, что «правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно». Такие правила предусмотрены Банком России и отличаются от правил для издания нормативных актов органами исполнительной власти. На федеральные органы исполнительной власти распространяется Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее — Постановление Правительства РФ). В абзаце 4 ст. 7 Федерального закона указано, что нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. В данном случае имеется в виду Постановление Правительства РФ. В абзаце 3 ст. 7 Федерального закона сказано, что «нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы». В связи с этим возникает проблема доступности нормативных актов Банка России. Всем известно, что изданные Банком России акты распространяются недостаточно широко. Банк России осуществляет эмиссионную функцию и регулирует денежное обращение в стране, проводит определенную курсовую политику. Эта деятельность затрагивает экономические права и законные интересы не только организаций, но прежде всего всех физических лиц. Именно поэтому его нормативные акты должны публиковаться таким образом, чтобы эти публикации были доступны для всего населения страны. Одного «Вестника Банка России» с его крайне ограниченным тиражом недостаточно. Есть еще один вопрос, касающийся специфики нормативных актов Банка России. В статье 7 Федерального закона приводится перечень тех нормативных актов Банка России, которые не подлежат государственной регистрации: нормативные акты по вопросам курса иностранных валют по отношению к рублю; изменения процентных ставок; размера резервных требований; размера обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; прямых количественных ограничений; правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России; порядка обеспечения функционирования системы Банка России. За исключением только валютного курса, который должен устанавливаться достаточно оперативно, все остальное из перечисленного — это внутрисистемные взаимоотношения Банка России и кредитных организаций. Поэтому нет никакой необходимости в государственной регистрации указанных нормативных актов. Также не должны проходить государственную регистрацию иные нормативные акты Банка России, которые в соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, не подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ. В статье 7 Федерального закона закреплено правило, по которому «нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации». Таким образом, вопрос о том, нужны или не нужны те или иные нормативные акты Банка России кредитным организациям, решает Банк России. Здесь тоже необходима определенность. Проблема доступности нормативных актов Банка России важна и для кредитных организаций, и для их клиентов. Следует предусмотреть в Федеральном законе обязательную рассылку этих нормативных актов по всем кредитным организациям. Федеральный закон в той же статье 7 закрепляет порядок обжалования нормативных актов Банка России: «Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти». Кроме того, в ст. 7 Федерального закона определено, что «проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России». В Федеральном законе следует предусмотреть экспертизу таких проектов. Следует шире практиковать обсуждение законов научной общественностью, специалистами, которые имеют практический опыт работы в кредитных организациях и в Банке России. К сожалению, пока этого нет на практике. Хотя есть общее правило Федерального закона о том, что Банк России обязан проводить консультации с кредитными организациями перед принятием важных решений. Представляется, что было бы разумнее, если бы Банк России как можно чаще организовывал различные симпозиумы, круглые столы, конференции с участием практиков и ученых. Причем больше внимание следует уделять юридическим вопросам. Основное в деятельности Банка России и кредитных организаций — это финансовые, экономические, бухгалтерские вопросы. Этим зарабатывается прибыль. Но нельзя забывать и о юридической форме банковской деятельности.
Виды нормативных актов Банка России
Федеральный закон предусмотрел, что Банк России издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. До принятия Федерального закона в отмененном федеральном законе с аналогичным названием этот вопрос не регулировался. Банк России сам устанавливал, в какой форме издавать свои акты. И его нормативные акты издавались в формах, отличных от тех, которые были предусмотрены для органов исполнительной власти. Было издано 15 сентября 1997 г. Положение N 519 о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России, которое действует и в настоящее время. В нем было сказано, что нормативные акты Банка России издаются в форме указаний, положений и инструкций. Теперь эти виды нормативных актов закреплены в новом Федеральном законе. Однако Банк России продолжает использовать формы своих актов, которые не соответствуют указанным трем разновидностям. Помимо них, он издает письма и так называемые указания оперативного характера, которые Федеральным законом не предусмотрены, и, соответственно, их юридические свойства не вполне понятны. Нормативные акты Банка России принимаются им в пределах его компетенции. Следовательно, для того чтобы понять предмет, пределы и законность нормотворчества Банка России, нужно обратиться к проблеме его компетенции.
Нормативные акты Банка России и его компетенция
Банк России может применить санкции к кредитной организации, если она нарушила федеральные законы и изданные в соответствии с ними нормативные акты Банка России. Об этом говорится в Федеральном законе (ст. 74). Поэтому юрист кредитной организации, к которой применены санкции, должен в конкретной ситуации задаться вопросом о том, насколько нарушенный нормативный акт соответствует закону. Кроме того, он должен поинтересоваться, не входил ли вопрос, который регулируется нормативным актом Банка России, в компетенцию Совета директоров Банка России. Если он туда относится, то нужно поинтересоваться, рассматривался ли данный нормативный акт на заседании Совета директоров Банка России. Некоторые нормативные акты принимаются без решения Совета директоров Банка России непосредственно Председателем Банка России. Его компетенция тоже закреплена в Федеральном законе. Необходимо все это сравнивать. Следовательно, есть взаимосвязь между компетенцией органов управления Банком России и его нормативными актами. Следует также обращать внимание и на то, кто подписал нормативный акт Банка России. В пункте 3 ст. 20 Федерального закона указано, что Председатель Банка России «подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров, соглашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов Совета директоров». Когда юрист изучает нормативный акт Банка России, то и этот момент не стоит упускать из виду. Председатель Банка России может делегировать это право не любому своему заместителю, а только члену Совета директоров. Можно оспорить нормативный акт, который касается совершенствования банковской системы, если перед этим вопрос, который составляет предмет этого акта, не рассматривался Национальным банковским советом. Рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы — это один из пунктов его компетенции. Комитет банковского надзора Банка России <*> (далее — Комитет) является действующим на постоянной основе органом, через который Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции, установленные законодательством РФ. ——————————— <*> См.: Положение о Комитете банковского надзора Банка России, утв. Решением Совета директоров ЦБ РФ от 21 января 2005 г., протокол N 21.
Комитет объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. Он принимает, в частности, решения по вопросам введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решения Совета директоров Банка России <*>. Помимо прочего, он рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством РФ, и/или на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и банковского надзора. ——————————— <*> О понятии пруденциальных норм см.: Братко А. Г. Банковское право России. М.: Юрид. лит., 2003.
К компетенции Комитета относятся также вопросы, связанные с осуществлением: регулирующих и надзорных функций Банка России, в том числе с совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций; отдельных функций Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля. Конечно, конкретные полномочия Комитета банковского надзора регулируются самим Банком России. Согласно ст. 7 Федерального закона Банк России принимает нормативные акты по тем вопросам, которые входят в его компетенцию. Она обусловлена закрепленными в Федеральном законе целями его деятельности (ст. 3) и проявляется в его функциях (ст. 4). Юридически эти функции обеспечены определенными полномочиями, закрепленными там же. Причем его полномочия закреплены не только в статьях Федерального закона, но и в ряде статей других федеральных законов. Как уже говорилось, для понимания нормотворческой деятельности Банка России нужно принимать во внимание правовой статус Банка России. Банк России подотчетен Государственной Думе и не подчинен Правительству РФ. Поскольку Банк России не относится к органам исполнительной власти, то он не вправе принимать нормативные акты по вопросам гражданского права (в ст. 3 ГК РФ он не назван в числе тех, кому предоставлено такое право). Соответственно, он не имеет права регулировать гражданско-правовые сделки между кредитными организациями и их клиентами. Федеральным законом (ст. 57) ему предоставлено, помимо прочего, право устанавливать обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.
Проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам
Банковская деятельность регулируется федеральными законами и подзаконными нормативными актами — нормативными актами Банка России. Подзаконные акты должны соответствовать федеральным законам. Согласно общим требованиям Конституции РФ, Банк России должен принимать нормативные акты в соответствии с федеральными законами. Проблема соответствия нормативных актов Банка России федеральным законам имеет практический аспект. Так, например, в ст. 74 Федерального закона сказано, что «в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев». Обратим внимание на то, что Банк России может применить санкцию к кредитной организации не за любое нарушение нормативного акта или предписания Банка России <*>, а только за нарушение такого акта, который был принят Банком России в соответствии с федеральными законами. Если, допустим, к кредитной организации применяется санкция за нарушение какого-либо письма или такого нормативного акта, который был принят Банком России с выходом за рамки его компетенции или с какими-либо другими нарушениями указанного соответствия, то в этом случае нет оснований для применения санкции. В пункте 4 ст. 11.1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» сказано, что «кандидаты на должности членов совета директоров (наблюдательного совета), руководителя кредитной организации, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера кредитной организации, а также на должности руководителя, заместителей руководителя, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера филиала кредитной организации должны соответствовать квалификационным требованиям, установленным федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России». В данном случае тоже внимание акцентируется на том, что нормативные акты Банка России должны соответствовать федеральным законам. Банк России может устанавливать не любые требования, предъявляемые к кандидатам на указанные должности, а только те, которые укладываются в рамки федерального закона. Тем самым создаются определенные гарантии и для кредитной организации, и для ее руководителей. ——————————— <*> Под предписанием, согласно общей теории права, должен пониматься акт применения нормы права.
Противоречия в нормативных актах Банка России
Правотворчество Банка России слишком обширно. Он реализует в нем свои функции, а их только в ст. 4 Федерального закона названо восемнадцать. Кроме того, в п. 19 ст. 4 Федерального закона указано, что Банк России «осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами», т. е. могут быть и другие функции, но они должны быть предусмотрены не Банком России в его нормативных актах, а федеральными законами. Дальнейшее развитие банковского законодательства, помимо прочего, предполагает совершенствование нормативных актов Банка России, иначе будут возникать противоречия. Нет такой правовой системы, которая была бы в этом отношении идеальна. Противоречия сопутствуют всякому развитию. Однако противоречия можно уменьшить, свести к минимуму. Главное — нужно стремиться к тому, чтобы не было логических противоречий. Иначе в результате те, кому адресованы противоречащие федеральным законам нормативные акты, соблюдают их и тем самым вольно или невольно действуют в противоречии с федеральными законами. На наш взгляд, можно выделить, как минимум, два вида противоречий, которые встречаются в нормативной системе: издание норм права в такой форме, которая не соответствует требованиям действующего законодательства; издание Банком России нормативных актов с выходом за рамки своей компетенции. Рассмотрим каждый из них. Поскольку в ст. 7 Федерального закона предусматривается три вида нормативных актов: указания, положения, инструкции, то другие виды нормативных актов — письма и телеграммы — по форме вступают в противоречие с требованиями Федерального закона, если в них содержатся нормы права, т. е. правила поведения. Если в них содержится разъяснение уже существующей нормы права, то вопроса о законности не возникает, поскольку Федеральный закон не устанавливает каких-либо требований в отношении формы толкования норм банковского права. Следует отличать нормативные акты Банка России от ненормативных актов. Как уже говорилось, во многих нормативных актах Банка России содержится значительный массив технологических норм. Часть из них вообще не считается юридическими нормами, хотя в целом их соблюдение регулируется нормами права. В Положении о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России (п. 1.4) сказано, что не являются нормативными актами Банка России акты, которые содержат исключительно технические форматы и иные технические требования. Следовательно, Банк России дает возможность оспаривать им же применяемый нормативный акт. Нормативы, которые должна соблюдать кредитная организация под страхом применения к ней мер воздействия, — это не что иное, как технические нормы. Но они установлены Федеральным законом. Норма права — правило поведения, рассчитанное на неоднократное применение и адресованное персонально неопределенному кругу лиц. Поэтому если в письме под видом разъяснения нормативного акта фактически устанавливается правило поведения для кредитной организации, то такое письмо Банка России нарушает Федеральный закон. И в такой ситуации бывает вообще трудно понять, о чем идет речь. Загроможденная старыми (еще действуют даже некоторые письма Госбанка СССР 80-х годов) и новыми письмами Банка России вся эта масса писем растет без всякой разумной меры, затрудняя применение банковского законодательства и тем самым объективно создавая многочисленные лазейки для нарушителей банковских законов. Хотя Федеральным законом письма Банка России не предусмотрены, их сле дует считать лишь актами толкования нормативных актов. Но, как уже говорилось, проблема будет решенной только тогда, когда о толковании банковского права будет сказано в Федеральном законе. Все еще не решена проблема писем Госбанка СССР, устанавливающих нормы банковского права по таким вопросам, которые можно урегулировать нормативными актами Банка России, учитывая важность рассматриваемых в них вопросов. Например, архаичное письмо Госбанка СССР N 28 до сих пор регулирует открытие счетов в кредитной организации. Если вместо него будет принят новый нормативный акт, то возникнет ясность по многим вопросам открытия счетов в кредитной организации. Система банковских счетов, открываемых на основе договоров, должна быть четко урегулирована банковским правом. Пока же нет ясности в классификации этих счетов. Кроме того, в Федеральном законе, наряду с уже закрепленными нормативными актами, следует регламентировать рекомендательные нормативные акты Банка России. На практике такую роль часто играют письма Банка России. Такая форма рекомендательных норм нежелательна. На практике из рекомендательных актов они превращаются в обязательные, но за последствия их реализации отвечает фактически только кредитная организация, но не Банк России. И происходит это потому, что норма устанавливается письмом, а не нормативным актом.
Проблема систематизации нормативных актов Банка России
Банковское право нуждается в системном регулировании. Необходим четкий перечень источников банковского права, а его нормы должны обеспечивать необходимую стабильность. Между тем нормативных актов слишком много и они иногда принимаются неожиданно для участников этих отношений. Банковское право станет более упорядоченным и приобретет нужную ему стабильность, если будет принят Банковский кодекс Российской Федерации. Тогда появится стабильность в правовом регулировании банковских отношений и банковской системы, повысится доверие к ней со стороны вкладчиков и инвесторов. Но пока его отсутствие позволяет постоянно менять нормативные акты, которые регулируют существенные стороны банковской деятельности. В ряде случаев банковская система оказывается в условиях правовой неопределенности. До сих пор все усилия в этом направлении ограничивались главным образом организационными вопросами совершенствования самой банковской системы. Ее необходимо совершенствовать, не забывая об улучшении банковского права. Нормы банковского права должны быть согласованы между собой и адекватно изложены в источниках банковского права. От того насколько совершенны формулировки правовых норм, зависит правильность принимаемых решений субъектами банковских отношений. Банковское право создает условия для реализации гражданского права. Ведь, как мы уже знаем, банковская операция — это форма осуществления банковской сделки. Поэтому недостатки в юридической регламентации банковских операций в конечном счете препятствуют нормальному взаимодействию кредитных организаций со своими клиентами. Банк России издает нормативные акты, в которых содержатся правила совершения банковских операций. А потому вопрос о системности в правотворческой деятельности Банка России непосредственно связан с эффективностью банковской деятельности в целом. Основная масса норм, регулирующих банковские операции, создается Банком России. Поэтому от качества подготовки нормативных актов во многом зависят результаты деятельности кредитных организаций, и в конечном счете — само состояние банковской системы. Юридическая техника его нормативных актов нуждается в совершенствовании. Только слишком большим числом выпускаемых актов и постоянными их изменениями можно объяснить такую ситуацию, когда Банк России вынужден оставлять без изменения те акты, которые противоречат очередному издаваемому им же нормативному акту. А бывает и так, что в нормативный акт вносятся изменения, а имеющиеся противоречия в этом же акте остаются. И не только противоречия, но и ссылки на отмененные нормативные акты, на деятельность департаментов, которых нет или которые уже реорганизованы. В Инструкцию Банка России от 24 августа 1998 г. N 76-И «Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства» 16 декабря 2003 г. были внесены изменения. Казалось бы, заодно можно было бы внести изменения и в другие статьи этой же Инструкции, по крайней мере там, где делаются ссылки на отмененные нормативные акты, на департаменты, которые называются иначе, чем в Инструкции. Но никакие изменения не были внесены, и отмененные нормы остались в этой Инструкции по состоянию на декабрь 2004 г. В частности, в п. 2.2.3 Инструкции сделана ссылка на письмо Банка России от 28 мая 1997 г. N 457 «О критериях определения финансового состояния банков», в то время как оно было отменено еще в 2000 г. Вместо него действует Указание Банка России от 31 марта 2000 г. N 766-У «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций». Тем более, что письма Банка России в законодательстве не предусмотрены. В этой же Инструкции (п. 2.18) содержится требование, чтобы кредитные организации согласовывали с Банком России изменения и дополнения, вносимые в положение о зарубежном филиале. И при этом говорится, что к уведомлению, направляемому кредитной организацией в Банк России, нужно приложить текст изменений и дополнений по форме, указанной в приложении N 24 к Инструкции Банка России от 23 июля 1998 г. N 75-И. Эта инструкция тоже уже давно отменена. Вместо нее принята другая инструкция, в которой нет такого приложения. Еще один недостаток, который часто встречается в нормативных актах Банка России и затрудняет их понимание, — длинноты. Некоторые фразы в нормативных актах занимают едва ли не полстраницы.
Толкование нормативных актов Банка России
В Федеральном законе нет норм об основаниях и порядке толкования Банком России нормативных актов, регулирующих банковскую систему и банковскую деятельность. В нем указывается только, что Банк России в месячный срок обязан давать ответы на поступающие к нему запросы. Если мы посмотрим на те разъяснения, которые все же дает Банк России в связи с недостаточной ясностью тех или иных норм в изданных им же нормативных актах, то увидим следующую ситуацию. Банк России довольно долго не принимал какого-либо нормативного акта, которым бы регулировался порядок толкования его же нормативных актов. Но затем все же было принято Положение Банка России от 18 июля 2000 г. N 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России» (далее — Положение). В нем интересно трактуется понятие толкования нормативных актов. В пункте 1.2 данного Положения сказано, что «официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка России являются актами толкования нормативных актов Банка России и принимаются в случаях необходимости восполнения пробела правового регулирования по предмету нормативного акта Банка России». Такое понятие толкования не соответствует положениям теории права. Толкование необходимо в тех случаях, когда не ясен смысл нормы права, изложенной в нормативном акте, а не когда такой нормы нет. Пробелы в праве преодолеваются с помощью аналогии права и аналогии закона, а не с помощью толкования права. В Положении сказано, что официальные разъяснения Банка России по вопросам применения федеральных законов, иных нормативных правовых актов подписываются Председателем Банка, а официальные разъяснения Банка России по вопросам применения нормативных актов Банка могут быть подписаны Председателем Банка России или его заместителями, в компетенции которых находится вопрос, относящийся к восполнению пробела правового регулирования, за исключением случаев принятия нормативного акта, по предмету которого дается официальное разъяснение решением Совета директоров Банка России. Такое официальное разъяснение подлежит подписанию Председателем Банка России. Следовательно, и правовое регулирование издания нормативных актов Банка России, и процедуры регламентации толкования банковского права нуждаются в улучшении.
