О правовом регулировании полномочий прокурора

(Ткачев И. В.)

(«Российский следователь», 2008, N 4)

О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПОЛНОМОЧИЙ ПРОКУРОРА

И. В. ТКАЧЕВ

Ткачев И. В., прокурор Республики Дагестан.

В связи с внесением Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», созданием Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации существенно изменилось соотношение полномочий прокурора и руководителя следственного органа на стадии досудебного уголовного судопроизводства. Разделены полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и процессуальные полномочия руководителей следственных органов на предварительном следствии.

При этом руководителям всех следственных органов как вновь созданного Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, так и действующих следственных органов в МВД, ФСБ и ФСКН от прокуроров переданы многие, на наш взгляд, наиболее существенные властно-распорядительные полномочия на предварительном следствии, в частности такие, как:

— право давать согласие следователю на возбуждение ходатайств перед судом в случаях, предусмотренных УПК РФ;

— давать следователю обязательные для исполнения письменные указания;

— отменять незаконные и необоснованные постановления следователя;

— разрешать вопросы об отводе следователя, отстранять следователя от ведения расследования.

В связи с этим обоснованно возникает вопрос о возможности реального обеспечения прокурорами надзорными средствами исполнения законов следственными органами на досудебной стадии уголовного судопроизводства.

Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия хотя и предусмотрен ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ, однако при его реализации в числе весьма ограниченных полномочий прокурора осталось лишь право:

— в течение 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела;

— участвовать в судебном заседании при рассмотрении ходатайств следователя о производстве процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, в том числе об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей;

— утверждать обвинительное заключение;

— возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения.

Анализ этих положений закона позволяет с полной уверенностью утверждать, что на сегодняшний день прокурор не имеет достаточных полномочий для осуществления эффективного надзора за процессуальной деятельностью следствия. Очевидно, что отсутствие системного и действенного прокурорского надзора за следствием, реальных рычагов воздействия на нарушения закона органами следствия может повлечь за собой массовые нарушения прав и свобод участников уголовного судопроизводства следственными органами. Это связано не только с возможными злоупотреблениями следственными органами слишком большими и, по существу, бесконтрольными их полномочиями, но и ошибками, которые свойственно допускать всем людям, в том числе и работникам следственных органов, которые, как известно, всегда перегружены работой. Однако и прокурор, и суд при сложившемся положении дел вряд ли могут своевременно устранять такие нарушения. С момента совершения преступления до рассмотрения уголовного дела в суде, т. е. время, в течение которого проводится предварительное следствие, фактически отдано только под ведомственный процессуальный контроль самих же следственных органов (срок следствия руководители следственных органов могут продлевать фактически без ограничения, а содержание под стражей на досудебной стадии по судебному решению — до 18 месяцев). Такая форма контроля вряд ли является эффективной и объективной.

Сосредоточение многих властно-распорядительных полномочий в следственных органах при отсутствии возможности у прокурора надлежащим образом осуществлять надзор за следствием в первую очередь может повлечь нарушение прав подозреваемых и обвиняемых, и в особенности задержанных и заключенных под стражу.

В сложившейся ситуации представляется целесообразным не только сохранить надзорные полномочия прокурора за следствием в прежнем объеме, но логично было бы расширить надзорные функции прокурора в этом направлении деятельности. Однако сделать это возможно только законодательным путем.

На наш взгляд, такое решение в максимальной мере будет способствовать обеспечению законных интересов участников уголовного судопроизводства, прежде всего подозреваемых (обвиняемых) и потерпевших.

При этом нельзя не учитывать, что надзор за законностью расследования должен быть постоянным, а в ряде ситуаций требуется, чтобы эта деятельность носила еще и оперативный характер, что судебный контроль, естественно, обеспечить не может.

Отсутствие у прокурора необходимых полномочий для осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия делает такой надзор практически неосуществимым. Сложившаяся ситуация провоцирует и обвинительный уклон со стороны следственных органов.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что нарушения конституционных прав личности при осуществлении уголовного преследования при недостаточном прокурорском надзоре влекут за собой правовые последствия в виде недопустимости полученных доказательств.

Анализ существующих полномочий прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия требует проведения специального исследования и с учетом складывающейся практической деятельности необходимы научное обоснование и разработка предложений (в том числе и законодательного характера) по решению возникающих практических проблем выполнения функций прокурорского надзора за следственными органами в условиях действия нового уголовно-процессуального законодательства.

Однако, как показывает предварительный анализ, из-за введенных в УПК РФ ограничений полномочий прокурора по надзору за следствием такие проблемы уже возникают на практике, и в частности по следующим вопросам:

— по разрешению возникающих разногласий между прокурорами и следственными органами о законности обоснованности возбуждения уголовных дел и отмене прокурорами таких постановлений;

— невозможности проверки прокурором в предоставляемый законом срок 24 часа законности и обоснованности вынесенного постановления о возбуждении уголовного дела о преступлениях с большим объемом доследственной проверки или сложным по доказыванию, оценке материалам;

— возможности обжалования следственными органами действий и постановлений прокурора в суд;

— представления не в полном объеме по требованиям прокуроров материалов дела и законности получения у прокурора подписки о неразглашении данных предварительного следствия;

— возможности проверки прокурором законности задержания, ареста и предъявления обвинения следственными органами и устранения при этом средствами прокурорского реагирования нарушений закона;

— явной недостаточности предусмотренных УПК РФ средств прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за следственными органами;

— соотношения положений о полномочиях прокурора в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» и УПК РФ.

Для возможного разрешения названных проблем помимо изучения складывающейся практики взаимоотношений прокуратуры и следственных органов, по нашему мнению, необходимо проведение комплексного анализа положений о полномочиях прокурора положений УПК РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», постановлений Конституционного Суда РФ, Пленума Верховного Суда РФ, решений Европейского суда по правам человека, приказов Генерального прокурора Российской Федерации и первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Законодательство, регламентирующее деятельность прокурора по надзору за процессуальной деятельностью следователей.

Правовую основу деятельности прокурора в уголовном судопроизводстве составляют Конституция РФ, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ.

Статья 129 Конституции РФ, закрепляя конституционный статус прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, установила, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» является базовым законом, определившим принципы организации и деятельности органов прокуратуры, систему и структуру ее органов и учреждений, функции и направления деятельности (в том числе в сфере уголовного судопроизводства), а также правила прохождения службы в органах и учреждения прокуратуры. Данный Федеральный закон устанавливает предмет и пределы прокурорского надзора, а также полномочия прокурора по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

Согласно ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. В сфере уголовного судопроизводства таким законом в первую очередь является Уголовно-процессуальный кодекс РФ, которым регламентирован порядок производства по уголовным делам на территории Российской Федерации, установлен правовой статус участников уголовного судопроизводства, в том числе и прокурора. В числе иных законов следует прежде всего указать Федеральные законы «О прокуратуре Российской Федерации», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «О милиции», «О Федеральной службе безопасности», «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».

При анализе нормативно-правовой базы, регламентирующей полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве, следует рассмотреть вопрос о соотношении норм УПК РФ и других федеральных законов, в том числе и федерального закона о прокуратуре, регламентирующих надзорные полномочия прокурора.

В соответствии с ч. 1 и ч. 2 ст. 7 УПК РФ в ходе уголовного судопроизводства не может применяться федеральный закон, противоречащий Уголовно-процессуального кодекса РФ, а в случае несоответствия федерального закона или иного нормативного акта положениям УПК РФ подлежат применению нормы Уголовно-процессуальному кодексу РФ. В то же время следует учитывать, что Конституционный Суд РФ признал, что приоритет Уголовно-процессуального кодекса РФ перед другими федеральными законами не является безусловным, поскольку он может быть ограничен как установленной Конституцией РФ иерархией федеральных конституционных законов и обычных федеральных законов (к числу последних относится и Уголовно-процессуальный кодекс РФ), так и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. О безусловном приоритете норм УПК не может идти речь и в случаях, когда в иных законодательных актах помимо Уголовно-процессуального кодекса РФ, закрепляющего общие правила уголовного судопроизводства, устанавливаются те или иные дополнительные гарантии прав и свобод (см., например, Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П, Определения Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 54-О, от 15 мая 2007 г. N 371-О-П).

Таким образом, прокурор, защищая права и свободы человека и гражданина в уголовном судопроизводстве, вправе воспользоваться полномочиями, предоставленными ему Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

——————————————————————

Вопрос: Старший сержант, военнослужащая по контракту, в Вооруженных Силах Российской Федерации с 1995 г. Образование высшее юридическое. Есть желание проходить службу в военной прокуратуре. Как осуществляется перевод? Существует ли возрастной ценз? Обязательно ли нужно иметь звание офицера?

(«Право в Вооруженных Силах», 2008, N 2)

Вопрос: Старший сержант, военнослужащая по контракту, в Вооруженных Силах Российской Федерации с 1995 г. Образование высшее юридическое. Есть желание проходить службу в военной прокуратуре. Как осуществляется перевод? Существует ли возрастной ценз? Обязательно ли нужно иметь звание офицера?

Ответ: Вопросы назначения на должности следователями органов военной прокуратуры регулируются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии со ст. 48 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» военными прокурорами, а также руководителями и следователями военных следственных органов назначаются граждане Российской Федерации, годные по состоянию здоровья к военной службе, поступившие на военную службу, имеющие офицерское звание и отвечающие требованиям ст. 40 указанного Закона.

Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:

— имеет гражданство иностранного государства;

— признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;

— лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

— имело или имеет судимость;

— имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;

— состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

— отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации или с его согласия на должности военных прокуроров могут быть назначены гражданские лица. По решению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или с его согласия на должности руководителей и следователей военных следственных органов могут быть назначены гражданские лица.

Определение офицеров на военную службу в органы военной прокуратуры и увольнение в запас (отставку) производятся по представлению Генерального прокурора Российской Федерации или главного военного прокурора. Определение офицеров на военную службу в военные следственные органы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и увольнение в запас (отставку) производятся по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации или руководителя военного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Должности военных прокуроров и следователей военных следственных органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и соответствующие им воинские звания включаются в перечни воинских должностей.

Если Вы не достигли предельного возраста пребывания на военной службе, то иного ценза не предусмотрено.

С. В.Шанхаев

Адъюнкт кафедры военной администрации,

административного и финансового права

Военного университета, капитан юстиции

——————————————————————