(Казанник А. И.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2007, N 5)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: МИФЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
А. И. КАЗАННИК
Казанник А. И., первый проректор Омского юридического института, доктор юридических наук, профессор, государственный советник юстиции 1-го класса, заслуженный юрист Российской Федерации.
В научных монографиях, фундаментальных учебных курсах для юридических вузов и в периодических изданиях широко обсуждаются проблемы конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации <1>. Причем все авторы вполне обоснованно выражают недоумение, почему, собственно говоря, ст. 129 Конституции РФ размещена в седьмой главе, названной «Судебная власть». Ведь прокуратура РФ ни структурно, ни функционально не связана с органами судебной власти. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья И. В. Велиева «Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации» включена в информационный банк согласно публикации — «Современное право», 2005, N 10. —————————————————————— <1> См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., изм. и доп. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2006. С. 355; Мельников Н. В. Прокурорская власть и личность. М.: Юристъ, 2003; Бессарабов В. Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика. 2001. N 3; Бородин С. В., Кудрявцев В. Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право. 2002. N 5; Елизаров А. Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1; Велиев И. В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 10.
Для решения этого вопроса создаются сложные теоретические концепции, выстраиваются ряды логических умозаключений, делаются ссылки на волю какого-то мифического законодателя. «А ларчик просто открывался», — как верно заметил наш бессмертный баснописец И. А. Крылов. Место ст. 129 Конституции РФ определено в структуре Основного Закона без каких-либо научных обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б. Н. Ельцина. Результатом работы Конституционного совещания (июнь — июль 1993 г.) стал проект новой Конституции Российской Федерации. В седьмой главе проекта Конституции РФ, одобренного совещанием 12 июля 1993 г., была злополучная ст. 129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. В ней говорилось: «Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации» <2>. ——————————— <2> См.: Конституция Российской Федерации (проект). 12 июля 1993 г. М.: Кремль, 1993. С. 45; Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы (29 апреля — 10 ноября 1993 года). Том 17. М., 1995 — 1996. С. 392 — 393.
Таким образом, прокуратура Российской Федерации полностью лишалась функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу, становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными полномочиями. Поэтому включение ст. 129 Конституции РФ в главу о судебной власти было вполне логично и обоснованно. На Конституционном совещании, в работе которого я принимал участие, решительными противниками такого подхода к определению правового статуса прокуратуры в проекте Конституции РФ 1993 г. были академик В. Н. Кудрявцев и Генеральный прокурор РФ В. Г. Степанков. Однако, несмотря на их яркие и глубоко аргументированные выступления в защиту прокуратуры России от покушений ретивых реформаторов, поддержку получила официальная концепция Администрации Президента РФ об интеграции органов прокуратуры в судебную систему. В октябре 1993 г. волею случая, а не за какие-то исключительные заслуги, я стал Генеральным прокурором РФ. С первых дней работы в новой должности стало совершенно очевидно, что мне уготована роль могильщика прокуратуры России. Бросалось в глаза, что из проекта Конституции РФ, одобренного Конституционным совещанием, как-то незаметно исчезла статья о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации. Зная хорошо ситуацию, я постоянно обращался к Президенту РФ Б. Н. Ельцину с аргументированными предложениями о внесении в проект новой Конституции РФ отдельной статьи о прокуратуре Российской Федерации с выделением ее в специальную главу. Но все официальные обращения Генерального прокурора РФ оставались без ответа, терялись где-то в столах редакционной комиссии по доработке проекта Конституции РФ. Мои ожидания положительного решения вопроса о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации достигли предела 9 ноября 1993 г., накануне опубликования отредактированного проекта Конституции РФ в официальных изданиях. У меня было подготовлено два варианта ст. 129 Конституции РФ: один развернутый с краткой характеристикой всех функций прокуратуры России и второй усеченный вариант, направленный лишь на сохранение прокуратуры как единой системы органов государственной власти. Еще теплилась надежда, что удастся не только протолкнуть ст. 129 в проект новой Конституции РФ, но и выделить ее в отдельную главу. Приведу дословно мой развернутый вариант ст. 129 Конституции РФ: «Глава 8. ПРОКУРАТУРА Статья 129 1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. 2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации. 3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. 4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации. 5. Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на всей территории Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законности, привлечению виновных лиц к ответственности, координирует работу правоохранительных органов по предупреждению и раскрытию преступлений, обеспечению неотвратимости наказания за их совершение. 6. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом». В тот же день я позвонил Президенту РФ Б. Н. Ельцину и попросил принять меня по очень важному и срочному делу. Он, наконец, принял меня 9 ноября 1993 г. в 22 часа по московскому времени. Я представил ему развернутый вариант ст. 129 Конституции РФ и попросил внести ее в официальный текст Основного Закона, выделив в отдельную главу. Я доказывал ему практическую значимость прокуратуры в сохранении единства и территориальной целостности России, укреплении законности, борьбе с преступностью, в оказании бесплатной правовой помощи населению. Внимательно выслушав меня, Б. Н. Ельцин связался по селектору с секретарем редакционной комиссии по доработке проекта Конституции РФ С. А. Филатовым и сказал: — Генеральный прокурор А. И. Казанник принес дополнительную статью к проекту Конституции РФ и настаивает на включении ее в отдельную главу. Сейчас я вам ее зачитаю… — Борис Николаевич, — ответил после некоторого замешательства секретарь редакционной комиссии, — этого делать ни в коем случае нельзя! Это чисто сталинские формулировки функций прокуратуры. Они направлены на сохранение тоталитарного коммунистического режима, открытой диктатуры. Демократической России прокуратура не нужна. Мы передадим функции прокуратуры судам, как это сделано во всем цивилизованном мире. — Вот видите, Алексей Иванович, редакционная комиссия против этой статьи. А мне бы не хотелось с ней ссориться, — заметил Президент РФ, — мы здесь все вопросы решаем коллегиально. Стало совершенно очевидно, что Президент РФ Б. Н. Ельцин в споре о правовом статусе прокуратуры поддерживает те политические силы, которые боятся укрепления государственной власти, наведения порядка в стране, соблюдения законности при приватизации собственности, созданной трудом многих поколений наших соотечественников. Прикрываясь завесой социальной демагогии, они и впредь намеривались жить не по закону, а по понятиям, ловить рыбу в мутной воде хаоса и разрухи. За всю свою сознательную жизнь, насколько я помню, мне не приходилось перед кем-либо унижаться, заискивать. Но ради спасения прокуратуры я пошел на заведомую ложь и чиновничью лесть. — Борис Николаевич, — сказал я, — прокуратуру в России учредил император Петр I. — Это я знаю, — перебил меня Б. Н. Ельцин. — А Вас, — продолжал я, — в народе справедливо сравнивают с Петром Великим, крупнейшим реформатором в истории России. Интересно получается, Петр I учредил в России прокуратуру, а продолжатель его дела, единственный хранитель славных традиций упразднил ее. Народ вряд ли поймет это. — Что вы говорите? — удивился Б. Н. Ельцин. — Люди так и говорят, что я продолжатель дела Петра I? Я не думал, что это так серьезно. Но все равно я не могу вставить вашу статью в проект Конституции РФ. Там же сталинские формулировки. Я не пойду против редакционной комиссии. Тогда я передал ему второй, усеченный, вариант ст. 129 Конституции РФ. По тону разговора я понял, что мне уже не удастся взять по максимуму, надо попытаться получить хотя бы по минимуму, удержать синицу в руках. — А зачем вам эта статья? — удивился Б. Н. Ельцин. — Она ведь совершенно пустая. У вас же есть Закон о прокуратуре Российской Федерации. Правда, я своим Указом приостановил его действие на всей территории России. Ну, хотите, я издам новый указ и опять введу Закон о прокуратуре РФ в действие, дам ему, понимаешь, вторую жизнь. — Нет, — твердо ответил я, — если в Конституции РФ не будет хотя бы одной статьи, закрепляющей систему прокуратуры Российской Федерации, то прокуратура будет ликвидирована. А мне не хотелось бы подводить Вас. — Я подумаю, — сказал на прощание Б. Н. Ельцин и оставил у себя усеченный вариант ст. 129 Конституции РФ. Из Кремля я вернулся в рабочий кабинет Генерального прокурора РФ. В три часа ночи мне принесли из экспедиции прокуратуры свежую почту. Я развернул «Российскую газету» и увидел в официальном проекте Конституции РФ 129-ю статью в моей редакции. Пожалуй, никогда я не испытывал столь большого удовлетворения от проделанной работы, настоящей радости. Была одержана, на мой взгляд, очень важная победа над агрессивным невежеством, сохранена прокуратура России, одна из самых эффективных правоохранительных структур страны. Остался лишь неприятный осадок, что статья о прокуратуре России неуместно оказалась в главе Конституции РФ, посвященной судебной власти. При определении конституционно-правового статуса прокуратуры России отечественные ученые никак не могут отрешиться от привычных стереотипов, стандартных наборов упрощенных представлений о системе разделения властей. В советские годы вопрос о правовом статусе прокуратуры обычно решался с помощью многочисленных цитат из произведений В. И. Ленина, а теперь в союзники призываются Дж. Локк и Ш. Л. Монтескье. Для пущей убедительности ссылаются и на труды античных мыслителей: Платона, Аристотеля, Эпикура и Полибия. По отношению к идеологам буржуазной революции они, видимо, выступают в качестве классиков, основоположниками теории разделения властей. В результате научных изысканий прокуратуру России приписывают к законодательной власти, втискивают ее в прокрустово ложе исполнительной власти, наряжают Фемидой, приравнивают к федеральным службам, осуществляющим контрольные функции. Все это мифы, многократно пересказанные современными учеными. Прокуратура в России осуществляет четвертую, самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с полным основанием называют прокурорско-надзорной <3>. ——————————— <3> См.: Мельников Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан. Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2001. С. 8.
Вполне естественно, что сделать такой вывод на основе глубокого анализа лишь творческого наследия Аристотеля или Полибия довольно трудно. Надо обратиться хотя бы к системному толкованию Конституции РФ во взаимосвязи с нормами Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 2 марта 2007 г.). Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура России составляет единую централизованную систему с жесткой соподчиненностью всех ее звеньев. Вместе с тем прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. 10 — 11 Конституции РФ). В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя толкование названной конституционной нормы, сформулировал правовую позицию, согласно которой особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются положениями гл. 4, 5, 6 и 7 Конституции РФ и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов <4>. ——————————— <4> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда. 1999. N 3.
Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны. К числу таких органов относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти <5>. ——————————— <5> См.: Конституционное право России: Учебник. Екатеринбург: УрГЮА, 2001. С. 479 — 492.
Организационная обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть. Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст. 71, 83, 102, 129 Конституции РФ). В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в основу организации и деятельности органов прокуратуры положены принципы единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. В своей совокупности они выступают в качестве отраслевых принципов, раскрывающих сущность прокурорско-надзорной власти. Все органы прокуратуры Российской Федерации связаны между собой функциональными связями, то есть общими функциями, и поэтому не могут существовать вне системы. Они осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России, участвуют через прокуроров в рассмотрении дел судами, расследуют преступления, координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Каждый прокурор в пределах своей компетенции наделен соответствующими полномочиями и правовыми средствами по реализации единых для всей системы функций. Для осуществления своих функций прокуратура России использует особые полномочия, специфические формы и методы деятельности, которые по своему характеру не могут применяться другими органами государственной власти. Актами прокурорского реагирования на нарушения закона являются протесты, представления, постановления и предостережения. В таком сочетании они не встречаются в практике деятельности государственных органов иных ветвей власти. Прокуратура России как самостоятельная ветвь государственной власти является важнейшим и неотъемлемым элементом системы «сдержек и противовесов», уравновешивания других ветвей власти, их согласованного функционирования <6>. Средством достижения столь важной цели служит прокурорский надзор, который осуществляется за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов всеми федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием издаваемых ими правовых актов нормам действующих законов (ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). ——————————— <6> См.: Шалумов М. С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 85.
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. Генеральный прокурор Российской федерации имеет право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ <7>. ——————————— <7> См.: Российская газета. 2003. 29 июля.
Прокурорский надзор в данном случае является элементом сдерживания исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, эффективным средством укрепления законности на территории России. Посредством надзора прокуратура сдерживает усиление исполнительной власти Российской Федерации за счет власти законодательной, выполняет большую работу по приведению конституций, уставов и законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. В свою очередь, законодательная власть и Президент РФ сдерживают чрезмерное усиление прокурорско-надзорной власти. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (ст. 102 Конституции РФ). Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. При этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты. Следовательно, доклад является формой контроля за деятельностью прокуратуры Российской Федерации. Таким образом, прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения властей. На протяжении веков она сформировалась как уникальная система по эффективному осуществлению прокурорско-надзорной власти. Поэтому ее не надо ввергать в пучину парламентарного реформирования, подгонять под какие-то западные стандарты <8>. «Наше общественное развитие совершается в такую пору, когда высокое состояние науки и опыта наших предшественников в цивилизации могут быть для нас важным пособием и спасительным предостережением. Мы знаем, что есть учреждения, которые не пересаживаются вдруг на чужую почву, требуя долгого исторического воспитания или коренясь в особенностях народного характера» <9>. ——————————— <8> См.: Елизаров А. Б. Указ. соч. С. 10. <9> Богданова Н. А. Истоки и становление государственного права как науки и учебной дисциплины: вклад ученых и профессоров Московского университета // Конституционное (государственное) право в Московском университете. М.: МГУ, 2005. С. 16.
Это сказал в своей вступительной лекции экстраординарный профессор кафедры государственного права Московского университета Ф. М. Дмитриев, которая состоялась 5 октября 1859 г. Но не покидает ощущение, что уважаемый профессор прочитал эту лекцию сегодня, прочитал не только для любознательных студентов, но главным образом для современных ученых и политиков, которые никак не могут понять, что прокуратура России коренится именно в особенностях народного характера, является нашим исконным учреждением. Он как бы говорит: пора, наконец, избавиться от реформаторского зуда и научиться максимально использовать все достигнутое трудами наших предков. Прокуратура России нуждается не в реформировании, а в расширении полномочий, в укреплении высококвалифицированными кадрами.
