(Клочков В. Г.) («Безопасность бизнеса», 2008, N 1)
ПРОБЛЕМЫ ИЗМЕРЕНИЯ И ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
В. Г. КЛОЧКОВ
Клочков В. Г., прокурор отдела Главного следственного управления Генеральной прокуратуры Украины, старший советник юстиции, кандидат юридических наук.
Актуальным вопросом в теории и практике прокурорского надзора является разработка и практическое применение методики оценки деятельности органов прокуратуры на всех направлениях. Точная и объективная оценка деятельности прокуратуры является действенным инструментом управления в органах прокуратуры. Методика определения эффективности деятельности органов прокуратуры является одной из самых сложных проблем, которую необходимо решить. Проблемы понятия «критерий эффективности прокурорского надзора» автором этих строк исследованы отдельно. Для определения и оценки эффективности прокурорского надзора необходимо применять единые научно обоснованные критерии, показатели и методику. Показатели эффективности дают возможность оценить эффективность работы определенной прокуратуры за тот или иной период (месяц, полгода, год и т. д.), изменения эффективности ее работы в определенный промежуток времени (в течение года или нескольких лет, в период работы предыдущего прокурора и работающего прокурора в настоящий период, сопоставить эффективность работы разных прокуратур одного уровня (районных, городских и областных). Оценка эффективности прокурорского надзора на основе точных и ясных критериев преследует такие цели: выявление положительного опыта в работе органов прокуратуры, закрепление его и распространение; выявление и анализ недостатков, выяснение их причин, чтобы в дальнейшем повысить качество работы. Так, В. М. Прусс сделал такой вывод: «Объективные критерии оценки работы прокуратуры пока еще отсутствуют. Был и на это время существует ориентир — так называемые статистические показатели. Тогда каким образом оценивать работу прокуратуры?» <1>. ——————————— <1> Прусс В. М. Суб’ективне та об’ективне в оценке роботи прокуратури // Питання конституцiйно-правового статусу прокуратури та удосконалення ii дiяльностi. Збiрник наукових праць. Iнститут iiдвищення квалiфiкацii Генеральноi прокуратури Украiни. 1999. С. 194.
Хотя в юридической литературе рассматривались проблемы измерения и оценки эффективности прокурорского надзора, однако в теории и на практике не в полном объеме исследованы проблемные вопросы прокурорского надзора. К тому же необходимо обратить внимание на то, что существует немало оценочных терминов, которые используются теоретиками и практиками в своей деятельности как показатель оценки эффективности прокурорского надзора. Эти термины трактуются авторами по-разному, что вызывает некоторые сомнения в возможности использования их всех как общепринятый показатель оценки эффективности надзора. Так, В. Г. Мелкумов аргументированно утверждал, что эффективность прокурорского надзора должна определяться такими тремя показателями: полнотой выявления нарушений законов, нарушителей, обстоятельств, способствующих нарушениям законов; соответствием мер, предпринятых прокурором для устранения нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, а также для привлечения к ответственности нарушителей; активностью, принципиальностью прокурорских действий, направленных на достижение цели — устранение нарушений законов и привлечение к ответственности нарушителей <2>. Эти два показателя заслуживают внимания, однако нельзя полностью согласиться с такими последними показателями, как активность, принципиальность прокурорских действий, поскольку они являются оценочными, характеризуют качественные признаки и не могут использоваться как количественные, что не обеспечивает единых подходов в оценке эффективности надзора. ——————————— <2> См.: Мелкумов В. Г. Об оценке эффективности прокурорского надзора // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973. С. 146.
Для измерения и оценки эффективности деятельности органов прокуратуры необходима система показателей, без которых невозможно будет определить их деятельность. Необходимость создания системы показателей эффективности для каждого направления или участка работы прокуратуры обусловлена тем, что деятельность прокуратуры является неодинаковой по своему характеру. На каждом конкретном участке и направлении прокурорского надзора такая система имеет свои специфические задачи. Чем меньше участок прокурорской работы — тем конкретнее задачи прокурора и конкретнее должны быть показатели эффективности. Поэтому оценочных показателей не должно быть слишком много. К тому же некоторые показатели, по сути, являются дублирующими и нагроможденными. В этом аспекте должны быть четкость, ясность и конкретность. Однако это не должно означать, что при оценке эффективности прокурорского надзора можно ограничиться только одним наиболее объемным информационным показателем. В своей совокупности они должны отражать своевременность, адекватность, комплексность и другие качества прокурорской работы. Так, Прокурор Украинской ССР Р. А. Руденко в свое время обоснованно докладывал, что качественные показатели могут быть критерием определения, насколько органы прокуратуры справились с заданиями по надзору за законностью. Всесоюзное совещание руководителей органов прокуратуры, которое состоялась в апреле 1948 г., осудило практику ориентирования оценки работы по надзору за законностью только на количественные показатели, задание было определено так, чтобы, не снижая темпов работы, заняться решительно улучшением качества этой работы. В органах прокуратуры еще имеются серьезные недостатки. Погоня за большими количественными показателями вредит качеству работы. Много районных и областных прокуроров не сосредоточилось только на количественных показателях. Прокуроры распыляются в работе. Не видят наиглавнейшего, в результате чего качество работы на многих участках является неудовлетворительным. В погоне за высокими количественными показателями иногда не брезгуют таким антигосударственным методом, как очковтирательство, принесение ненужных протестов и представлений для того, чтобы создать видимость кипучей деятельности и высоких количественных показателей. Неоднократно указывалось, что вся работа по надзору за законностью должна проводиться с учетом общего состояния законности: если в районе или области много растрат и краж, то необходимо все силы сосредоточить на этом участке, если превалируют нарушения Устава сельскохозяйственной артели, то необходимо решительно и настойчиво устранять эти нарушения <3>. ——————————— <3> См.: Доклад прокурора УССР Руденко Р. А. // Секретно. Стенограмма республиканского совещания прокуроров районов, городов и округов Украинской ССР. Киев, 24 — 25 июня 1949 г. С. 12 — 13.
Для достижения цели необходим оптимальный набор показателей, поэтому точность оценки эффективности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина полностью зависит от правильного набора показателей, который обеспечит единый подход. Чтобы определить эффективность работы прокуратуры за применением и соблюдением прав и свобод человека и гражданина, необходимо измерить и оценить это направление работы за определенный период времени с помощью системы показателей. С помощью показателей мы можем измерить эффективность прокурорского надзора, которые выражаются в конкретных данных, а их можно разделить на такие виды: количественные, качественные и результативные. Перейдем к конкретному направлению прокурорского надзора. 8 декабря 2004 г. Верховный Совет Украины дополнил ст. 121 Конституции п. 5 «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами» <4>. ——————————— <4> Голос Украiни. 2004. 8 дек.
Реализация этой конституционной функции требует от работников органов прокуратуры четкой и слаженной работы. Возникает актуальный вопрос, по каким показателям следует измерять и проводить оценку эффективности работы органов прокуратуры за соблюдением и применением конституционных прав и свобод человека и гражданина. Предлагаю измерение эффективности надзора прокуратуры в этой отрасли оценивать с помощью следующих показателей: статистический отчет; своевременность выявления нарушений закона и нормативно-правовых актов и обстоятельств, которые им способствовали, полнота прокурорского реагирования на эти нарушения; реальное восстановление нарушенных социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина; сумма реального возмещения причиненного вреда; количество привлеченных к установленной законом ответственности виновных лиц, направление в суд уголовных дел, возбужденных в порядке надзора за соблюдением и применением законов и нормативно-правовых актов, прежде всего в отношении совершения должностных преступлений; качество внесенных актов прокурорского реагирования и достижение конечного результата по последствиям их внесения в отношении устранения нарушения закона; состояние законности после прокурорского вмешательства. Рассмотрим некоторые конкретные показатели. Так, статистическая отчетность означает использование показателей для получения общего представления о состоянии прокурорского надзора в этом направлении в масштабе района, города, области, страны. В органах прокуратуры Украины введена и действует система первичного учета, которая является источником получения данных для составления государственной статистической отчетности формы N П «О работе прокурора» и формы N 1 СЛ «О работе органов досудебного следствия и дознания». Первичный учет, призванный обеспечить полноту и достоверность статистических отчетов и учитывать фактически выполненную работу за отчетный период. Данные, которые содержатся в документах первичного учета, могут быть использованы для анализа результатов работы, а также для осуществления контроля за прокурорской деятельностью. Работа прокурора по осуществлению надзора за соблюдением и применением законов отражается в книге учета работы прокурора по надзору за соблюдением законов в отношении прав и свобод и защиты интересов государства. В статистических сведениях, имеющихся в книге, которая разработана в соответствии с разделом 1 отчета формы N П «О работе прокурора», указываются действия прокурора, которые предусмотрены статистической отчетностью: получение сообщения об удовлетворении протеста, о привлечении к ответственности должностных лиц (дисциплинарной, административной, материальной) по предписаниям, представлениям, постановлениям о возбуждении дисциплинарного производства или производства об административном правонарушении, возбуждение уголовного дела, данные реального взыскания по актам прокурорского реагирования убытков, денег и социальных выплат. Таким образом, эти данные могут служить основанием для оценки деятельности прокуратуры. При этом их следует сравнивать с аналогичными данными за прошлый период — квартал, полугодие, год. Сравнивая количественные показатели работы прокуратуры один с одним, мы получим данные о том, как прокурор района, города или области применяет свои полномочия в отношении соблюдения социально-экономических, политических, личных прав и свобод человека и гражданина. Своевременность следует понимать как принятие мер в те сроки, предусмотренные законами, нормативно-правовыми актами, приказами Генерального прокурора Украины, заданиями вышестоящей прокуратуры и т. д. Своевременность охватывает сроки исковой давности (ст. ст. 257, 258 Гражданского кодекса Украины); процессуальные сроки (соответствующие статьи Гражданского процессуального кодекса Украины, ст. 97 и ст. 100 Уголовно-процессуального кодекса Украины); сроки рассмотрения заявлений и жалоб граждан (ст. 20 Закона Украины от 2 октября 1996 г. «Об обращениях граждан»). Полнота реагирования — правильное применение прокурором всех форм реагирования, предусмотренных законом, в зависимости от характера допущенных правонарушений. К перечню данных, которые необходимо учитывать при определении эффективности надзора прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, следует отнести и показатели результативности. Показатели результативности свидетельствуют об изменении уровня правонарушений, что настали после проведения мер прокурорского вмешательства: увеличилось или уменьшилось количество правонарушений социально-экономических, политических, личностных прав и свобод человека и гражданина. Качественный показатель — это анализ качества прокурорского надзора за соблюдением и применением прав и свобод человека и гражданина. Качество актов прокурорского реагирования — это качество их составления и оформления, а также когда конечная цель достигнута в максимально короткий срок с наименьшими материальными затратами при высоком уровне защиты прав и законных интересов человека и гражданина. По указанным показателям эффективности работы прокуратура города, области, Генеральная прокуратура Украины соответственно может проанализировать и дать оценку работы за аналогичный прошедший период подчиненных прокуратур. Из этого можно сделать вывод о результативности и качестве работы прокуратуры. Снижение эффективности и недостатки в работе прокуратуры могут быть предметом рассмотрения на коллегии прокуратур АР Крым, областей и Генеральной прокуратуры Украины. Таким образом, можно сделать вывод, что вышеизложенное будет способствовать решению проблемы измерения и оценки эффективности прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
