Мачинский В., прокурор Курганской области, кандидат юридических наук.
На координационном совещании руководителей правоохранительных органов Уральского федерального округа, которое прошло в Екатеринбурге в июле 2006 г., Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка поставил перед прокурорами задачу обеспечить действенный надзор за соблюдением конституционных прав граждан при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлениях. Что же делалось прокурорским корпусом Зауралья для ее выполнения?
Отмечу сразу, что хотя это направление деятельности в силу требований уголовно-процессуального закона, приказов и указаний Генерального прокурора России продолжало оставаться для нас (как и для всех прокуратур субъектов Федерации) одним из основных, во втором полугодии 2006 г. оно обозначилось несколько по-иному. Причина тому — снижение числа регистрируемых преступлений. Всего за год их было зафиксировано 37 тыс., или на 3% меньше, чем в предыдущем году.
Это обстоятельство не могло не насторожить, так как никаких особых предпосылок — ни экономических, ни социальных — для того не было. Возникло предположение, что кое-кто на местах с целью создания видимости успешной работы по сдерживанию преступности и декриминализации общества начал заниматься очковтирательством.
В целях установления истины и пресечения практики искусственного регулирования показателей был принят ряд мер организационно-управленческого характера.
Они прежде всего были направлены на решение следующих задач:
— выявление преступлений, не получивших законной регистрации в правоохранительных органах;
— ужесточение ведомственного контроля и прокурорского надзора за законностью при вынесении постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, как на это нацеливали совместные Приказы N 18/350 от 16 мая 2005 г. и N 80/725 от 12 сентября 2006 г.;
— уголовно-правовая оценка действий должностных лиц милиции по нерегистрации заявлений, сообщений о преступлениях либо фальсификации материалов проверок;
— изменение подходов со стороны руководства УВД области, начальников горрайотделов внутренних дел к соблюдению законности при разрешении обращений граждан.
При выработке алгоритма своих действий исходили из того, что начиная с 2003 г. в нашей области прокуроры выявляли и восстанавливали в учетах в среднем по 3 тыс. укрытых преступлений в год, а в 2005 г. — более 4 тыс. Всего за 4 года их зафиксировано более 13 тыс., т. е. около 10% от общего числа зарегистрированных преступлений.
Что же было сделано, чтобы навести здесь хотя бы относительный порядок?
Как того требуют ведомственные приказы, не менее двух раз в год проводим сплошные проверки во всех прокуратурах и ГРОВД области по обозначенной проблематике.
За 4 года проблемы соблюдения учетно-регистрационной дисциплины 10 раз выносились на обсуждение специальных коллегий прокуратуры области и координационных совещаний руководителей правоохранительных органов.
Кроме того, проблема опосредствованно обсуждалась при рассмотрении других текущих вопросов: на итоговых коллегиях, при анализах работы УФСКН, ОБЭП и УБОП по определенным направлениям их деятельности.
В прошлом году решили несколько изменить статус таких мероприятий и вынесли обсуждение этого вопроса на совместную с УВД коллегию. Одновременно обсудили еще один важный вопрос, касающийся данной проблемы, — состояние совместной работы по заявлениям о розыске без вести пропавших (в год их регистрируется около 1300). Было принято общее решение, в котором определены мероприятия по упорядочению работы, разграничению полномочий, проведению учебных и методических мероприятий, на места направлено совместное письменное указание о порядке принятия, учета и разрешения сообщений о без вести пропавших лицах.
Подобная практика координации усилий в решении конкретных проблем имеет в области положительные примеры.
Три года назад совместно с УВД области проанализированы причины всплеска преступности, связанной с хищениями скота. Учитывая довольно значительные масштабы распространенности этого явления, многочисленные обращения как руководителей предприятий, так и жителей области на бездействие милиции по выявлению и привлечению к уголовной ответственности лиц, виновных в их совершении, проработали дополнительный комплекс мер, направленных на защиту граждан, хозяйствующих субъектов от преступных посягательств, исключению фактов укрывательства этих преступлений. И результаты появились. Хищения скота сократились в два раза.
Думается, подобное сотрудничество с коллегами из правоохранительных органов нисколько не ущемляет прокурорской независимости, тем более что виден встречный взаимный интерес с их стороны.
Для того чтобы разобраться с ситуацией по снижению регистрации общей преступности, о чем говорилось выше, были созданы рабочие группы. Сотрудники управления по надзору за расследованием преступлений прокуратуры области по мере необходимости с выездом на места проверяли состояние законности в этой сфере. К участию в таких мероприятиях привлекались и сотрудники прокуратур районного звена с целью совершенствования навыков и методик подобных проверок.
Не оставляем без внимания и работу с заявлениями и сообщениями о преступлениях, поступающими в органы прокуратуры, так как без наведения должного порядка в своем доме не вправе предъявлять претензии работникам милиции. И здесь были выявлены многочисленные нарушения законности, что послужило основанием для жесткого спроса с подчиненных.
Так, в сентябре 2005 г. после проверки, проведенной бригадой отдела Генеральной прокуратуры РФ, только за допущенные упущения в исполнении требований совместного Приказа Генерального прокурора РФ и МВД России N 18/350 2005 г. к дисциплинарной ответственности было привлечено более 10 работников прокуратуры, включая сотрудников аппарата, прокуроров городов Кургана и Шадринска, Куртамышского района и др. А некоторые поплатились за просчеты в работе должностями (в частности, начальник отдела областной прокуратуры, заместители прокурора г. Кургана).
Хочу поделиться некоторыми мыслями и о проблемах, с которыми пришлось столкнуться.
В мае 2005 г. был издан совместный Приказ Генерального прокурора РФ и МВД России N 18/350, которым определена своеобразная и достаточно жесткая система разрешения сообщений о преступлениях и осуществления контроля за законностью выносимых решений.
Этот Приказ встряхнул как прокуроров, так и работников милиции, особенно руководителей ГРОВД. И результаты не преминули сказаться: сразу же в два раза увеличилось число отмененных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел и, наоборот, в такой же пропорции уменьшилось количество преступлений, укрытых от учета путем необоснованных отказов в возбуждении дел.
Но, борясь с нарушениями закона, мы поневоле сами его нарушали. Ведь с самого начала было ясно, что предписанная прокурорам функция визирования милицейских постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела не предусмотрена уголовно-процессуальным законодательством. Но не это главное.
Заверяя постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор полностью переносил на себя все риски ошибиться и, в случае последующей отмены постановления, автоматически становился соучастником в укрывательстве преступления от учета. Это не могло не отразиться на исполнительской дисциплине. И когда вставал вопрос об ответственности конкретных работников милиции, необоснованно отказавших в возбуждении уголовного дела, некоторые из них кивали в сторону прокурора: он, мол, дал согласие.
Сегодня этот Приказ, к всеобщему одобрению прокуроров, отменен, а новым Приказом N 80/725 от 12 сентября 2006 г. указанные недостатки устранены, определен оптимальный и вписывающийся в закон вариант работы. Время показывает, что тем самым и сохраняется достигнутый ранее позитивный дисциплинирующий эффект, и статус прокурора приведен в соответствие с действующим законодательством.
Много дискуссий ведется вокруг вопроса об участии прокуратуры в выявлении латентной преступности.
Все мы знаем или, по крайней мере, догадываемся, что тот уровень преступности, который указывается в официальной статистике, не соответствует реальному положению дел. И связано это не только с укрывательством преступлений от учета, но в большей степени с тем, что информация о преступлениях часто попросту до нас не доходит, так как граждане, пострадавшие от преступных посягательств, за помощью к органам правоохраны не обращаются. Какова причина такого поведения — другой вопрос, хотя можно предположить, что вероятней всего это заметно упавшее доверие населения к ним.
В такой обстановке в поисках неучтенных преступлений решили напрямую обратиться за информацией о совершенных преступлениях к населению, к общественным организациям, к руководителям предприятий и организаций. Наши сотрудники, вопреки устоявшимся традициям и представлениям о прокурорской работе, пошли, что называется, в народ.
Были выявлены целые «зоны беззакония», в которых словно не существовало ни власти, ни государства. Это садово-огородные товарищества, где в осенне-зимний период безнаказанно разворовывалось буквально все, начиная от сельхозпродукции до инвентаря.
Узнали о массовых хищениях телефонных трубок мобильной связи и кредитных карт. К операторам связи заявления пользователей о хищениях мобильников поступали, но там они и оседали без проверки и проведения расследования.
Приведу только один характерный пример: в 2004 г., т. е. до начала этой работы, в области было зарегистрировано 2650 хищений объектов средств связи, в том числе 540 — путем грабежа, а в 2005 г. после вмешательства прокуратуры эти цифры выросли вдвое.
И наконец, с настоящим произволом столкнулись в отдельных образовательных учреждениях, где вымогательства, кражи вещей из раздевалок, избиения слабых детей стали чуть ли не нормой поведения, а руководители и преподаватели умалчивали об этом.
Только в результате этих нетрадиционных мер за два последних года сотрудники прокуратуры области обнаружили и поставили на учет более 4 тыс. неучтенных преступлений, в числе которых не только банальные кражи, но и грабежи, разбои, хулиганства.
Конечно же, здесь возникают два закономерных вопроса:
— следует ли такой работой заниматься именно прокурорским работникам?
— можно ли эти преступления учитывать в качестве укрытых от учета, хотя понятно, что здесь отсутствуют общепринятые критерии оценки данного понятия?
Ответ на первый вопрос подсказала сама жизнь. Мы постепенно перелагаем функции по выявлению латентных преступлений с прокуратуры на те ведомства и службы, кто непосредственно должен заниматься такой работой, в частности на органы милиции. Считаю, что здесь прокуратура свою главную миссию выполнила — обозначила проблему и дала для ее решения соответствующий импульс, а дальше — слово за нашими коллегами.
Но второй вопрос пока остается неразрешенным. Ведь именно от ответа на него в большей степени зависит, будет ли милиция в этом начинании заинтересована, или же она, по вполне понятным причинам, отойдет в сторону.
Нам кажется, что это нововведение в правоохранной деятельности уже прошло стадию апробирования в Уральском федеральном округе и пора его распространить на другие регионы, одновременно подкрепив соответствующей нормативной базой, в том числе по вопросам учета и отчетности. А выявленные таким образом преступления официально засчитывать в работу органов внутренних дел не в качестве негативного, а как одного из рейтинговых показателей. Думаю, что таким образом можно в какой-то мере приблизиться к пониманию реальных масштабов преступности, а с учетом этого планировать адекватные меры по ее предупреждению и искоренению.
Хотелось бы высказаться еще по одной теме, которая, на первый взгляд, не касается рассматриваемого вопроса, но, по моему мнению, имеет немаловажное и самое прямое к нему отношение.
Выше были приведены примеры латентной преступности, связанной исключительно с пассивным поведением потерпевших. Но хотелось бы обратить внимание на большой пласт преступлений, которые остаются за пределами официальной статистики по той причине, что они попросту не выявляются органами, призванными этим заниматься в силу возложенных на них обязанностей. Такое явление я бы назвал искусственной латентностью.
Это прежде всего преступления в сфере потребительского рынка и защиты прав интеллектуальной собственности, несовершеннолетних и др. Крайне низкую эффективность работы оперативных служб в этом направлении можно оправдать чем угодно: организационными промахами, недостаточным профессионализмом работников, низкой исполнительской дисциплиной. Но если давать оценку с точки зрения обсуждаемого вопроса, то здесь мы имеем пример пассивного укрывательства преступлений от учета.
Как решать проблему, как влиять на ситуацию?
Прежде всего, пресекать бездеятельность оперативных служб методами прокурорского реагирования. Здесь уже испробован практически весь арсенал прокурорских полномочий. Однако останавливаться мы не намерены и в конце прошлого года, к примеру, в своем представлении поставили перед руководством УВД области вопрос об освобождении от занимаемой должности начальника ОБЭП УВД, который не способен и не желает выполнять возложенные на его службу обязанности.
Но этого недостаточно, и прокуратура пытается хоть в какой-то мере компенсировать причиняемый урон, используя возможности прокурорского надзора. В частности, решено заставить соответствующие службы видеть то, мимо чего они ранее проходили.
Как это делаем?
Прежде всего, обозначили основные категории преступлений, относящиеся к латентным, для выявления которых не требуется особых усилий. Затем разработали способы и методы их выявления, фиксации, раскрытия, определили круг участников акции. И вот некоторые результаты за последние три года.
По нашей инициативе и при непосредственном участии прокурорских работников было выявлено, поставлено на учет и расследовано органами прокуратуры более 2 тыс. преступлений, предусмотренных ст. 238 УК (нарушение норм безопасности при реализации товаров, оказании услуг), 1135 — наркопреступлений, более 150 преступлений, связанных с нарушением авторских прав.
В рамках этой же программы проведена большая работа по выявлению, постановке на учет и расследованию преступлений так называемой двойной превенции. Как и в вышеуказанном случае, работа по полноте учета таких преступлений практически была пущена на самотек. А если проще, они просто не замечались, мимо них все молча проходили, не считая нужным вмешиваться.
Мы провели ряд мероприятий координационного характера, разработали методики проверок, повысили спрос с работников прокуратуры и милиции, таким образом за три года коренным образом перестроив эту деятельность.
И уже имеем неплохой результат. С 2003 г. число регистрируемых преступлений, предусмотренных ст. 116 УК (побои), увеличилось в 24 раза (2003 — 49, 2006 — 1206), ст. 115 (легкий вред здоровью) — в 10 раз (2003 — 29, 2006 — 322), ст. 117 (истязание) — в 3 раза (2003 — 121, 2006 — 347), ст. 119 (угроза убийством) — в два раза (2003 — 995, 2006 — 1890).
А всего за последние годы было выявлено и занесено в официальную статистику около 9,5 тыс. преступлений двойной превенции, которые в былые времена в абсолютном большинстве оказались бы латентными, а значит, и безучетными. Они по существующей системе отчетности, конечно, не могли быть занесены в число укрытых от учета, хотя де-факто таковыми и являются.
Здесь необходимо особо отметить, что кроме наведения относительного порядка в сфере полноты учета преступлений указанная деятельность имела также большое профилактическое значение. На ее счет можно отчасти отнести заметное снижение в прошлом году уровня тяжких и особо тяжких преступлений, зарегистрированных на территории области.
Даже исключительно в ходе общенадзорных проверок прокурорские работники за три года выявили и дополнительно поставили на учет более 1 тыс. преступлений.
Наряду с уже традиционными составами преступных деяний (хищения, злоупотребления служебным положением, махинации на рынке жилья и др.) в поле зрения общенадзорников оказались преступления против несовершеннолетних, о которых причастные к этому лица (врачи, педагоги, опекуны, милиция) знали, но ничего не делали, чтобы их пресечь. В их числе посягательства на половую неприкосновенность детей в возрасте до 16 лет — ст. 134 УК (72), факты жестокого обращения с несовершеннолетними ст. 156 (270), вовлечение подростков в совершение преступлений и антиобщественных действий — ст. ст. 150, 151 (160).
Таким образом, объединив усилия, работники прокуратуры и милиции за три года из категории латентных перевели в число официально учтенных около 15 тыс. преступлений. По большинству из них виновные предстали перед судом.
При рассмотрении проблемы нарушения требований закона о регистрации преступлений прокуратура области обращает внимание не только на укрывательство преступлений от учета, но и на факты необоснованного возбуждения уголовных дел, в том числе с целью искусственного улучшения показателей работы.
К примеру, ежегодно прокуратурой выявляются десятки необоснованно учитываемых преступлений экономической направленности. Так, продолжаемые однородные преступления искусственно разбиваются на части и вменяются в вину обвиняемым в качестве самостоятельных эпизодов. Только в 2006 г. по требованию прокуратуры области с учета было снято 93 таких преступления.
Что изменилось в результате названной работы прокуратуры, есть ли позитивные результаты?
Прежде всего, за последний год резко, на одну треть, сократилось абсолютное число преступлений, укрытых от учета (с 4297 до 2997). При том, что три четверти из них латентные преступления, о которых сообщения в органы милиции не поступали.
Произошли также существенные структурные изменения. По своему содержанию нарушения учетной дисциплины стали менее дерзкими и вызывающими. К примеру, если в 2003 г. было выявлено 55 фактов таких наиболее серьезных нарушений, как укрывательство преступлений путем нерегистрации заявлений и сообщений, то в 2006 г. их число сократилось до 10.
Также заметно снизилось и число укрытых преступлений путем незаконного отказа в возбуждении уголовного дела. И если в том же базисном 2003 г. доля укрытых таким способом преступлений составляла 71% от их общего числа, то в прошедшем году она сократилась до 27%, т. е. более чем в 3 раза. И главное, у нас практически не стало фактов преступных злоупотреблений в этой сфере: за 2006 г. количество уголовных дел, возбужденных в отношении должностных лиц милиции, сократилось в 8 раз (с 26 до 3).
Таким образом, можно сделать вывод, что на данном участке правоохранной деятельности в последнее время обозначились две ярко выраженные тенденции. Первая — сокращение абсолютного числа укрываемых преступлений от учета; вторая — резкое сокращение умышленных, преднамеренных нарушений в указанной сфере.
Прокуратура по-прежнему остро и принципиально реагирует на нарушения учетно-регистрационной дисциплины. Только за последние три года по нашим представлениям за это привлечены к дисциплинарной ответственности 945 сотрудников правоохранительных органов, в том числе 180 руководителей отделов и подразделений. Было возбуждено 54 уголовных дела за преступные злоупотребления и превышение должностных полномочий в этой сфере.
Такие меры, естественно, не могли остаться без последствий. Но, наверное, главный результат — изменившаяся психология работников милиции, большинство из которых предпочитает сейчас лучше получить неудовлетворительную оценку за низкие показатели в работе, нежели быть привлеченным к уголовной ответственности или уволенным со службы. Заметно, после мер прокурорского реагирования, активизирована и работа ведомственных комиссий УВД и ГРОВД области.
Мы прекрасно сознаем, что до полного разрешения проблемы укрывательства преступлений от учета еще очень далеко и придется немало потрудиться. Но наш опыт показывает, что с этим явлением не только нужно, но и можно бороться.
