Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» существенно изменены полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов следствия, полномочия следователя и начальника следственного органа при возбуждении и расследовании уголовных дел.
Безусловно, сама идея о фактическом, а не формальном ограничении надзора за предварительным следствием и собственно самого следствия правильна и необходимость этого была очевидна.
Вместе с тем практика применения вышеупомянутых изменений показала, что есть явные проблемы, связанные как с законодательно созданными препонами в деле защиты прав участников уголовного судопроизводства методами прокурорского надзора, так и затруднениями организационного плана в деятельности следователей. Кроме того, изменения не ослабили, а лишь усилили неоправданный формализм при осуществлении надзора и при расследовании уголовных дел.
На мой взгляд, сложился дисбаланс между полномочиями следственных работников и полномочиями прокуроров не в пользу последних, что может привести и уже приводит к существенным нарушениям прав обвиняемых, потерпевших и других субъектов процессуальной деятельности.
Изъяв у прокурора право немедленного вмешательства в ход расследования, в случае нарушений закона и прав участников уголовного судопроизводства, и возможность оперативного устранения этих нарушений, законодатель взамен предложил громоздкую процедуру направления прокурором и рассмотрения руководителем следственного органа требования об устранении нарушений федерального законодательства.
При этом сроки рассмотрения требования прокурора не указаны, как не указана и обязанность следователя и его руководителя предоставить прокурору уголовное дело для изучения и выявления нарушений закона.
Можно возразить, что столь детальная регламентация действий прокурорских и следственных работников в УПК необязательна, а немедленное рассмотрение требований прокурора, своевременное направление материалов уголовных дел является само собой разумеющимся.
Теоретически это так, но на практике прокуроры зачастую сталкиваются с явным затягиванием рассмотрения требований прокурора об устранении нарушений закона и непредставлением материалов уголовных дел под предлогом занятости, необходимости производства следственных действий по ним и т. д. Преодоление прокурорами этих искусственно созданных препятствий не способствует повышению уровня законности при расследовании уголовных дел.
Представляется, что осуществление на практике всех этапов предусмотренной ч. 6 ст. 37 УПК РФ процедуры при рассмотрении требований прокурора об устранении нарушений закона потребует значительного времени, тем самым ограничит возможность расследования дел в разумные сроки и удлинит сроки содержания под стражей.
Фактически изъяв у прокурора значительную часть полномочий (отмену незаконных и необоснованных постановлений следователя, продление сроков предварительного расследования, дачу согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайств и др.) и передав их руководителю следственного органа, законодатели опять смешали следствие и надзор.
Так, если дача следствию указаний по уголовным делам, согласия на возбуждение перед судом различных ходатайств, продление сроков следствия и т. д. являются полномочиями, тесно связанными непосредственно с производством следствия, то отмена незаконных постановлений следователя и нижестоящего руководителя следственного органа — это надзорная функция, которая по существу должна осуществляться надзорным органом, т. е. прокуратурой.
Другими словами, в ныне действующем законе опять сохранены полномочия, за которые прокуратура критиковалась на протяжении длительного времени, т. е. возможность обжалования незаконных решений следователя его же руководителю, каковым ранее был прокурор, а ныне стал руководитель следственного органа.
Вышеизложенное подтверждается практикой. Если за 4-й квартал 2006 г. в Вологодской области прокурорами отменено 598 незаконных и необоснованных постановлений следователей, то руководителями следственных органов всех ведомств за этот же период 2007 г. — всего 327. Таким образом, статистика свидетельствует: уровень законности при осуществлении процессуальной деятельности снизился.
Одна из причин этого — лишение прокурора права непосредственного вмешательства в ход расследования в случае принятия следователями незаконных решений.
На основании изложенного представляется необходимым возвратить прокурору право отмены незаконных постановлений следователя. Только при этом условии будет достигнуто подлинное разграничение надзорных и следственных полномочий.
Необходимо также вкратце остановиться на таком моменте, как отсутствие в законе права руководителя следственного органа самому возбудить уголовное дело. По всей видимости, этот парадокс следует отнести к технической ошибке законодателя, как и сохранение у прокурора права возбуждения уголовного дела в отношении члена избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса.
Отдельно хотелось бы остановиться на отсутствии в новом Законе такого момента, как право и обязанность возбудить уголовное дело.
Возникла парадоксальная ситуация. Прокурор, осуществляя надзор за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, обнаружив укрытое преступление при наличии достаточных к тому данных, не может немедленно возбудить уголовное дело. Вместо этого он должен в большинстве случаев направить материалы о выявленном преступлении в тот же самый орган, где преступление и было укрыто. И не факт, что уголовное дело будет немедленно возбуждено. Безусловно, такой порядок содержит возможности для нарушения прав участников уголовного судопроизводства.
То же самое и в отношении возбуждения уголовных дел по результатам общенадзорных проверок прокуратуры. Как известно, одно из основных направлений деятельности прокуратуры — надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, так называемый общий надзор. Наверное, не проходит и дня без того, чтобы сотрудники прокуратуры различного уровня не выявляли в ходе проверок деяния, содержащие признаки преступления. Но вместо того, чтобы возбудить уголовное дело и направить его для расследования, теперь прокурор должен послать материалы в следственный орган. Затем подождать, пока его там зарегистрируют, поручат следователю, проведут свою проверку, которая может занять длительное время, и только потом будет принято процессуальное решение, которое к тому же может быть незаконным, и надо будет добиваться его отмены. Стоит ли спорить о том, что такое положение дел не отвечает назначению уголовного судопроизводства, закрепленному в ст. 6 УПК РФ.
По моему мнению, лишение прокурора права возбуждения уголовных дел противоречит положениям УПК, которыми прокурор включен в число субъектов, осуществляющих уголовное преследование. Логично предположить, что обязанность уголовного преследования предполагает и наличие права возбудить уголовное дело для всех без исключения субъектов этого вида деятельности.
Позиция законодателя о полном исключении участия прокурора в уголовном преследовании на досудебной стадии уголовного судопроизводства выразилась и в положениях ст. 448 УПК, в соответствии с которыми право принятия решения о возбуждении уголовного дела в отношении прокуроров, руководителей следственных органов, следователей и привлечении их к уголовной ответственности имеет только вышестоящий руководитель следственного органа, а в отношении председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ — и. о. председателя СК при прокуратуре РФ.
Таким образом, в Следственном комитете при прокуратуре РФ расследуются дела в отношении сотрудников своего же ведомства, что не может не вызывать сомнений в объективности такого расследования.
Указанные положения УПК в принципе создают условия для проявления предвзятости при расследовании этой категории дел. Вряд ли можно говорить о полной независимости и беспристрастности следователя, расследующего дело в отношении своих коллег.
Поэтому правильнее было бы наделить прокуроров правом возбуждения и расследования дел в отношении руководителей следственных органов и следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ, при сохранении такого же права у Следственного комитета в отношении прокуроров.
Такое распределение процессуальных полномочий представляется более сбалансированным и создающим дополнительные гарантии для принятия объективных и справедливых решений по уголовным делам данной категории.
В соответствии с п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор имеет право возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения или обвинительного акта и устранения выявленных недостатков.
Возникает резонный вопрос: почему право дать указания следователю возникает у прокурора лишь только после поступления ему дела с обвинительным заключением? Уж если в конечном итоге законодатель сохранил за прокурором право дать указания следователю, то почему бы не распространить это право на все стадии предварительного следствия? Ведь если недостатки следствия будут выявлены своевременно, а не после окончания следствия, качество от этого только выиграет.
О нерациональности такого подхода говорит и статистика. Количество уголовных дел, возвращенных прокурорами Вологодской области для дополнительного расследования следователям всех уровней с 7 сентября 2007 г. по 1 января 2008 г., выросло по сравнению с аналогичным периодом 2006 г. более чем на 30%.
Ведь реальностью сегодня является то, что подавляющее большинство следователей и их руководителей имеют опыт работы не более 3-х, в лучшем случае — 5-ти лет. Например, в следственном управлении Следственного комитета при прокуратуре РФ по Вологодской области 75% следователей имеют стаж работы до 4 лет. Уровень знаний и профессиональной подготовки следователей оставляет желать лучшего, это общеизвестно. Поэтому лишение прокурора права дать указания следователю на любом из этапов следствия представляется мерой нерациональной.
Необходимо также обратить внимание на разграничение полномочий прокурора в зависимости от формы предварительного расследования. При производстве дознания по делу прокурор обладает значительно более широкими полномочиями, чем при предварительном следствии. Однако осуществление прокурором надзорных функций за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования напрямую связано с возможностью участников уголовного судопроизводства реализовать свои права. Например, обвиняемый или потерпевший по уголовному делу, по которому производится дознание, имеет больше возможностей для восстановления нарушенного права, так как шире полномочия у прокурора при осуществлении надзора за дознанием. И напротив, при производстве следствия возможности прокурора для непосредственного вмешательства в целях устранения нарушений закона значительно сужены, что непосредственно влияет на реализацию своих прав участниками процесса.
По нашему мнению, такое разграничение возможности осуществления прав участников уголовного судопроизводства в зависимости от формы расследования является неконституционным, поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 19 Конституции РФ все равны перед законом.
И в заключение — о структуре Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.
При выделении следственного аппарата прокуратуры в самостоятельную в организационном отношении структуру не учтено то обстоятельство, что условия работы следователей прокуратуры в Москве, других крупных городах существенно отличаются от условий их деятельности в небольших городах и райцентрах России.
Практически в каждом субъекте Федерации значительное число районных прокуратур имели в своем штате одного-двух следователей. Следователи не испытывали никаких затруднений организационного плана в своей деятельности, так как подчинялись прокурору. В любой момент могли получить у него согласие на производство процессуальных действий, при выездах на места происшествий или в командировки использовали служебный транспорт прокуратуры и т. д., в любое время могли получить совет, методическую помощь от прокуроров, которые зачастую являлись наставниками следователей, передавали им свой опыт. Соблюдение ими трудовой дисциплины, поведение вне работы также контролировалось прокурором.
После реформирования органов прокуратуры во многих районах Вологодской области осталось по одному следователю. Их руководители находятся за десятки, а и иногда и сотни километров. На территории области создано 8 межрайонных и городских отделов. В зону ответственности межрайонных отделов входят сразу несколько районов области, как правило, находящихся друг от друга на расстоянии более 100 километров.
Например, численность Великоустюгского межрайонного следственного отдела составляет 6 человек, из них 4 следователя. Этот отдел «обслуживает» Великоустюгский, Никольский, Кичменгско-Городецкий районы. Руководитель отдела дислоцируется в г. Великий Устюг, его заместитель — в г. Никольске. Эти населенные пункты разделяют 160 километров.
В Кичменгско-Городецком районе находится один следователь. Повседневного контроля за его работой нет, так как его руководство находится на расстоянии в 100 километров, а заместитель руководителя — в 60 километров.
Аналогичная ситуация складывается и в других районах области.
Отдаленность следователя от руководства делает практически невозможным быстрое согласование производства того или иного процессуального действия.
Допустим, по уголовному делу задержан подозреваемый. В случае необходимости его ареста следователь должен в течение 40 час. подготовить необходимые материалы и ходатайство о заключении под стражу. Затем должен поехать к своему руководителю получить согласие на возбуждение ходатайства перед судом. С учетом местонахождения руководителя на расстоянии 100 и более километров, отсутствия у следователя служебного транспорта, нерегулярного транспортного сообщения в отдаленных районах Вологодской области получение согласия следователем может занять сутки, а то и более, не говоря уже о финансовых расходах.
При таких обстоятельствах следователю некогда заниматься сбором и закреплением доказательств вины задержанного. Нужно ли говорить, как эта работа важна в первоначальный период следствия, а ее отсутствие, безусловно, скажется и уже сказывается на качестве расследования уголовных дел.
За 4-й квартал 2007 г. количество уголовных дел, возвращенных прокурорами следователям прокуратуры для дополнительного расследования, возросло более чем в 2 раза по сравнению с аналогичным периодом 2006 г.
В связи с тем что теперь значительное количество времени следователям прокуратуры требуется на организационную составляющую, а не на сам процесс расследования, в Вологодской области значительно возросло количество дел, расследованных с нарушенным сроком. В среднем по области с нарушением двухмесячного срока расследовано 36% от числа оконченных дел, а в городе Вологде и Череповце этот показатель составляет соответственно 50% и 67,5%.
Вместе с тем резко снизилось количество оконченных уголовных дел. С сентября по декабрь 2007 г. следователями прокуратуры окончено на 28% дел меньше, чем за тот же период 2006 г.
Тенденции к улучшению качества и эффективности работы следственного аппарата прокуратуры не наблюдается пока и в начале 2008 г. Ввиду разбросанности и разобщенности следственных работников и руководства межрайонных следственных отделов прокуратуры следователи большую часть своего рабочего времени тратят на различные согласования, копирование материалов и т. д. Кроме этого, над следователями по существу два надзорных органа: прокуроры и отделы процессуального контроля. При осуществлении своей деятельности они запрашивают у следователя одну и ту же информацию. По одной жалобе дело может истребоваться и проверяться дважды. При всем желании законодателя разграничить надзорные и контрольные функции отделы процессуального контроля, созданные в следственном комитете прокуратуры, фактически выполняют те же самые надзорные функции, что и прокурор, тем самым создавая ненужное дублирование и излишнюю нагрузку на следователей.
О том, что условия работы следователей неоправданно усложнены, свидетельствует и большая текучесть кадров. Например, в Вологодской области со времени начала работы следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ с заявлениями о приеме на работу в прокуратуру области обратилось уже 15 работников следственного управления, что составляет около 25% общей численности следователей.
Все обратившиеся — сотрудники межрайонных следственных отделов. Свое нежелание работать в следственном комитете при прокуратуре они объясняют именно трудностями организационного характера, искусственно усложненным и нерационально регламентированным процессом расследования, а также ограниченными возможностями для профессионального роста.
8 сотрудников, из числа обратившихся, приняты на работу в прокуратуру, трем отказано в приеме, 4 заявления находятся в стадии рассмотрения.
Многие практические работники, в том числе прокуроры субъектов Федерации, разделяют мнение о том, что последние изменения в УПК РФ не в полной мере соответствуют реальной обстановке, не достигают основной цели — разделения следственных и надзорных функций, трудноприменимы на практике.
Подводя итог сказанному, полагаю, что есть необходимость вернуться к доработке УПК РФ с учетом уже имеющегося практического опыта.
