ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И. С. ВИКТОРОВ
И. С. Викторов — главный научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации.
Общие аспекты организации прокурорского надзора
Содержательная сущность предмета прокурорского надзора за исполнением законов и соблюдением прав граждан определена в ст. ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Изложенные в этих нормах положения в сочетании с научно-теоретическими разработками дают основание определить предмет прокурорского надзора в узкоспециальном плане, относящийся к исполнению законов в жилищной сфере следующим образом: — надзор за соблюдением конституционных прав граждан на жилище, надзор за исполнением норм Жилищного кодекса РФ, иных федеральных и региональных законов всеми поднадзорными соответствующим прокурорам органами федеральной исполнительной власти, органами законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, контролирующими органами, жилищными организациями, осуществляющими управление, содержание и эксплуатацию жилищного фонда, а также за соответствием Конституции и законам нормативно-правовых актов, издаваемых этими органами и их должностными лицами. Прокурорскими проверками по исполнению жилищного законодательства и соблюдению жилищных прав граждан должны охватываться следующие объекты, поднадзорные соответствующим прокурорам разных уровней: — федеральные органы исполнительной власти (Министерство регионального развития РФ <1>); ——————————— <1> Положение о Министерстве утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 января 2005 г. N 40.
— Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и его территориальные органы <2>; ——————————— <2> Указ Президента РФ от 1 декабря 2004 г. N 1487.
— Государственная жилищная инспекция РФ <3>; ——————————— <3> Положение о государственной жилищной инспекции в РФ утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1994 года N 1086 с изменениями 1995 и 1997 гг.
— органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ; — органы исполнительной власти субъектов РФ (администрации, Правительства, Министерства); — территориальные органы управления жилищным фондом (департаменты, управления (отделы), комитеты ЖКХ и другие структуры); — государственные жилищные инспекции субъектов РФ; — органы местного самоуправления: а) представительные, б) исполнительные (администрации и др.), в) жилищные структуры по контролю за содержанием и эксплуатацией жилых помещений (ЖЭКи, ДЭЗы, РЭУ и др.); — жилищные кооперативы (ЖК), жилищно-строительные кооперативы (ЖСК), товарищества собственников жилья (ТСЖ); — иные юридические лица, являющиеся собственниками жилых помещений (ведомственные жилые дома, общежития) и управляющие организации, обслуживающие жилищный фонд на территории городов и районов. В целом работа по надзору за исполнением жилищного законодательства организуется в соответствии с общими положениями об организации общего надзора прокуратуры, но, естественно, с обязательным учетом специфики данного направления надзорной деятельности <4>. Поэтому в настоящей работе рассмотрены лишь наиболее важные элементы организации работы прокурора, непосредственно относящиеся к осуществлению надзора за исполнением жилищного законодательства. ——————————— <4> См.: Организация работы городской (районной) прокуратуры: Методическое пособие. М., 2001; Настольная книга прокурора. М., 2002.
Материалы прокурорской практики и проведенное научное исследование показывают, что эффективность прокурорского надзора за исполнением конституционных прав граждан на жилище в немалой степени зависит от его правильной организации. Необходимость заметного повышения эффективности и дальнейшего совершенствования организации работы прокурора на этом важнейшем направлении диктуется, во-первых, неудовлетворительным состоянием законности в сфере жилищных правоотношений, во-вторых, многоплановыми целями и задачами по обеспечению соблюдения конституционных прав граждан на жилище, вытекающих из требований норм нового Жилищного кодекса РФ, и, в-третьих, конкретными задачами, поставленными в национальном проекте «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Правильная организация работы дает возможность прокурору повседневно обеспечивать полноту использования предоставленных ему законом функциональных полномочий с максимальной действенностью и эффективностью по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений. Исходя из этого Генеральный прокурор РФ в Приказе от 22 мая 1996 года N 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» требует от всех подчиненных прокуроров особое внимание акцентировать на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации жилищных прав граждан, а при осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций (п. п. 10, 10.3). Кроме того, в указании Генерального прокурора РФ «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищно-коммунальной сфере» от 15 сентября 2003 г. N 7/3-1-991-2000 всем подчиненным прокурорам предложено: 1. Обеспечить надлежащий надзор за исполнением органами субъектов Федерации и местного самоуправления бюджетного законодательства в части финансирования подготовки жилищно-коммунального хозяйства к эксплуатации в зимних условиях, выполнением ими возложенных законом обязанностей в этой сфере. 2. Тщательно разбираться с фактами отключения подачи электроэнергии и тепла в жилые дома и социально-бытовые учреждения. При установлении халатности, безответственного отношения к выполнению служебных обязанностей решительно возбуждать уголовные дела. О возбуждении уголовного дела незамедлительно направлять спецдонесение в Генеральную прокуратуру Российской Федерации. 3. Оперативно и квалифицированно осуществлять расследование возбужденных уголовных дел, добиваясь реальных мер к устранению бесхозяйственности и ответственности виновных. С учетом изложенного основными задачами прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства следует считать: 1) своевременное выявление нормативно-правовых актов, противоречащих нормам Жилищного кодекса РФ, иным федеральным и региональным законам, и принятие своевременных мер по их отмене; 2) осуществление целенаправленного упреждающего надзора за законностью в деятельности органов жилищного контроля, которые наделены функциональными полномочиями при осуществлении надзорно-контрольной деятельности; 3) проведение плановых и внеплановых надзорных проверок по исполнению жилищного законодательства на высоком профессиональном уровне, с привлечением в необходимых случаях соответствующих специалистов; 4) при организации работы обращать особое внимание на выполнение требований, вытекающих из содержания национального проекта о доступности жилья, законов и подзаконных актов, принятых в целях его реализации; 5) обеспечить полноту и своевременность выявления и предупреждения жилищных прав граждан; 6) во всех случаях добиваться привлечения должностных лиц, виновных в нарушении жилищного законодательства, к установленной законом ответственности.
Информационно-аналитическое обеспечение прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства
Высокая эффективность и требуемая действенность проводимых прокуратурой надзорных мероприятий во многом определяется уровнем и качеством ее информационно-аналитического обеспечения. Практика свидетельствует, что именно надлежащее и своевременное информационное обеспечение деятельности прокуратуры по исполнению жилищного законодательства — важнейшее и обязательное условие ее высокой эффективности. Правильная организация работы прокурора и высокая результативность во многом определяется и достигается на практике своевременным поступлением и наличием в прокуратуре информации, содержащей определенные (оперативные, отчетные и др.) сведения о совершенных нарушениях жилищного законодательства. В этой связи каждому прокурору необходимо помнить, что правильное планирование работы невозможно без достаточного информационного обеспечения и определенной аналитической работы. Информационное обеспечение прокурорского надзора за исполнением жилищного законодательства состоит в том, чтобы сведения о совершенных правонарушениях поступали своевременно из всех действующих на поднадзорной территории источников информации. Поступающие в прокуратуру сведения о правонарушениях учитываются в специальных папках-нарядах. Однако при наличии возможностей накопление информации целесообразно осуществлять на электронной основе. Наиболее результативны надзорные проверки, проводимые на основе глубокого анализа состояния законности. Важно отметить, что прокурору надлежит организовать систематическое поступление необходимой информации и, конечно, прежде всего, той, которой располагают соответствующие контролирующие органы. Среди таких источников информации о правонарушениях наиболее важными являются органы государственного жилищного контроля, на которые законом возложена обязанность в пределах своей компетенции обеспечивать соблюдение жилищного законодательства и бороться с выявляемыми правонарушениями. В большинстве случаев получаемые от этих органов сведения дают прокурору возможность сделать предварительные выводы не только о характере и распространенности нарушений жилищных прав граждан на объектах, поднадзорных прокурору, но также могут дать представление и о том, какова активность контролирующих органов в устранении этих нарушений законодательства. Важное значение для правильной организации надзора имеет получение необходимой информации из региональных государственных органов статистики. Эта информация может быть двоякого характера: — сводные статистические отчеты государственной жилищной инспекции субъекта РФ, относящиеся к жилищной сфере, характеризующие положение дел в целом по району, городу, субъекту Федерации; — отчетные статистические показатели, касающиеся отдельных сфер деятельности жилищных органов по содержанию и эксплуатации жилищного фонда. Важно также использовать информацию отделов (управлений) органов внутренних дел, содержащихся в ежедневных оперативных сводках, в которых сообщается о происшедших противоправных случаях с гражданами, в том числе по месту их жительства (самовольное занятие квартир либо неправомерное выселение из жилого помещения и др.). Необходимые прокурору сведения о правонарушениях и способствующих им обстоятельствах могут содержаться в материалах уголовных дел, которые возбуждаются по ст. 139 УК РФ (нарушение неприкосновенности жилища) и некоторым другим статьям УК РФ. Материалы гражданских дел по таким категориям, как выселение без предоставления другого жилого помещения либо выселение с предоставлением меньшей жилплощади, о приватизации жилого помещения и др. также могут содержать информацию о допущенных нарушениях норм жилищного законодательства. О распространенности нарушений жилищных прав работников можно сделать вывод в результате изучения, анализа и обобщения характера жалоб, заявлений и обращений граждан, поступивших не только в прокуратуру за соответствующий период времени (квартал, полугодие), но и в другие организации (органы местного самоуправления, жилищные комиссии, профсоюзные организации и др.). Анализ состояния законности в жилищной сфере наиболее полно отражает действительную картину тогда, когда прокурором анализируются данные, поступившие из различных источников. Это позволяет избежать формального подхода к их оценкам и, следовательно, неправильных и поверхностных проверок. Однако необходимо подчеркнуть, что вышеприведенный перечень источников информации является примерным. Поэтому с учетом сложившейся в регионе конкретной ситуации прокурор сам определяет как периодичность, так и объемы необходимой информации о правонарушениях в жилищной сфере. Поэтому рекомендуется в каждой прокуратуре четко определить: — объем и характер необходимых сведений о правонарушениях в этой сфере с учетом характеристики региона (района, города, субъекта Федерации); — распространенности тех или иных видов нарушений жилищного законодательства с учетом анализа за предшествующий период; — наличие или отсутствие на поднадзорной территории тех или иных органов государственного и общественного контроля; — периодичность и способы истребования информации (квартал, полугодие, год); — порядок изучения, анализа и обобщения собранной информации и т. д. В целом накопление нужной информации позволяет прокурору своевременно сделать на ее основе достаточно правильные выводы о характере и распространенности конкретных нарушений законности в жилищной сфере, об их динамике, тенденции их роста или снижения, а также выявить органы надзора и контроля, которые не выполняют требований закона и возложенных на них контрольных функций. Поэтому всю поступающую в прокуратуру из различных источников информацию о правонарушениях надлежит регулярно (ежемесячно, ежеквартально) тщательно анализировать и обобщать. По результатам необходимо составлять справки, в которых информацию о правонарушениях следует подразделять по определенным направлениям: а) нарушения жилищных прав граждан; б) законность нормативно-правовых актов; в) незаконная приватизация жилых помещений; г) нарушение прав участников долевого жилищного строительства. Полученная прокурором информация подлежит систематизации и правовой оценке с учетом следующих критериев: а) характера правонарушений; б) распространенности правонарушений на отдельных объектах; в) общественной опасности совершаемых правонарушений; г) причин и условий, способствующих нарушениям законодательства. На основе проведенного анализа и обобщения информации о правонарушениях прокурором более рационально и предметно планируются надзорные мероприятия текущего и перспективного характера. Таким образом, постоянный и целенаправленный анализ всей совокупности информации о правонарушениях, посягающих на жилищные права работников, позволяет прокурору своевременно выявлять и намечать для проверки состояния законности конкретные органы власти и управления, органы местного самоуправления, жилищные организации и другие хозяйствующие субъекты, а также безошибочно сформулировать конкретный круг вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки, и определить механизм ее осуществления.
Планирование работы
Проводимая прокуратурой большая по объему и весьма разноплановая работа по осуществлению надзора за исполнением жилищного законодательства делает чрезвычайно важной задачу ее умелого и содержательного планирования. С учетом требований Генерального прокурора РФ работа во всех органах прокуратуры строится на плановой основе, и в этом отношении в целом накоплен немалый положительный опыт во многих регионах страны. Надзорные мероприятия по исполнению жилищного законодательства включаются как в текущие, так и в перспективные планы работы прокуратуры. В таких планах должны предусматриваться прежде всего: 1) наименование объекта проверки; 2) название законодательства, исполнение которого намечается проверить; 3) сроки проведения проверки; 4) перечень основных вопросов, подлежащих выяснению; 5) некоторые тактические и методические приемы проверки; 6) исполнители: работники прокуратуры, специалисты; 7) иные вопросы, диктуемые характером проверки. При этом прокурору надлежит исходить из того, что анализ и оценка положения дел с исполнением жилищного законодательства является надежной основой не только для правильного выбора объекта надзорной проверки, но также и для выработки собственного плана предстоящей текущей проверки, подготовки перечня основных вопросов и выработки методики их выяснения. Однако во всех случаях характер планируемой текущей проверки, безусловно, должен определяться содержанием конкретных сигналов о совершенных правонарушениях. Исходя из этих положений планируется либо комплексная проверка исполнения всех норм жилищного законодательства или соблюдения жилищных прав граждан, либо только его отдельных норм (групп норм) законодательства, регулирующего конкретные правоотношения в жилищной сфере. Во всех без исключения случаях составляется подробный план надзорной проверки либо иного запланированного мероприятия и формируются вопросы, направленные на выполнение плана. Как правило, именно в текущих планах прокурором наиболее полно и оперативно отражаются назревшие актуальные вопросы и проблемы, появившиеся в регионе, а потому более предметно, исходя из конкретной ситуации, намечаются и осуществляются меры по выявлению и устранению нарушений жилищных прав граждан. Наибольшая эффективность достигается именно при такой системе планирования работы прокуратуры. Выбор конкретных объектов проверки зависит также от целей проверки и ее поводов. Чаще всего прокурорами проводятся плановые проверки, которые на основании проведенного анализа состояния законности включаются в текущие квартальные либо полугодовые планы работы прокуратуры. Однако не исключаются и так называемые внезапные проверки, которые проводятся прокуратурой в связи с поступившим серьезным сигналом о совершенном правонарушении и в случаях, когда, по оценке прокурора, проверка не терпит отлагательства (например, сигнал о неправомерном выселении либо переселении на другую жилую площадь, повлекшие массовые протестные акции и иные действия и т. п.). Производство надзорных проверок ради отчетности в порядке очередности и «наугад» недопустимо и противоречит требованиям п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где сказано, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Основной перечень вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверки
При проведении надзорной проверки в органах законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления прокурор обращает внимание на следующие основные вопросы: — все ли региональные законы и иные нормативно-правовые акты субъекта РФ, принятые до 1 марта 2005 года, приведены в соответствие с федеральным законодательством в жилищной сфере; — осуществлялась ли органами власти субъекта РФ нормотворческая деятельность после 1 марта 2005 года, какие нормативно-правовые акты были приняты в жилищной сфере, в полной ли мере они соответствуют требованиям федерального законодательства и, в частности, ст. 13 ЖК РФ; — приведены ли в соответствие с федеральным законодательством и, прежде всего, с требованиями ЖК РФ нормативно-правовые акты органов местного самоуправления по жилищным вопросам, которые были приняты ими до 1 марта 2005 года; — какие новые нормативно-правовые акты в жилищной сфере были приняты органами местного самоуправления после 1 марта 2005 года, в полной ли мере они соответствуют федеральному законодательству и не содержат ли каких-либо положений, выходящих за пределы их компетенции, определенной ст. 14 ЖК РФ; — завершена ли в субъекте РФ работа по принятию соответствующих нормативно-правовых актов в жилищной сфере, в соответствии с требованиями ст. 49 ЖК РФ о порядке предоставления жилого помещения по договору социального найма, о порядке и основаниях признания граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. В процессе изучения содержания подобных нормативно-правовых актов прокурор обращает особое внимание на их соответствие закону и выясняет, нет ли в них каких-либо дискриминационных и иных противоправных положений, противоречащих Конституции РФ и требованиям ЖК РФ (установление так называемого «ценза оседлости» — обязанности граждан проживать на соответствующей территории субъекта длительное время 5, 10 лет и т. п. ограничения). В ходе проверки прокурор также выясняет: принимались ли в субъекте РФ органом законодательной власти законы, а органами исполнительной власти — иные нормативно-правовые акты по регулированию жилищных отношений. Если принимались, необходимо изучить их на соответствие требованиям ЖК РФ и иного федерального законодательства. Одновременно прокурор проверяет: исполняются ли региональные законы на территории субъекта РФ, и выявляет допущенные нарушения жилищных прав граждан, определенные этими законами. Основные усилия прокуроров в первую очередь должны быть сосредоточены на соблюдении законности при предоставлении гражданам жилых помещений по договорам социального найма. Проверке подлежат: — основания признания граждан малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях; — учтены ли при этом требования ст. 49 и 51 ЖК РФ; — соблюден ли органом местного самоуправления порядок, установленный законом соответствующего субъекта Федерации; — наделялись ли органы местного самоуправления в установленном законодательством порядке государственными полномочиями обеспечения жилыми помещениями иных категорий граждан, указанными в ч. 3 ст. 49 ЖК РФ; — соблюдались ли нормы предоставления и учетная норма площади жилого помещения (ст. 50 ЖК). При проверке законности принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях выясняется: — правильно ли организован учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сообщается ли им в установленной форме и сроки о принятии на учет (ст. 52 ЖК); — не нарушается ли в регионе установленный порядок, согласно которому граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года, в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма и могут быть сняты с учета только в случаях, определенных законом (ст. 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ); — обоснованы ли отказы в постановке на учет и снятии с учета; уведомляются ли граждане о таких решениях в письменной форме с указанием мотивов отказа (ст. 54, 56 ЖК); — нет ли фактов истребования должностными лицами дополнительных документов, не имеющих отношения к указанным выше вопросам; — соблюдается ли очередность предоставления жилья, нет ли случаев нарушения внеочередного предоставления жилых помещений (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ) либо приобретения за счет бюджетных средств жилых помещений государственным служащим субъектов Федерации или органов местного самоуправления, не наделенным льготами в законодательном порядке; — учитываются ли интересы граждан при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма (ст. 58 ЖК РФ). В ходе проверки прокурор выясняет исполнение законодательства об использовании и эксплуатации жилья и соблюдение жилищных льгот граждан. При этом обращается внимание на следующие вопросы: — не нарушаются ли требования ст. 17 ЖК РФ, согласно которой жилые помещения должны использоваться строго по назначению, а их перевод в нежилые помещения допускается в строго определенных законом случаях; — соответствуют ли требованиям законодательства изданные органами местного самоуправления правовые акты о переводе жилого помещения в нежилое и об исключении из жилищного фонда конкретных жилых домов и иных жилых помещений (ст. 22 — 24 ЖК РФ); — нет ли в районе (городе) случаев использования муниципального жилья не по целевому назначению; — соблюдаются ли требования законодательства о предоставлении денежных льгот по оплате жилья и коммунальных услуг определенным категориям граждан (ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны и труда, участники ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и др.); — соблюдаются ли гарантии жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не уклоняются ли органы местного самоуправления от внеочередного предоставления им качественного жилья по договорам социального найма (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ); — исполняются ли установленные законом права на предоставление вне очереди жилых помещений по договорам социального найма гражданам, проживающим в домах, непригодных для проживания и ремонта или реконструкции (ч. 2 ст. 57 ЖК РФ), и гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний (п. 4 ч. 1 ст. 51 и ч. 2 ст. 57 ЖК РФ); — привлекались ли должностные лица к административной ответственности за нарушение правил эксплуатации жилых домов. При наличии сигналов проверяется соблюдение и других норм Жилищного кодекса РФ, в особенности направленных на защиту прав граждан. Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъектов РФ полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения, коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей — инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 г. (ст. 28.2 ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ» от 24.11.1995 N 181-ФЗ (в ред. от 29.12.2004 N 199-ФЗ)). В связи с вышеизложенным прокурор проверяет: — принят ли в субъекте РФ нормативный правовой акт, определяющий форму указанных выше мер социальной поддержки инвалидов по жилищным вопросам, и соответствует ли он требованиям Федерального закона от 29.12.2004 N 199-ФЗ; — обеспечиваются ли требования данного Закона о том, что выделяемые средства субъектов на реализацию мер социальной поддержки носят целевой жилищный характер и не могут быть использованы на другие цели; — осуществляются ли региональными органами контроля (счетная палата и др.) контроль за целевым расходованием указанных денежных средств, какие нарушения при этом выявлены, законность и обоснованность принятых по ним мер; — во всех ли случаях жилищные органы предоставляют инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, скидки не ниже 50 процентов на оплату жилого помещения (в домах государственного и муниципального жилищного фонда) и оплату коммунальных услуг (независимо от принадлежности жилищного фонда), а в жилых домах, не имеющих центрального отопления, — на стоимость топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению (ст. 17 ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.1995 N 181-ФЗ); — в полной ли мере в регионе соблюдаются предусмотренные законодательством права инвалидов, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, на дополнительную жилую площадь (ст. 58 ЖК РФ, Постановление Правительства РФ от 21.12.2004 N 817, утвердившее Перечень заболеваний, дающих право на дополнительную жилую площадь); — не допускалось ли в регионе случаев противоправного отказа инвалидам, имеющим такие заболевания, в постановке на учет на получение дополнительной жилой площади, так и в ее предоставлении, приняты ли меры по восстановлению нарушенных прав инвалидов на дополнительную жилую площадь. Одновременно с этим следует проверить, не предоставлялась ли дополнительная жилая площадь некоторым лицам, заболевания которых не предусмотрены Перечнем, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 N 817.
Проверки исполнения законодательства, регламентирующего предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использование и осуществление на них строительства
Анализ имеющихся данных и материалов прокурорских проверок свидетельствует о неудовлетворительном состоянии в сфере соблюдения прав и законных интересов граждан — участников долевого строительства. В связи с этим прокуроры проводят проверку исполнения положений законодательства, регламентирующих предоставление земельных участков для жилищного строительства, их использование и осуществление на них строительства. При ее проведении следует руководствоваться Земельным кодексом Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами: от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 30.12.2004 N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — ФЗ от 30.12.2004 N 214), от 29.12.2004 N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее ФЗ от 29.12.2004 N 191), иным законодательством в данной сфере, в том числе региональным. В целях получения необходимой информации, использования соответствующих полномочий, комплексного подхода к проведению проверки необходимо привлекать специалистов территориальных органов Федеральной антимонопольной службы, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Росимущества, МПР России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора. В порядке подготовки к проверке следует обобщить и проанализировать сведения о состоянии законности в названной сфере правоотношений, в том числе жалобы и обращения граждан, предприятий и организаций (в правоохранительные, контролирующие органы, органы государственной власти и местного самоуправления), данные судебно-следственной и административной практики, сообщения средств массовой информации, статистические данные, материалы контролирующих и иных государственных органов. В ходе проверки необходимо выяснить: — соответствуют ли федеральному законодательству правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также контролирующих органов по рассматриваемым вопросам; — кем осуществляется управление и распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, не противоречит ли установленный порядок требованиям ст. 2 Земельного кодекса РФ и п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»; — какие имеются объекты строительства на соответствующей территории и какова правовая оценка законности предоставления выделенных для строительства земельных участков, в том числе наличие компетенции на принятие необходимых решений. При этом следует учитывать как ранее действовавшее земельное и градостроительное законодательство, так и положения ФЗ от 29.12.2004 N 191, которым в Земельный кодекс Российской Федерации внесен ряд дополнений, в том числе статья 30.1 «Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности», вступившая в силу с 01.10.2005; — во всех ли случаях продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства после 01.10.2005 осущест влялась на аукционах; соблюден ли порядок организации и проведения последних; — соблюдается ли процедура выдачи уполномоченными органами разрешений на строительство в соответствии с требованиями градостроительного законодательства (наличие для этого правоустанавливающих документов на земельный участок, градостроительного плана земельного участка, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и др.); — имеются ли у инвесторов строительства (организаций-застройщиков) необходимые правоустанавливающие документы на использование земельных участков, зарегистрированы ли они в установленном порядке; обладают ли они иной необходимой документацией, в том числе соответствующими лицензиями, есть ли согласования государственных контролирующих органов; — осуществляется ли контроль за поступлением денежных средств от использования земельных участков, каким образом, какие при этом имеются нарушения; — выполняются ли застройщиками требования ФЗ от 30.12.2004 N 214, в том числе о: а) возможности привлечения денежных средств участников долевого строительства только после получения в установленном порядке разрешения на строительство, опубликования и размещения проектной декларации и государственной регистрации права собственности или права аренды застройщика на земельный участок, б) заключении, регистрации и исполнении договора в долевом строительстве, в) соблюдении срока передачи застройщиком объекта и последствиях, связанных с его нарушением; — какие меры принимаются органами государственной власти, местного самоуправления и уполномоченными контролирующими органами по недопущению использования земельных участков без надлежащих правоустанавливающих документов и не по назначению, по контролю за осуществлением строительной деятельности; какие проверки с учетом компетенции проводились, каковы их результаты. Следует также оценить полноту и эффективность принятых мер. В ходе проверки необходимо проанализировать административную практику по делам, связанным с нарушением законодательства о предоставлении земельных участков для жилищного строительства, при их использовании и непосредственно строительстве. В этой связи необходимо установить: — выявлялись ли уполномоченными органами административные правонарушения в названной области и по каким статьям КоАП РФ квалифицировались, рассматривались ли административные дела названной категории; каковы результаты их рассмотрения; — выявлялись ли прокурорами незаконные постановления (решения), принимались ли в связи с этим меры реагирования (протесты, заявления в суд), каковы результаты их рассмотрения; — возбуждались ли прокурорами дела об административных правонарушениях по анализируемой проблеме, приносились ли протесты на постановления судов общей юрисдикции по делам об административных правонарушениях, результаты рассмотрения дел и протестов. По результатам ответов, полученных на поставленные вопросы, прокурором принимаются дополнительные меры по устранению выявленных нарушений законодательства и прав граждан на жилье. При проведении надзорной проверки в государственной жилищной инспекции прокурор обращает внимание на следующие вопросы: — по каким конкретным направлениям проводилось за проверяемый период инспекционное обследование жилищного фонда на территории РФ; — проводился ли госжилинспекцией анализ состояния дел в отрасли жилищно-коммунального хозяйства и какие были приняты меры по результатам этого анализа; — какие конкретные виды правонарушений выявлены в жилищной сфере проверяемых организаций либо в целом по региону (субъекту РФ, городу, району, поселку); — своевременность, обоснованность и законность принятых госжилинспекцией правовых мер по фактам выявленных правонарушений в жилищных организациях (протоколы, предписания, акты и др.); — осуществляется ли госжилинспекцией необходимый текущий контроль за выполнением требуемых мероприятий по подготовке жилищного фонда к сезонной эксплуатации. Кроме того, в ходе проверки в обязательном порядке следует ознакомиться с содержанием жалоб и обращений граждан, поступивших в инспекцию, и определить: — полноту и качество проведенных по ним проверок, — правильность и законность принятых мер по результатам их проверок, — фактическое устранение нарушений жилищных прав граждан. Особое внимание прокурором уделяется изучению и анализу законности в административной деятельности госжилинспекций и, в первую очередь, при наложении штрафных санкций, а также на их реальное взыскание с виновных юридических и физических лиц (собственников жилых помещений, обслуживающих организаций, нанимателей, руководителей обслуживающих организаций). Административная ответственность за совершенные правонарушения в жилищной сфере предусмотрена в КоАП РФ: — ст. 7.21 (нарушение правил пользования жилыми помещениями); — ст. 7.22 (нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений); — ст. 7.23 (нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами). Административную ответственность по ст. 7.21 несут физические лица, а по ст. 7.22 и ст. 7.23 КоАП РФ — должностные и юридические лица. Дела об указанных административных правонарушениях на основании ст. 23.55 КоАП РФ рассматривают органы государственной жилищной инспекции: — главный государственный жилищный инспектор Российской Федерации и его заместители, — государственные жилищные инспектора Российской Федерации, — руководители государственных жилищных инспекций субъектов Российской Федерации и их заместители. Проверяя в жилищной государственной инспекции законность возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, прокурор выясняет: — все ли требования, предусмотренные ст. 28.2 КоАП РФ, соблюдены при составлении протокола об административном правонарушении и содержатся ли в нем все сведения, необходимые для разрешения дела; — надлежащим ли должностным лицом составлен протокол об административном правонарушении и соблюдена ли при этом компетенция соответствующего органа, определенная в КоАП РФ; — не допускались ли нарушения предусмотренных ст. ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления его для рассмотрения в соответствующий орган; — всегда ли соответствующими должностными лицами принимались меры для полного и всестороннего выяснения требуемых обстоятельств по делу, как это предусмотрено ст. 26.1 КоАП; — собраны ли должностными лицами и зафиксированы ли в установленном порядке в соответствии со ст. 26.2 — 26.11 КоАП доказательства, подтверждающие виновность лица в совершении конкретного административного правонарушения; — правильно ли дана юридическая оценка совершенных действий и квалифицировано административно наказуемое деяние; — соответствует ли назначенное виновным лицам административное наказание пределам, установленным ст. ст. 7.21, 7.22 и 7.23 КоАП РФ, и не назначалось ли иное наказание, не предусмотренное законом (ст. 4.1 КоАП). Источниками информации о правонарушениях в жилищной сфере, которые используются прокурорами при подготовке и в процессе осуществления проверки, могут быть следующие: — нормативно-правовые акты органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по жилищным вопросам; — правовые акты и иные документы жилищных органов (департаменты, ЖКХ, управления, отделы и др.); — материалы контрольных проверок, проведенных органами государственной жилищной инспекции, и их отчетные данные о работе за проверяемый период. Следует иметь в виду, что государственные жилищные инспекции в субъекте РФ имеют годовую статистическую информацию о работе (Ф. N 1), в которой указывается о количестве плановых и внеплановых проверок, видах выявленных нарушений в жилищной сфере и принятым по ним мерам (предписания, протоколы, акты, сведения о наложении штрафных санкций на нарушителей законодательства). Необходимые сведения по определенным вопросам содержатся в нижеследующих формах отчетности территориальных органов федеральной государственной статистики: — N 1-жилфонд — сведения о жилищном фонде; — N 1-КР — сведения о капитальном ремонте жилого фонда; — N 6-ЖКХ — сведения о строительстве и ремонте объектов благоустройства; — N 22-ЖКХ (субсидии) — сведения о предоставлении гражданам субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг; — N 26-ЖКХ — сведения о предоставлении гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Кроме того, источниками информации могут являться: — документы, справки, акты правоохранительных органов о выявленных правонарушениях в жилищной сфере; — материалы конкретных уголовных дел о должностных преступлениях в жилищных и муниципальных органах; — статистическая отчетность судов о результатах рассмотрения гражданских жилищных дел (единая для всех уровней судебной системы, которая содержит показатели о рассмотрении жилищных споров; ф. N 2); — административные дела судов, рассмотренные по жалобам должностных лиц на неправомерное наложение административных взысканий за нарушения жилищного законодательства (ф. 2); — материалы профсоюзных организаций предприятий и организаций по рассмотрению заявлений и жалоб работников по жилищным вопросам; — обращения в прокуратуру должностных лиц органов государственной власти и управления, органов местного самоуправления по жилищным вопросам; — жалобы, заявления и сообщения граждан о нарушениях их жилищных прав; — учетные документы (журналы, книги регистрации, списки, реестры, решения, сводные отчеты, переписка и другие документы) органов местного самоуправления по жилищным вопросам о постановке на учет либо об отказе гражданам в постановке на учет, о предоставлении либо отказе в предоставлении жилья и т. п.; — заключения жилищных комиссий муниципальных органов и ведомств; — сообщения СМИ (периодическая печать, радио, телевидение, Интернет) о нарушениях жилищного законодательства; — справки и заключения районного (городского) бюро технической инвентаризации и санэпидстанции о состоянии благоустройства и планировке жилищных помещений, о возможности в них проживания; — иные конкретные сигналы и сведения, выявленные прокурором при непосредственном общении с гражданами и при рассмотрении тех или иных вопросов представительными или исполнительными органами власти субъектов РФ либо органами местного самоуправления.
Меры по устранению нарушений жилищного законодательства
Акты прокурорского реагирования
Анализ практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения жилищного законодательства, в том числе нарушения жилищных прав граждан, свидетельствует о том, что в борьбе с этими правонарушениями прокурорами используются все полномочия, предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. ст. 22 — 25.1, 27). Так, в первом полугодии 2006 г. прокурорами субъектов Федерации всего было применено 28114 правовых актов реагирования на выявленные нарушения жилищного законодательства, в том числе 9322 представления (33,2%), 7031 иск в суд (25%), 5056 предостережений (18%), 4050 протестов (14,4%), 2463 постановления о возбуждении административных производств (8,8%) и 182 постановления о возбуждении уголовных дел (0,6%). Проведенное изучение общенадзорных материалов органов прокуратуры показало, что правильность выбора мер реагирования на выявленные нарушения законодательства достигается там, где решения по этим вопросам принимаются лично прокурорами районов (городов), а в прокуратурах субъектов Федерации — заместителями прокуроров, курирующими работу по общему надзору. Однако во всех случаях при этом необходимо учитывать, во-первых, характер (виды) выявленных правонарушений, во-вторых, степень их распространенности на соответствующей поднадзорной территории и, в-третьих, в какой степени они ущемляют жилищные права конкретного гражданина (группы граждан, инвалидов, несовершеннолетних и др.). Практика прокурорского надзора показывает, что несоответствие НПА Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в настоящее время в значительной степени обусловлено текущим изменением законодательства в связи с разграничением сферы ответственности между уровнями публичной власти, проведением реформы местного самоуправления, принятием Жилищного, Земельного, Градостроительного кодексов Российской Федерации. В связи с вступлением в силу 1 марта 2005 года Жилищного кодекса Российской Федерации прокуратурой г. Санкт-Петербурга в Законодательное Собрание города внесены представления с требованиями привести в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации городские законы периода 1997 — 2004 гг.: «О жилищной политике Санкт-Петербурга», «О ценах на содержание и текущий ремонт общего имущества жилых домов», «О социальной норме площади жилья в Санкт-Петербурге», «О предоставлении освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах в Санкт-Петербурге». По результатам рассмотрения представлений указанные законы признаны утратившими силу, одновременно принято три новых городских закона, регулирующих правоотношения в жилищной сфере. Решением Астраханского областного суда от 12 мая 2006 года удовлетворено заявление прокурора области о признании недействующим п. 1 ст. 1 Закона Астраханской области от 30 декабря 2006 года, которым в нарушение ст. 49 ЖК РФ устанавливалось основание для предоставления жилых помещений по договору социального найма из муниципального фонда малоимущим гражданам — непрерывное проживание на территории области не менее 10 лет. Прокуратурой Красноярского края опротестованы противоречащие Жилищному кодексу РФ Закон края «О порядке перевода жилых помещений в нежилые на территории Красноярского края», Постановление администрации края «Об утверждении положения о порядке и условиях выкупа жилых помещений краевого жилищного фонда», Постановление администрации края «Об утверждении примерного порядка выдачи разрешений на перепланировку и переоборудование жилых и нежилых помещений в жилых домах на территории Красноярского края». Протесты рассмотрены и удовлетворены. В связи с несоответствием Жилищному кодексу Российской Федерации Постановления мэра г. Ярославля от 28 декабря 2004 года N 5353, согласно которому в отдельных квартирах, коммунальных квартирах и общежитиях общая площадь определялась как сумма площадей жилого помещения и балконов, лоджий, веранд, террас, учитываемых с установленными понижающими коэффициентами, прокурором Ярославской области принесен протест. В силу ч. 5 ст. 15 ЖК РФ общая площадь жилого помещения состоит из суммы площадей помещения, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас. Протест удовлетворен, с гражданами произведен перерасчет оплаты за жилищно-коммунальные услуги. Вступившая в силу с 1 октября 2005 года статья 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для жилищного строительства в собственность или аренду без предварительного согласования места размещения объектов, а также продажу этих участков или продажу права на заключение договора аренды на аукционах. По результатам рассмотрения протеста прокуратуры г. Моршанска Тамбовской области приведено в соответствие с вышеуказанными требованиями федерального законодательства Постановление главы г. Моршанска от 6 июня 2005 года N 1245, прежде не предусматривающее проведение аукционов при решении вопроса о предоставлении земельных участков для жилищного строительства. Проведенное изучение актов прокурорского реагирования, истребованных из прокуратур субъектов РФ, показало, что в целом их качественный уровень несколько улучшается. В январе — июне 2006 года было отклонено 92 протеста против 138 за 1-ю половину 2005 г. (-33,3%), а по удовлетворенным протестам отменен и изменен 7791 незаконный правовой акт (+7,7%). Вместе с тем из результатов анализа следует, что примерно 10 — 15% актов прокурорского реагирования не в полной мере отвечают предъявляемым требованиям: запоздалое принесение протестов на незаконные правовые акты; требования прокурора в некоторых представлениях носят общий характер и не содержат конкретных предложений; не называются должностные лица, виновные в допущенных нарушениях жилищного законодательства и не ставятся вопросы об их персональной ответственности; недостаточная правовая аргументированность и доказанность выявленных нарушений законодательства и т. п.
Иски (заявления) прокурора в суд и его участие в рассмотрении судом гражданских дел о нарушениях жилищных прав
В Жилищном кодексе РФ заложен новый правовой механизм защиты жилищных прав, основанный на Конституции РФ, статья 46 которой гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод, в том числе жилищных. Кодекс закрепляет приоритет судебной защиты нарушенных жилищных прав по отношению к их защите в административном порядке (ст. 11 ЖК РФ). Согласно законодательству защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом общей юрисдикции или арбитражным судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной Гражданским процессуальным кодексом РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Жилищные дела рассматриваются в судах на основании заявлений (исковых или иных) либо жалоб заинтересованных лиц. Если граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства полагают, что их жилищные права нарушены, то они в равной степени обладают правом на судебную защиту. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ). Но Конституция и другие законодательные акты не содержат конкретного перечня решений и действий (бездействия), которые можно обжаловать, поскольку исходят из допустимости обжалования во всех случаях. Применение административного порядка защиты жилищных прав (т. е. обращение с заявлением или жалобой в орган или к должностному лицу, являющимся вышестоящими по отношению к субъекту, нарушившему право) возможно лишь тогда, когда такой порядок прямо предусмотрен Жилищным кодексом РФ или иным федеральным законом. Однако в случае несогласия с принятым в административном порядке решением заинтересованное лицо вправе обжаловать его в суд в соответствии с нормами ГПК РФ (гл. 25) и АПК РФ (гл. 24). Органы прокуратуры вносят ощутимый вклад в дело защиты жилищных прав граждан присущими им методами, используя в том числе и «административный» ресурс. В 2005 году прокурорами разрешено 81,1 тыс. жалоб на нарушения жилищного законодательства, что на 21% больше, чем в 2004 г., из них 17,6 тыс. (+17,7%) признаны обоснованными и жилищные права граждан восстановлены. Более чем на треть увеличилось в 2005 году количество выявленных прокурорами нарушений жилищных прав граждан разнопланового характера (55,1 тыс.), что обусловлено в том числе действием нового Жилищного кодекса РФ. На 36,2% возросло число (до 5,7 тыс.) незаконных правовых актов (почти все они опротестованы). Больше на одну треть направлено в судебные органы исковых заявлений в защиту прав граждан (5,6 тыс.). Об устранении выявленных нарушений прокурорами внесено 12,5 тыс. представлений (+30,6%). По их инициативе 2,6 тыс. виновных привлечены к дисциплинарной (+43,5%) и 2,4 тыс. — к административной ответственности (+50,5%). Предостережено 6,4 тыс. должностных лиц о недопустимости нарушения закона (+75%). Возбуждено 340 уголовных дел. В связи с отсутствием достаточной практики применения ЖК РФ можно прогнозировать в дальнейшем рост нарушений данного законодательства, о чем свидетельствуют результаты 1-го полугодия 2006 г. Общие положения об участии прокурора в гражданском судопроизводстве закреплены в Гражданском процессуальном кодексе РФ, введенном в действие с 01.02.2003, статья 45 которого предусматривает две формы реализации прокурорами полномочий в гражданском процессе в судах общей юрисдикции: а) обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; б) вступление в процесс для дачи заключения по делу. Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд вышестоящей инстанции с представлением о пересмотре судебных постановлений. Право прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований предусмотрено в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. В части 1 ст. 45 ГПК РФ закреплено право прокурора обратиться в суд, в том числе для рассмотрения гражданских дел по жилищным спорам, с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Конкретизируя эти положения, ч. 3 ст. 131 ГПК РФ определяет, что в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов. Обращаясь в суд с исковым заявлением, прокурору следует иметь в виду, что оно по форме и содержанию должно соответствовать требованиям ст. 131 ГПК. В исковом заявлении обязательно указывается предмет и основание иска (ст. 39, п. 4, 5 ч. 2 ст. 131 ГПК РФ). Так, в исковом заявлении прокурора, направленном на защиту прав граждан, в качестве предмета иска необходимо отразить материально-правовое требование, а в исковом заявлении, направленном на защиту законных интересов, следует указать, какие интересы подлежат защите, а также в чем заключается нарушение прав, свобод или законных интересов граждан (п. 4 ч. 2 ст. 131 ГПК). В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности обращения в суд самого гражданина по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам (ст. 37, ч. 1 ст. 45 ГПК). Отсутствие в Кодексе перечня упомянутых в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ уважительных причин и критериев состояния здоровья, в соответствии с которыми гражданин не может обратиться в суд, не освобождает прокурора при подготовке искового заявления (заявления) в таком случае от выполнения указанных требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. При этом должны быть представлены доказательства, подтверждающие невозможность самостоятельного обращения, и приложены копии документов. Прокурор может подтверждать справками, иными документами отсутствие у истца полной гражданской процессуальной дееспособности в соответствии со ст. 37 ГПК. Документом, удостоверяющим полномочия прокурора на обращение в суд с исковым заявлением для защиты законных интересов граждан, является служебное удостоверение прокурора, без каких-либо доверенностей. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, принадлежит суду. Обращаясь в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, прокурору необходимо указать, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также сослаться на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов (ч. 3 ст. 131 ГПК). Прокурор при обращении в суд с исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований должен соблюдать требования о подведомственности и подсудности, предусмотренные гл. 3 ГПК РФ. Прежде всего необходимо правильно определить подведомственность гражданского дела судам общей юрисдикции по правилам ст. 22 ГПК. Затем определить подсудность гражданского дела суду общей юрисдикции по правилам ст. 23 — 27 ГПК, а также определить территориальную подсудность дела по правилам ст. 28 — 33 ГПК РФ. Исковое заявление подается прокурором в суд в письменной форме (ч. 1 ст. 131 ГПК), за его подписью (ч. 1 ст. 45, ч. 4 ст. 131 ГПК). Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц или в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в случаях, предусмотренных не только ГПК, но и другими федеральными законами. Так, согласно п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших лиц, когда они по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы. Прокуроры должны руководствоваться и иными федеральными законами, которыми предусмотрено право прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц. В силу служебных обязанностей, возложенных на прокурора п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре, следует учитывать разъяснения, содержащиеся в информационном письме Генеральной прокуратуры РФ «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ» от 27.01.2003 N 8-15-2003, а также требования Приказа Генерального прокурора РФ «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» от 02.12.2003 N 51. Согласно п. 4 этого Приказа прокурор обязан принимать участие в первую очередь в рассмотрении дел о выселении без предоставления другого жилого помещения. Необходимо еще раз подчеркнуть, что выселение из жилых помещений во всех случаях осуществляется в судебном порядке, с участием прокурора в суде. В соответствии с ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. В иных случаях прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, если истец или ответчик по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может лично отстаивать в суде свои жилищные права либо спор приобрел особое общественное значение в субъекте Российской Федерации или муниципальном образовании. Решением Куйбышевского суда Центрального района г. Санкт-Петербурга от 17.10.2005 удовлетворены исковые требования прокурора Центрального района в интересах недееспособного гр-на Б. к гр-ке М. о признании недействительной регистрации ответчицы в спорном жилом помещении и ее выселении. Согласно ч. 2 ст. 4, ч. ч. 1, 2 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением от своего имени в защиту жилищных прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, а также субъектов РФ, муниципальных образований. Длительное время жильцы одного из общежитий в г. Мурманске писали жалобы во все инстанции на нового собственника, создавшего невыносимые условия для проживания. Проверка показала, что отчуждение общежития в частную собственность произведено незаконно, и по решению суда, удовлетворившему иск прокурора Ленинского округа г. Мурманска, здание общежития возвращено прежнему владельцу. При рассмотрении вопросов участия прокурора в суде по делам о выселении граждан из жилых помещений следует отметить, что наблюдается увеличение количества таких дел. Так, в 2003 году с участием прокуроров рассмотрено 40,5 тыс. дел о выселении. В интересах граждан и неопределенного круга лиц в судебные органы прокурорами предъявлено 2,7 тыс. исков (заявлений) о нарушении жилищных прав. В 2004 году эти цифры возросли и составили соответственно 45,7 тыс. дел о выселении (+12,9%) и 3,4 тыс. исков (заявлений) о восстановлении нарушенных жилищных прав (+26,6%). Активизация органов прокуратуры в этом направлении отмечалась и в 2005 году. С участием прокуроров в судах рассмотрено 47,1 тыс. дел о выселении (+3%). Кроме того, в судебные органы прокурорами направлено 4,6 тыс. исков (заявлений) о восстановлении нарушенных жилищных прав граждан (+34,2%). Из рассмотренных судами 83% таких дел на начало 2006 года удовлетворено более 2,9 тыс. исковых заявлений (+47,2%). Для того чтобы прокурор полнее использовал все имеющиеся у него возможности для защиты жилищных прав граждан и давал аргументированные правовые заключения, ему необходимо знать общие вопросы, вытекающие из норм ЖК РФ. В Жилищном кодексе РФ содержится около 30 статей, в которые включены нормы, регулирующие вопросы защиты жилищных прав граждан в судебном порядке. (Это ст. ст. 1, 3, 10, 11, 24, 27, 29, 31, 32, 35, 36, 46, 54, 56, 69, 72 — 74, 79, 80, 83, 84, 88 — 91, 101, 103, 127, 137 и др.) Основным объектом жилищных отношений является «жилое помещение». В прежнем жилищном законодательстве отсутствовало его понятие. Оно содержалось в ст. 673 ГК РФ. Новый Жилищный кодекс РФ в ч. 2 ст. 15 определил жилое помещение как изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, т. е. отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам и иным требованиям законодательства. Следует знать, что Постановлением Правительства РФ 28.01.2006 N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу. <5> В нем установлены требования к жилому помещению, порядок признания его пригодным или непригодным для проживания, а многоквартирного дома аварийным, подлежащим сносу. ——————————— <5> Российская газета. 2006. 10 февраля. N 28; СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.
Совокупность всех жилых помещений на территории Российской Федерации образует жилищный фонд, который в зависимости от формы собственности подразделяется на частный, государственный и муниципальный (ч. 1, 2 ст. 19 ЖК). В судах разрешаются спорные правоотношения по поводу возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов (п. 1 ч. 1 ст. 4 ЖК), а также вопросы о праве пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда (п. 2 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ). В зависимости от целей использования, согласно ч. 3 ст. 19 ЖК РФ, жилищный фонд подразделяется на жилищный фонд социального использования; специализированный жилищный фонд; индивидуальный жилищный фонд; жилищный фонд коммерческого использования. Выселение из жилых помещений указанных фондов имеет свои особенности. Для вынесения правильного решения по делу о выселении в судебном заседании приходится разрешать такие вопросы, как: отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда (п. 4 ч. 1 ст. 4 ЖК); о спорных правоотношениях по поводу содержания и ремонта жилых помещений (п. 6 ч. 1 ст. 4 ЖК); переустройства и перепланировки жилых помещений (п. 7 ч. 1 ст. 4); создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов (п. 9 ч. 1 ст. 4); предоставления коммунальных услуг (п. 10 ч. 1 ст. 4); внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги (п. 11 ч. 1 ст. 4); контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (п. 12 ч. 1 ст. 4 ЖК РФ). От исхода рассмотрения этих вопросов будет зависеть решение по делу, в том числе о выселении. Как правило, суд выносит решение с учетом норм, содержащихся в части 3 ст. 11 Жилищного кодекса РФ, после удовлетворения или отклонения следующих исковых требований: а) признания жилищного права. То есть суд принимает решение о том, что субъект жилищных отношений действительно обладает тем или иным жилищным правом на законных основаниях; б) восстановления положения, существовавшего до нарушения жилищного права (устранение обстоятельств, способствующих нарушению жилищного права; возмещение ущерба, причиненного участнику жилищных отношений), и пресечения действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения; в) признания судом недействующим полностью или в части нормативного правового акта, нарушающего жилищные права граждан и противоречащего ЖК РФ или принятым в соответствии с ним федеральному закону, иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу. Представляется, что если нормативный правовой акт будет нарушать права граждан, но не будет при этом противоречить ни ЖК РФ, ни другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, то суд все же должен признать его недействующим исходя из конституционных и общепризнанных международных принципов прав человека и прямого действия Конституции РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России; г) неприменения при разрешении судебных споров нормативного правового акта государственного органа или нормативного правового акта органа местного самоуправления, которые противоречат имеющим большую юридическую силу законам и нормативным правовым актам, регулирующим жилищные правоотношения. Данную меру уместно применять после рассмотрения предыдущей, то есть после признания недействительным нормативного правового акта. Однако для восстановления справедливости иногда достаточно признать нормативный правовой акт недействующим. Суд может также не применить нормативный правовой акт, не признавая его при этом недействующим; д) прекращения или изменения жилищного правоотношения, которое в силу определенных обстоятельств нарушает права других участников жилищных отношений; е) иными способами, предусмотренными Жилищным кодексом РФ и другими федеральными законами. Таковы общие положения, на которые необходимо обращать внимание прокурору для дачи правомерного заключения по делам о спорах, возникающих в связи с нарушением жилищных прав граждан. Самые болезненно решаемые вопросы — это о выселении граждан из жилых помещений. Из смысла пункта 14 ст. 12 Жилищного кодекса РФ следует, что только органы государственной власти могут определять: — основания выселения граждан из жилых помещений (перечень обстоятельств, юридических фактов, служащих причиной для выселения); — порядок выселения (например, должен определяться орган, уполномоченный принимать решения о выселении, органы, исполняющие такие решения, и т. д.); — условия выселения (с предоставлением другого жилого помещения, либо с предоставлением благоустроенного жилого помещения или без предоставления другого жилого помещения и т. д.). Вопрос о подсудности дел о выселении должен разрешаться в соответствии со ст. 28 ГПК РФ, согласно которой иск о выселении предъявляется по общим правилам территориальной подсудности по месту жительства ответчика. Следует отметить, что иск о выселении часто является встречным, то есть содержит встречные исковые требования. Встречный иск предъявляется в суд по месту рассмотрения первоначального иска (ч. 2 ст. 31 ГПК РФ). Первоначальный же иск может подаваться, во-первых, по месту жительства ответчика. Во-вторых, истец может подать иск в суд о восстановлении жилищных прав по месту своего жительства, руководствуясь правилами альтернативной подсудности, предусмотренной ч. 6 ст. 29 ГПК РФ. В-третьих, первоначальный иск должен быть подан в суд по месту нахождения жилого помещения, жилого дома, если решается спор о праве на это жилое помещение (жилой дом): о праве собственности, владения или пользования им, о разделе недвижимого имущества, находящегося в долевой собственности, и выделе из него доли и т. д. В таком случае речь идет о правилах исключительной подсудности, установленной ч. 1 ст. 30 ГПК РФ. Кроме того, необходимо правильно определять спорные правоотношения (главные и второстепенные), объект спора, субъекты спорных правоотношений, способы защиты жилищных прав и нормы закона, регулирующие спорные жилищные отношения. Как известно, с 01.03.2005 введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации, а прежний ЖК РСФСР признан утратившим силу. Надлежащим образом разрешить дело возможно только после уяснения того, в каких случаях необходимо применять нормы ЖК РФ, а в каких — ЖК РСФСР. В соответствии с ч. 1 ст. 6 ЖК РФ, а также ст. 1, п. 1 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 N 189-ФЗ (в ред. от 26.12.2005) (далее — Вводный закон) нормы ЖК РФ должны применяться к жилищным отношениям, возникшим после 01.03.2005, а к жилищным отношениям, возникшим до 01.03.2005, нужно применять нормы ЖК РСФСР. В определенных случаях к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, применяются нормы нового Кодекса (ч. 2, 3, 4 ст. 6 ЖК РФ). Во-первых, если это прямо предусмотрено в акте жилищного законодательства. Во-вторых, в части тех жилищных прав и обязанностей, которые возникли после введения в действие этого акта. В-третьих, если в ЖК РФ или во Вводном законе установлено, что ЖК РФ распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. Так, согласно ст. 9 Вводного закона действие норм раздела VIII ЖК РФ «Управление многоквартирными домами» распространяется также на правоотношения, возникшие из ранее заключенных договоров управления многоквартирными домами. На практике иногда возникают трудности при разрешении жилищных споров в связи с отношениями по пользованию жилыми помещениями, которые находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо государственным или муниципальным учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и которые были переданы в ведение органов местного самоуправления. Согласно ст. 7 Вводного закона к таким отношениям применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма в части тех прав и обязанностей, которые возникли после 1 марта 2005 года. Особенно уязвимы жилищные права граждан при выселении без предоставления другого жилого помещения. В судах рассматриваются дела с участием прокурора по иску собственника жилого помещения о выселении гражданина, право пользования жилым помещением которого прекращено и который в установленный собственником срок в добровольном порядке не освобождает данное жилое помещение. Согласно ч. 1 ст. 35 ЖК РФ гражданин обязан освободить жилое помещение в случае, если право пользования жилым помещением у него прекращено по основаниям, предусмотренным ЖК РФ, другими федеральными законами, договором или на основании решения суда. Участвуя в делах по иску собственника жилого помещения о выселении бывших членов его семьи, прокурору следует иметь в виду, что согласно ч. 4 ст. 31 ЖК РФ право пользования жилым помещением у указанных лиц не сохраняется в случае прекращения семейных отношений с собственником этого жилого помещения. Однако если у бывшего члена семьи собственника жилого помещения отсутствуют основания приобретения или осуществления права пользования иным жилым помещением, а также если имущественное положение бывшего члена семьи собственника жилого помещения и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением, право пользования жилым помещением, принадлежащим собственнику, может быть сохранено за бывшим членом семьи на определенный срок на основании решения суда. По истечении этого срока право пользования жилым помещением прекращается (ч. 5 ст. 31 ЖК РФ). Назначенный срок должен быть достаточным для приобретения права на жилое помещение. В соответствии с ч. 4 ст. 31 ЖК РФ суд вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жилым помещением бывшего супруга и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства, по их требованию. Прокурор вступает в процесс для дачи заключения при рассмотрении в судах дел по иску собственника жилого помещения о выселении гражданина, который нарушает правила пользования жилым помещением. При этом необходимо исходить из того, что согласно ч. 2 ст. 35 ЖК РФ, если бывшие члены семьи собственника, проживающие в жилом помещении на основании решения суда в связи с отсутствием у них других жилых помещений (ст. 31 ЖК), а также граждане, пользующиеся жилым помещением на основании завещательного отказа (ст. 33 ЖК), используют это жилое помещение не по назначению, систематически нарушают права и законные интересы соседей или бесхозяйственно обращаются с жилым помещением, допуская его разрушение, собственник жилого помещения вправе предупредить данных граждан о необходимости устранить нарушения вплоть до проведения ремонта жилого помещения в разумный срок. В случае, если указанные граждане после предупреждения не меняют своего поведения, то собственник вправе обратиться в суд с иском о выселении их из жилого помещения. При рассмотрении этих вопросов необходимо учитывать, что Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 N 25 утверждены Правила пользования жилыми помещениями <6>. ——————————— <6> Российская газета. 2006. 27 января. N 16; СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 546.
Подобные основания выселения из жилых помещений (предоставленных по договорам социального найма) без предоставления другого жилого помещения по заявлению наймодателя установлены и для нанимателя и (или) проживающих совместно с ним членов его семьи. Возможность такого выселения предусмотрена п. 3 ст. 84, ст. 91 ЖК РФ. Судебный порядок выселения из жилых помещений (предоставленных по договорам социального найма) без предоставления другого жилого помещения установлен и для поднанимателя жилого помещения и проживающих вместе с ним граждан по иску нанимателя жилого помещения, если после прекращения или расторжения договора поднайма они отказываются освободить жилое помещение. При этом наниматель может расторгнуть договор поднайма жилого помещения по основаниям, закрепленным в ст. 79 ЖК РФ: во-первых, по соглашению сторон, а во-вторых, при невыполнении условий договора поднайма. Если договор поднайма жилого помещения не содержит условия о сроке его действия, то наниматель, будучи инициатором расторжения договора, обязан уведомить поднанимателя о предстоящем расторжении не позднее чем за три месяца. В делах о выселении в связи с обменом жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, в ранее занимаемое жилое помещение прокурору следует обращать внимание на соблюдение порядка обмена жилыми помещениями, установленного в ст. 72 ЖК РФ. Чтобы сделка была признана законной, необходимо письменное согласие наймодателя и проживающих совместно с нанимателем членов его семьи. Обмен данными жилыми помещениями, в которых проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане, являющиеся членами семей нанимателей, должен быть произведен только после предварительного согласия органов опеки и попечительства. Эти органы обязаны отказать в обмене, если обмен нарушает права или законные интересы названных лиц. Согласно ч. 1 ст. 75 ЖК РФ обмен жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, может быть признан судом недействительным по основаниям, установленным гражданским законодательством для признания сделки недействительной, в том числе если такой обмен совершен с нарушением требований, предусмотренных ЖК РФ. В случае признания обмена жилыми помещениями, предоставленными по договорам социального найма, недействительным стороны соответствующего договора об обмене жилыми помещениями подлежат переселению в ранее занимаемые ими жилые помещения (ч. 2 ст. 75). В соответствии с ч. 3 этой же статьи ЖК при наличии вины одной из сторон договора она обязана возместить другой стороне убытки, возникшие вследствие такого обмена. Прокурор вступает в процесс для дачи заключения по делам о выселении граждан, лишенных родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным. При этом, согласно ч. 2 ст. 91 ЖК РФ, суд имеет право выселить таких родителей из жилого помещения, в котором проживают их дети, только в том случае, если суд отдельно укажет на невозможность и недопустимость проживания их совместно с детьми. Факт же лишения родительских прав сам по себе, как следует из норм жилищного и семейного законодательства, не является основанием для выселения. Родители могут быть лишены родительских прав в случаях: уклонения от выполнения обязанностей родителей; злоупотребления своими родительскими правами; жестокого обращения с детьми, в том числе осуществления физического или психического насилия над ними, покушения на их половую неприкосновенность; совершения умышленного преступления против жизни или здоровья своих детей либо против жизни или здоровья супруга (ст. 69 СК РФ). Хронический алкоголизм или наркомания также могут служить основанием для лишения родительских прав. Лишение родительских прав производится в судебном порядке (ст. 70 СК РФ). Родители, лишенные родительских прав, теряют все права, основанные на факте родства с ребенком, в отношении которого они были лишены родительских прав, в том числе право на получение от него содержания. Решением суда по делам о выселении из специализированных жилых помещений граждане подлежат выселению без предоставления других жилых помещений в случае отказа добровольно освободить специализированные жилые помещения после расторжения или прекращения договоров найма специализированных жилых помещений, в которых они проживали по данным договорам (ст. 103 ЖК РФ). Прокурор, участвуя в процессе, должен иметь в виду, что исключение составляют случаи, предусмотренные ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 103 ЖК РФ, которые будут рассмотрены ниже. Виды жилых помещений, относящиеся к специализированному жилищному фонду, содержатся в ч. 1 ст. 92 Жилищного кодекса РФ. Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены Правительством РФ. В настоящее время действуют Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений <7>, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 N 42. ——————————— <7> Российская газета. 2006. 17 февраля. N 34; СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 697.
В судебном порядке рассматриваются дела о выселении без предоставления другого жилого помещения члена жилищного кооператива и проживающих с ним членов его семьи при отказе освободить жилое помещение в случае утраты права пользования жилым помещением в доме жилищного кооператива (ст. 133 ЖК РФ). При этом прокурор, участвующий в процессе, должен учитывать, что член жилищного кооператива, не выплативший полностью паевого взноса и исключенный из жилищного кооператива решением общего собрания членов жилищного кооператива в результате грубого неисполнения без уважительных причин своих обязанностей, а также проживающие с ним члены его семьи утрачивают право пользования жилым помещением в доме жилищного кооператива и обязаны освободить данное жилое помещение в течение двух месяцев со дня принятия кооперативом решения об исключении такого члена из жилищного кооператива. Выселение граждан из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, помимо выселения без предоставления других жилых помещений, как указывалось выше, производится: во-первых, с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма, во-вторых, с предоставлением других жилых помещений по договорам социального найма. Выселение с предоставлением благоустроенного жилого помещения по договорам социального найма возможно в следующих случаях: если дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу (ст. 86 ЖК РФ); жилое помещение подлежит переводу в нежилое помещение или признано непригодным для проживания (ст. 87 ЖК); в результате проведения капитального ремонта или реконструкции дома жилое помещение не может быть сохранено или его общая площадь уменьшится, в результате чего проживающие в нем наниматель и члены его семьи могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях; либо увеличится, в результате чего общая площадь занимаемого жилого помещения на одного члена семьи существенно превысит норму предоставления (ст. 88 ЖК РФ). То есть основания для выселения граждан с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма не зависят от виновных действий нанимателя или членов его семьи. Прокурору при даче заключения по гражданским делам о выселении с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения по договорам социального найма необходимо учитывать, что согласно ч. 3 ст. 89 ЖК РФ жилое помещение, предоставляемое гражданину, выселяемому в судебном порядке, должно быть указано в решении суда о выселении. Однако гражданам должно быть предоставлено не любое жилое помещение по договору социального найма в связи с выселением по основаниям, предусмотренным статьями 86 — 88 ЖК РФ, а оно должно быть: благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта; равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению; отвечать установленным требованиям; находиться в черте данного населенного пункта (ч. 1 ст. 89). В ч. 2 ст. 89 ЖК установлено, что если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель соответственно имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат, в коммунальной квартире. Нормами Жилищного кодекса РФ допускается выселение с предоставлением другого жилого помещения нанимателя и проживающих совместно с ним членов его семьи в том случае, если они в течение более шести месяцев без уважительных причин не вносили плату за жилое помещение и коммунальные услуги. При этом прокурору при даче заключения необходимо руководствоваться ст. 90 ЖК, согласно которой указанным гражданам должно быть предоставлено другое жилое помещение по договору социального найма по норме обеспечения жилой площадью, установленной для выселения в общежития. Выселение из специализированных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях имеет свои особенности. По смыслу ч. 4 ст. 103, ч. 2 ст. 102 ЖК РФ следует, что выселение при смене собственника на служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, а также при передаче такого жилого помещения в хозяйственное ведение или оперативное управление другому юридическому лицу осуществляется только по иску прежнего собственника или юридического лица, передающих соответствующие жилые помещения. Участвуя в процессе, прокурор должен знать, что согласно ч. 2 ст. 103 ЖК РФ не могут быть выселены из указанных помещений без предоставления других жилых помещений граждане, которые, во-первых, не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения. Во-вторых, состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях. В-третьих, являются: членами семей военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей; пенсионерами по старости; членами семьи работника, которому было предоставлено служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии и который умер; инвалидами I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя, инвалидами I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей, инвалидами из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы. Таким гражданам предоставляются другие жилые помещения, которые должны находиться в черте соответствующего населенного пункта. В ч. 1 ст. 7 ЖК РФ установлено, что если жилищные отношения не урегулированы нормами жилищного законодательства или соглашением сторон, то допускается применение норм гражданского права, прямо регулирующих эти отношения. Нормы гражданского права регулируют жилищные отношения, в первую очередь, в том случае, если жилые помещения относятся к объектам права собственности, участвуют в гражданском обороте. Согласно ст. ст. 288 и 289 ГК РФ жилые помещения, квартиры являются объектом права собственности, т. е. жилые помещения частного жилищного фонда, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц (ст. 19 ЖК РФ). В данном случае, защищая жилищные права граждан, необходимо руководствоваться положениями гл. 18 ГК РФ, посвященными праву собственности и другим вещным правам на жилое помещение, а также нормами гл. 20 ГК РФ, устанавливающими основания, способы, формы защиты права собственности и другие вещные права. В судах с участием прокурора разрешаются споры о праве на жилое помещение, в частности, рассматриваются дела о выселении граждан, у которых нет права на жилье или если оно получено незаконно. Лица, не имеющие права на жилье и занявшие жилое помещение в нарушение закона, подлежат выселению в связи с признанием сделки недействительной без предоставления другого жилого помещения по правилам признания сделки недействительной (ст. 166 — 181 ГК РФ). Поскольку принятие актов государственных органов, органов местного самоуправления может быть предусмотрено законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (пп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ), то при рассмотрении исков о признании того или иного договора, устанавливающего право пользования жилым помещением, недействительным и при выселении, прокурору необходимо обращать внимание суда на проверку законности занятия жилого помещения. (Во-первых, чтобы судом была проведена проверка законности действий государственного органа, органа местного самоуправления по соблюдению существенных условий договора социального найма, купли-продажи жилого помещения и др. А во-вторых, чтобы в итоге был разрешен спор о праве на жилое помещение либо об отсутствии такового и была осуществлена защита субъективного права, то есть принято решение о выселении либо об оставлении иска без удовлетворения.) В судах рассматриваются дела по заявлению собственника о выселении иных проживающих с ним физических лиц из помещений частного жилого фонда. Прокурор, участвуя в процессе о выселении бывшего собственника жилого помещения из отчужденного им помещения, должен учитывать, что бывший собственник жилого помещения по таким делам подлежит выселению при переходе права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу (по договору: купли-продажи, дарения, мены и иных сделок) без предоставления другого жилого помещения в силу заявленных требований, а также в результате принятия судом решения о продаже с публичных торгов жилого помещения органом местного самоуправления в случае бесхозяйственного содержания жилого помещения (ст. 293 ГК РФ). В отличие от прежней редакции п. 2 ст. 292 ГК РФ ныне действующая редакция (в ред. ФЗ от 30.12.2004 N 213-ФЗ) предусматривает, что переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. Имеет свои особенности и рассмотрение дел о выселении бывшего собственника с проживающими совместно с ним и находящимися под опекой или попечительством членами семьи собственника данного жилого помещения либо оставшимися без родительского попечения несовершеннолетними членами семьи собственника. Согласно п. 4 ст. 292 ГК РФ (в ред. ФЗ от 30.12.2004 N 213-ФЗ) отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. Несмотря на такую формулировку статьи, полагаем, что это не освобождает органы опеки и попечительства от обязанности выявлять лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве. В этой связи прокурору при защите прав граждан целесообразно обращать внимание суда на необходимость вынесения в адрес органов опеки и попечительства частного определения, если выяснится, что органы опеки и попечительства не владели информацией о проживании в жилом помещении, являвшемся объектом спорной сделки, несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения и являющихся членами семьи собственника жилого помещения. Представляя законные интересы по таким делам, прокурору следует обращать внимание на выполнение существенных условий договора продажи жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры, в которых проживают лица, сохраняющие в соответствии с законом право пользования этим жилым помещением после его приобретения покупателем. Таковым существенным условием является перечень этих лиц с указанием их прав на пользование продаваемым жилым помещением (ст. 558 ГК РФ). При этом договор продажи жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры считается заключенным с момента государственной регистрации. Вступая в процесс для дачи заключения по делам о выселении собственника жилого помещения, который не привел в прежнее состояние жилое помещение после самовольно произведенных переустройства и (или) перепланировки и в отношении которого суд принял решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения (п. 1 ч. 5 ст. 29 ЖК РФ), прокурору следует иметь в виду, что согласно ст. ст. 8 и 551 ГК РФ моментом возникновения права нового собственника на имущество является государственная регистрация соответствующего права, поэтому право собственности предыдущего собственника на жилое помещение прекращается с момента государственной регистрации права нового собственника на указанное имущество. Следовательно, до государственной регистрации права на жилое помещение нового собственника, в том числе на момент проведения торгов, предыдущий собственник обладает правом собственности на указанное жилое помещение и не может быть выселен из него.
