(Рябинина Т. К.) («Уголовное судопроизводство», 2008, N 1)
И ВНОВЬ К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ПРОКУРОРА В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
Т. К. РЯБИНИНА
Рябинина Т. К., заведующая кафедрой уголовного процесса и криминалистики Курского государственного технического университета, доцент, кандидат юридических наук.
Последние изменения в УПК РФ и Законе о прокуратуре РФ, связанные с созданием Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации и перераспределением полномочий между прокурором и руководителем следственного органа, несомненно, оживили дискуссию вокруг процессуальной фигуры прокурора — его статуса, осуществляемых им функций в уголовном судопроизводстве и полномочий, предоставленных законодателем для реализации этих функций. В том, что прокуратура давно нуждалась в преобразовании и в первую очередь в определении главного, стратегического направления своей деятельности, никто не сомневался. Дискуссии, предложения, связанные с совершенствованием как процессуальной деятельности, так и организационной структуры прокуратуры, не утихают уже который год <1>. ——————————— <1> См. об этом: Рябинина Т. К. О функциях прокурора в уголовном процессе: дискуссия продолжается // Уголовное судопроизводство. 2007. N 2. С. 18 — 25.
Законодатель неоднократно корректировал правовой статус прокурора в уголовном процессе. Так, если советское законодательство исходило из того, что главной и единственной функцией прокуратуры в уголовном процессе являлся надзор за соблюдением законности в ходе производства по уголовному делу на всех его стадиях, то новый уголовно-процессуальный закон отдает приоритет функции уголовного преследования, хотя и оставляет за прокурором функцию надзора, но уже только за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Прокурор тем самым выступает государственным гарантом обеспечения прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, а также иных лиц, вовлеченных в сферу уголовно-процессуальных отношений <2>. ——————————— <2> Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Д. Н. Козак, Е. Б. Мизулина. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 145.
Уголовно-процессуальные новеллы 2007 г. свидетельствуют уже о том, что законодатель, так увлекшись реформированием процессуального положения прокурора, в итоге продекларировав две ставшие уже традиционными вышеназванные функции, но изменив при этом полномочия прокурора (в сторону их сокращения по отношению к следователю) и расширив полномочия руководителя следственного органа, эти функции так урезал, что появляется сомнение в их реальном существовании. Как известно, именно функции, осуществление которых возлагается на прокурора Законом о прокуратуре РФ и Уголовно-процессуальным кодексом РФ, определяют правовое положение прокурора в уголовном процессе и обусловливают наделение его соответствующими полномочиями для реализации этих функций. Несмотря на существенные изменения его полномочий, уголовно-процессуальный закон тем не менее возлагает на прокурора выполнение двух функций — уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования и оставляет его «основным органом уголовного преследования» <3>, который возглавляет всю эту деятельность. ——————————— <3> Королев Г. Единство и дифференциация функции уголовного преследования // Законность. 2007. N 9. С. 6.
Вполне очевидно и логично тогда, определяя так высоко статус прокурора, наделить его соответствующими властными полномочиями, с помощью которых он мог бы влиять на ход уголовного судопроизводства, обеспечивая режим законности. До последнего времени так и было. Что же произошло, как оценивать нововведения, как отразятся они на качестве предварительного следствия? Эти и другие вопросы не могут не волновать ни практиков, ни ученых. Но их разрешение зависит от главного, не решенного до настоящего времени, на наш взгляд, законодателем вопроса — о функциях прокурора в уголовном процессе, о правовом положении следователя и руководителя следственного органа, соотношении полномочий, осуществляемых ими в досудебном производстве. Сложность настоящей проблемы состоит в том, что, с одной стороны, необходимо четко установить правовой статус прокурора, а с другой — создать для следователя как главного должностного лица, осуществляющего досудебное производство, реальные гарантии его самостоятельности. И законодателю трудно решить эту двуединую задачу, не нарушив баланс их процессуальных интересов. Совершенно закономерно законодатель идет на укрепление процессуальной самостоятельности следователя за счет сокращения полномочий прокурора, но почему большую часть этих полномочий он при этом передает руководителю следственного органа, понять трудно. Можно, конечно, согласиться с А. Халиулиным в том, что этим нововведением ставилась цель разделить полномочия по надзору за исполнением законов и по руководству предварительным следствием <4>, но, как известно, «от перемены мест слагаемых сумма не меняется», поэтому возникает очередной вопрос: если основные прокурорские полномочия, такие, как: отмена незаконных постановлений следователя; дача следователю указаний о направлении расследования; дача согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; утверждение постановления следователя о прекращении производства по уголовному делу и т. п., всегда рассматривались как средства прокурорского надзора за законностью производства предварительного следствия, то почему они теперь преобразовались в средства процессуального руководства деятельностью следователя? И что меняется в процессуальной самостоятельности следователя? Уйдя из-под надзора прокурора, следователь оказывается зависим уже от руководителя следственного органа. Изменилось только название должностного лица, контролирующего деятельность следователя, да и то условно, поскольку ранее такой контроль осуществлял начальник следственного отдела. Разница состоит в том, что если до 2007 г. самостоятельность следователя в большей степени ограничивалась обширными полномочиями прокурора, то теперь такой властью обладает руководитель следственного органа, хотя в соответствии с уголовно-процессуальным законом прокурор среди участников уголовного процесса со стороны обвинения занимает первое место. ——————————— <4> Халиулин А. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Законность. 2007. N 9. С. 15.
Напрашивается единственный вывод — законодатель отказывается от прокурора как единственного гаранта законности в досудебном производстве, учтя, по-видимому, всю негативную, и не всегда объективную, критику процессуальной деятельности прокурора, возлагая всю надежду за повышение качества предварительного следствия на руководителя следственного органа. Вместе с тем представляется, что столь существенные изменения в правовом статусе прокурора и руководителя следственного органа являются не совсем продуманными и логичными. Так, оставляя за прокурором осуществление функции надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, законодатель должен был предоставить ему равнозначные полномочия по отношению к этим органам, независимо от формы предварительного расследования, закрепив их в одной норме (ч. 2 ст. 37 УПК). На деле же в соответствии с новой редакцией данной нормы прокурор вправе осуществлять надзор только в отношении органов дознания. Более того, есть опасения, что эти нововведения осложнят правоприменительную практику. И дело не только в том, что, лишившись действенных мер по пресечению правонарушений в ходе производства предварительного следствия, прокурор, как верно отмечает А. Б. Соловьев, не будет иметь реального механизма для осуществления уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью по делам, по которым производится предварительное следствие <5>, но и в том, что рушится отлаженная система уголовного преследования, в которой каждый занимал свое место — и следователь, и начальник следственного отдела, и прокурор. Осуществляя все вместе обвинительную деятельность со стороны государства, каждый из них выполнял возложенную на него функцию посредством соответствующих полномочий. ——————————— <5> Соловьев А. Б. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. 2007. N 3. С. 14.
Конечно, эта система не была безупречной, конечно, были промахи и нарушения, поэтому-то и нужно было реформировать досудебное производство, но не в сторону ослабления прокурорской власти, а ее укрепления, одновременно устанавливая новые гарантии независимости следователя. Идея создания Следственного комитета появилась не сейчас, она давно нуждалась в реализации. Также понималась необходимость упорядочения функций прокурора, лишения его тех полномочий, которые его загружали и не были ему свойственны как органу надзора, в первую очередь полномочия по руководству предварительным расследованием, которое законом на него и не было возложено. Вместо этого прокурор фактически оказался лишен каких бы то ни было возможностей влиять на ход досудебного производства, превращен в ненужный «винтик», «свадебного генерала», передаточное звено между следователем и судом при поступлении к нему уголовного дела от следователя. Единая процессуальная деятельность по осуществлению уголовного преследования оказалась прерванной. Нужно ли что-то менять или практика приспособится под новые реалии? Не хочется драматизировать ситуацию, ведь законодатель чем-то руководствовался при выборе такого пути. И все же в надежде на то, что настоящее реформирование прокуратуры не окончательное, хотелось бы поделиться своими соображениями и предложениями по настоящей проблеме. В первую очередь, как уже подчеркивалось, законодателю следует четко определить главное направление деятельности прокурора в уголовном процессе. Осуществление им двух функций, установленных законом, процессуалистами, по сути, не оспаривается. Различные мнения высказываются по поводу их соотношения и соподчинения. Наиболее распространенной является точка зрения, сводящаяся к тому, что осуществление уголовного преследования и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия являются взаимосвязанными составляющими деятельности прокурора <6>, что это двуединая функция <7>. Такое понимание прокурорской деятельности еще раз подтверждает, что прокурор выполняет только одну процессуальную функцию, которую необходимо четко обозначить с тем, чтобы наделить его соответствующими полномочиями. ——————————— <6> Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. И. Л. Петрухина. М.: ООО «ТК Велби», 2002. С. 67. <7> Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Д. Н. Козак, Е. Б. Мизулина. С. 145.
В соответствии с Законом о прокуратуре РФ на прокуратуру возложен надзор за исполнением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов (п. 1 ст. 1). Далее Закон конкретизирует, какими средствами наделяется прокуратура для обеспечения законности в сфере уголовного судопроизводства, называя в первую очередь надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 и 30); надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст. 32 — 34), когда речь идет о мероприятиях, проводимых этими органами в рамках уголовно-процессуальной деятельности; участие прокурора в рассмотрении дел судами (ст. 35 — 39). Таким образом, законодатель приоритетным направлением деятельности прокурора в сфере уголовного судопроизводства признает надзор за исполнением законов в досудебном производстве. Что касается уголовного преследования, то в качестве самостоятельной функции оно вообще не упоминается. В Законе о прокуратуре как бы вскользь указывается, что, осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя (п. 2 ст. 35), что порождает сомнение в том, что прокурор осуществляет уголовное преследование в досудебном производстве. Между тем уголовно-процессуальный закон закрепляет за прокурором выполнение им двух функций и детализирует его полномочия на всех стадиях уголовного процесса. Эти полномочия до последних изменений в УПК были настолько разнообразны и широки, что среди процессуалистов сложилось мнение о наличии у прокурора еще одной функции — процессуального руководства расследованием. Причем все эти функции в практической деятельности так переплелись, что уже сложно выделить среди них главную, тем более что законодатель не разграничивает полномочия прокурора, в зависимости от осуществляемой им функции. Однако, на наш взгляд, в этом вопросе следует руководствоваться тем, что прокуратура в системе государственной власти является надзорным органом, наделенным в различных областях общественной жизни соответствующими полномочиями для реализации своего основного предназначения, что подтверждает и Закон о прокуратуре РФ. Поэтому в сфере уголовного судопроизводства такой формой прокурорского надзора, на наш взгляд, следует признать уголовное преследование, а руководство предварительным расследованием есть не что иное, как одно из средств организации прокурорской деятельности по осуществлению уголовного преследования в досудебном производстве. Как лицо, отвечающее за состояние законности, в том числе при производстве по уголовному делу, он движет, направляет всю обвинительную деятельность на изобличение виновного, используя в этих целях весь предусмотренный законом комплекс и процессуальных, и организационных средств. А. Б. Соловьев совершенно справедливо отмечает тесную взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение функций, осуществляемых прокурором <8>, что и явилось, по-видимому, причиной того, что законодатель не только не смог сбалансировать их между собой, но и соотнести их с функциями, возложенными на руководителя следственного органа как лицо, также наравне с прокурором отвечающее за качество предварительного следствия. В связи с этим не ясно, каким образом полномочия, которыми законодатель наделил прокурора и руководителя следственного органа, выражают их функциональное назначение в уголовном процессе. ——————————— <8> Соловьев А. Б. О функциях прокуратуры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства // Проблемы совершенствования прокурорского надзора. М., 1997. С. 126.
В целях создания стройной системы досудебного производства и единообразного определения в Законе о прокуратуре РФ и УПК РФ функций, осуществляемых прокурором, чего, к сожалению, в результате последних законодательных новелл сделано не было, хотелось бы вновь предложить законодателю, во-первых, четко выразить свою позицию в вопросе, выполнение каких функций он возлагает на прокурора и руководителя следственного органа и какими полномочиями, соответствующими этим функциям, должны быть наделены эти должностные лица, для того чтобы досудебное производство по уголовным делам было эффективным, качественным, сводящим к минимуму возможность совершения нарушений закона, а во-вторых, установить гарантии и пределы самостоятельности следователя в производстве им процессуальных действий и принятии процессуальных решений. Нет необходимости кардинально ломать действовавшую до последнего времени систему, если принять во внимание следующее. Прокурор, следователь, руководитель следственного органа, дознаватель, орган дознания, начальник подразделения дознания, являясь участниками уголовного судопроизводства со стороны обвинения, представляя государство, выполняют одну функцию — уголовного преследования, для чего законодатель наделяет их соответствующими полномочиями, но при этом различными друг от друга. Главное не в том, может ли прокурор (как и руководитель следственного органа или начальник подразделения дознания) производить те же процессуальные действия, что и следователь, а в том, что каждый из них осуществляет обвинительную деятельность своими, специфичными, отличными от других лиц (а порой и такими же), процессуальными средствами. Эти лица и органы всегда действовали в одном направлении, стремясь найти, изобличить и привлечь к ответственности виновных в совершении преступления лиц (более того, прокурор продолжает обвинительную деятельность в рассмотрении дел судами). Но хочется повториться: для того чтобы эта система эффективно работала, этой деятельностью должен кто-то руководить, направлять ее, осуществлять за ней контроль и надзор, вмешиваться в ход ее осуществления, предотвращать и пресекать нарушения, принимать меры не только дисциплинарного, но и процессуального воздействия к нарушителям закона. Как развести эти направления в нужные русла? Как уже отмечалось, несмотря на серьезные изменения в правовом статусе прокурора, в соответствии со ст. 29 и 30 Закона о прокуратуре РФ и ст. 37 УПК за ним оставлено выполнение функции надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, с чем следует полностью согласиться. Однако полномочия, которыми он наделяется, не соответствуют надзорному характеру его деятельности в отношении предварительного следствия, поэтому их надо пересмотреть, вернув прокурору некоторые из тех, которые отданы в настоящее время в ведение руководителя следственного органа: проверять материалы уголовного дела; отменять незаконные или необоснованные постановления следователя; давать следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий и пр. Необходимо также вновь наделить прокурора полномочием возбуждать уголовное дело и поручать его расследование дознавателю либо следователю. С тем, что закон теперь не требует получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела, следует согласиться. Для осуществления надзорной функции в этом вопросе достаточно будет предоставления ему права проверять материалы уголовного дела и направления ему копии постановления о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении уголовного дела, которые он вправе отменить (как это и было установлено до 2001 г.). Именно такой порядок позволит следователю проявлять свою самостоятельность и оперативность в решении вопроса о возбуждении уголовного дела, а также повысит персональную ответственность за принятое им решение. Целесообразно также закрепить за прокурором право на утверждение постановления дознавателя или следователя о прекращении уголовного дела, которое было возбуждено прокурором. Таким образом, прокурор не должен каждодневно вмешиваться в деятельность дознавателя и следователя, без надобности участвовать в проведении следственных действий, проверять каждый документ по делу, требовать от дознавателя и следователя постоянных отчетов об их действиях. Поскольку следственный аппарат теперь отделен от прокуратуры, сложно представить себе, как прокурор сможет вызывать к себе на ковер следователя и отчитывать его за промахи и упущения, допущенные им. Это не просто некорректно, но уже и неуместно. Прокурор должен теперь в большей степени использовать не административные, а процессуальные средства воздействия в отношении органов предварительного расследования. Поэтому прокурор должен осуществлять надзор путем проверки материалов уголовного дела (но в пределах, необходимых для выявления и устранения нарушений закона — со всеми материалами дела он ознакомится по окончании предварительного расследования); разрешения поступивших жалоб на действия и решения дознавателя и следователя; требований от органов дознания и следственных органов устранения нарушений закона; дачи указаний дознавателю и следователю о направлении расследования уголовного дела и т. д. Причем такой надзор может быть и постоянным, если преступление имеет особо опасные последствия, получает общественный резонанс и т. п., а может быть и эпизодическим, когда не возникает особых трудностей в ходе расследования, нет информации о нарушениях законности и прокурору достаточно, в необходимых случаях, участия в судебных заседаниях, в том числе в случаях рассмотрения судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; ознакомления с копиями основных процессуальных решений, принимаемых дознавателем и следователем, а также со всеми материалами оконченного уже уголовного дела, поступившего к нему вместе с обвинительным заключением или обвинительным актом, которые он вправе утвердить при наличии к тому оснований. Трудно, но придется отвыкать от сложившегося за долгие годы стереотипа «Прокурор — хозяин предварительного расследования». Таким «хозяином» должен быть следователь (соответственно, и дознаватель). Необходимо, наконец, искоренить двоякое положение следователя, которого в литературе называли самостоятельным субъектом уголовного процесса, а на деле в соответствии с уголовно-процессуальным законом он был ограничен в действиях и решениях и со стороны прокурора, и со стороны начальника следственного отдела (дознаватель — со стороны начальника органа дознания), да и судебный контроль ущемил во многом его самостоятельность <9>. В связи с последними изменениями, как уже отмечалось, положение следователя особо не изменилось. ——————————— <9> На наш взгляд, вопрос о самостоятельности следователя имеет отношение и к дознавателю, поскольку их правовой статус не должен отличаться друг от друга, различаться должны только категории дел, расследуемых ими, некоторые особенности в производстве их расследования (сроки, например) и ведомственная подчиненность.
Что касается руководителя следственного органа, то именно он как лицо, непосредственно стоящее над следователем, должен обеспечивать оперативный, постоянный контроль за деятельностью следователя в целях правильного определения направления расследования, избежания допущения нарушений закона, а также эффективно организовывать работу следственного подразделения (распределение нагрузки между следователями, соблюдение ими трудовой дисциплины и т. п.). Традиционно такой контроль назывался ведомственным, поскольку он связан с выполнением руководителем следственного органа организационно-распорядительных полномочий по отношению к следователю. Его работа носит больше характер администрирования, чем процессуальной деятельности, за исключением случаев, когда он принимает уголовное дело к своему производству или дает следователю указания о направлении расследования и в других случаях, непосредственно связанных с руководством предварительным следствием. Видимо, для того чтобы придать деятельности руководителя следственного органа процессуальный и более самостоятельный характер, законодатель создает Следственный комитет, хотя и при прокуратуре, но независимый от нее, и расширяет, по сравнению с начальником следственного отдела, полномочия руководителя следственного органа, наделив его, по сути, выполнением надзорной функции, но не закрепив это положение в законодательном порядке. Такой правовой «нюанс» необходимо устранить, лишив руководителя следственного органа надзорных полномочий. Как руководитель он должен осуществлять функцию процессуального руководства деятельностью следователя, поэтому следует полностью согласиться с законодателем в том, что часть полномочий, носящих характер процессуального руководства, передана от прокурора ему. В силу своего правового статуса именно он, а не прокурор, должен: давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, о продлении, об отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; разрешать отводы; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования; продлевать срок предварительного расследования; утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу. Некорректным и неэффективным представляется новелла, связанная с разрешением спора между следователем и прокурором по поводу требований, предъявляемых последним в случае выявления нарушений закона (п. 7 ч. 2, ч. 6 ст. 37, ч. 3 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК). Вместо немедленного устранения выявленных прокурором нарушений предлагается слишком сложный порядок «выяснения отношений» между следователем, прокурором, руководителем следственного органа и вышестоящими должностными лицами. Вместо нормальной организации работы — разборки, волокита, обиды. Поскольку Следственный комитет создан при прокуратуре, то более разумным было бы установить (по аналогии с ранее действовавшим положением) право обжалования следователем через руководителя следственного органа указаний, требований, а также постановлений надзирающего прокурора вышестоящему прокурору, решение которого должно стать окончательным. Участие Генерального прокурора РФ в разрешении подобных споров излишне. Определяющим в правильной организации предварительного расследования, обеспечивающей законность и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, должны быть не личные амбиции, а интересы дела — достижение задач уголовного судопроизводства. Таким гарантом законности и порядка должен остаться прокурор, а руководитель следственного органа, каждодневно обеспечивая эффективное, качественное планирование и организацию предварительного следствия, должен выполнять роль связующего звена между следователем и прокурором, быть помощником и того и другого в деле осуществления единой линии — уголовного преследования.
