(Антонов И. А., Горленко В. А.) («Российский следователь», 2008, N 20)
ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА: ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ, «ТЕНДЕНЦИИ К СОКРАЩЕНИЮ»
И. А. АНТОНОВ, В. А. ГОРЛЕНКО
Антонов И. А., доктор юридических наук, доцент.
Горленко В. А., кандидат юридических наук.
Конституция Российской Федерации установила, что прокуратура является государственным органом и представляет собой единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, а ее полномочия, организация и порядок деятельности определяются федеральным законом (ст. 129). Общая цель деятельности прокуратуры определена в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ». Целью деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Для достижения указанной цели прокуратура Российской Федерации сегодня должна решать следующие задачи, поставленные перед ней обществом и государством: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Кроме того, следуя букве закона, можно выделить в числе задач прокуратуры: участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации, а также опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов (ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»); участие в правотворческой деятельности (ч. 4 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ»). Ведь и выполнением этих задач органы прокуратуры достигают цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности и охраны прав и свобод человека и гражданина. Перечисленные задачи, поставленные законом перед органами прокуратуры, указывают на ее ведущую роль в государственном механизме, на непреходящее значение прокурорского надзора в современных условиях развития российской государственности. Особое положение прокуратуры в системе государственных органов определяет и их соответствующий правовой статус. Согласно нормам закона органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений; вмешательство в их деятельность при осуществлении прокурорского надзора недопустимо, требования прокурора подлежат обязательному исполнению (ст. ст. 4 — 6 Федерального закона «О прокуратуре РФ»). Прокуратура Российской Федерации, как и любой иной государственный орган, имеет и свои функции. Понятие «функция» тесно связано с понятиями «цель», «задача» (от латинского functio — совершение, исполнение), именно в этой связи в начале работы были названы цели и задачи прокуратуры. Однако нельзя не подчеркнуть, что это не равнозначные понятия. Понятие «функции» первоначально было разработано в философии и введено в научный оборот немецким философом Г. В. Лейбницем. В философии функция означает отношение двух (группы) объектов, в котором изменению одного из них сопутствует изменение другого <1>. В юридической науке функции обычно понимаются как направления деятельности государственно-правовых институтов, либо как понятие, характеризующее роль, назначение этих институтов, либо оба понимания функций соединяются в одном и том же определении. ——————————— <1> См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 751.
По поводу выделения функций прокуратуры в юридической литературе единого понимания нет. Так, В. И. Рохлин и И. И. Сыдорук выделяют основную надзорную функцию прокуратуры, имеющую две составляющие — надзор за исполнением законов и защиту прав и свобод человека и гражданина, а также иные функции, выполнение которых возложено на прокуратуру законом <2>. В. П. Рябцев выделяет пять функций прокуратуры: надзор за исполнением законов, уголовное преследование за совершение преступлений, предварительное расследование преступлений, участие в правотворческой деятельности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью <3>. Н. И. Костенко выделяет четыре функции надзора: исполнение законов, уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов, участие в правотворческой деятельности <4>. В. Н. Галузо выделяет восемь функций прокуратуры: надзор за исполнением законов, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в рассмотрении дел судами, международное сотрудничество, участие прокуроров в заседаниях органов государственной власти и местного самоуправления, рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений <5>. Некоторые авторы выделяют также отрасли и направления прокурорской деятельности <6>. Отдельные ученые вообще не рассматривают функции прокуратуры <7> либо отождествляют их с отраслями надзора <8>. ——————————— <2> См.: Рохлин В. И., Сыдорук И. И. Отрасли и направления прокурорской деятельности // Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. В. И. Рохлина. СПб., 2000. С. 76. <3> См.: Рябцев В. П. Функции и направления деятельности органов прокуратуры // Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 65. <4> См.: Костенко Н. И. Прокуратура в государственном механизме Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1996. С. 19. <5> См.: Галузо В. Н. Функции прокуратуры // Прокурорский надзор / Под ред. Г. П. Химичевой. М., 2001. С. 86 — 87. <6> См.: Рохлин В. И., Сыдорук И. И. Указ. соч. С. 77; Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 73 — 79. <7> См., например: Басков В. И. Курс прокурорского надзора. М., 1998. <8> См., например: Мурашин Г. А. Органы прокуратуры в механизме советского государства: Дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1972. С. 24.
На наш взгляд, анализируя функции прокуратуры, в том числе в сфере уголовного судопроизводства, и отвечая на вопрос о том, какая из них является основной фактически и какая должна быть таковой, исходя из сущности и предназначения этого государственного органа, необходимо отталкиваться от того, каково место прокуратуры в государственном механизме, какова ее роль в современных условиях развития российской государственности. При этом важно учитывать, что понятие «функции» очень близко с понятием «направления деятельности», настолько, что отдельными авторами они рассматриваются как тождественные. Однако понятие «функции» является более содержательным и показывает определенную взаимосвязанность направлений деятельности прокуратуры. На основании вышеизложенного на сегодняшний день, исходя из общетеоретического понятия функций государства, а также учитывая содержание ныне действующих законодательных актов (в соответствии с положениями Конституции России Федеральный закон «О прокуратуре РФ» назвал основной функцией органов прокуратуры осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции России и исполнением действующих на ее территории законов. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (ч. ч. 1, 2 ст. 1)), к функциям прокуратуры необходимо отнести надзорную (общенадзорную) функцию и функцию уголовного преследования. Выполняя общенадзорную функцию, органы прокуратуры осуществляют надзор в области решения названных выше задач и принимают участие в правотворческой деятельности. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Соответственно, и в сфере уголовного судопроизводства прокурор выполняет функции надзора и уголовного преследования. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 37 УПК РФ в ходе судебного производства прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. При этом нельзя не указать на то, что к общенадзорной функции прокуратуры, в том числе в области уголовно-процессуальных правоотношений, сегодня имеется множество претензий, как у ученых, так и у практических работников правоохранительных органов. И это, несомненно, имеет под собой почву. Так, все еще существующая в прокуратуре «палочная система» и «тесная связь» прокуратуры и суда на фоне ее надзорных полномочий в отдельных регионах, в частности в Новгородской области, не позволяет говорить ни о самостоятельности следователя, ни о соблюдении принципа презумпции невиновности, ни о состязательности. Вместе с этим попытка ограничения общенадзорной функции прокуратуры, провозглашенная еще в Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 г., не увенчалась успехом. Так, принятый позднее Концепции в рамках начавшейся судебной реформы Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О прокуратуре РФ» практически ничего не изменил в статусе прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Он по-прежнему закрепил единую и централизованную систему прокуратуры. В области полномочий прокуратуры Закон фактически не допустил никакого их сужения. Самостоятельный статус прокуратуры в системе разделения властей был подтвержден и в новой редакции Закона от 17 ноября 1995 г. <9>. То же самое можно сказать и о редакции Закона от 10 февраля 1999 г. <10>, в которой к тому же был значительно расширен круг органов и лиц, поднадзорных прокуратуре. К ним стали относиться также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций и судебные приставы. Помимо этого, в Законе было указано, что прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. ——————————— <9> Российская газета. 1995. 25 нояб. <10> Российская газета. 1999. 17 фев.
Таким образом, можно заключить, что в ходе осуществления судебно-правовой реформы в Российской Федерации, которая сегодня проводится достаточно активно (учитывая количество принимаемых в последнее время законодательных актов, регламентирующих деятельность всех правоохранительных органов государства), концептуальные положения не всегда учитываются. По мнению ученых, причиной тому является то, что Концепция не является четко определенной и научно обоснованной <11>. В этой связи, на наш взгляд, сегодня назрела необходимость разработки и принятия новой Концепции судебной реформы с учетом накопленного опыта и уже неукоснительного следования ей. Положение о доминирующем положении уголовного преследования в деятельности прокуратуры в новой Концепции должно сохраниться. ——————————— <11> См.: Краснов М. От Концепции 1991 года до сегодняшнего дня. Попытка инвентаризации // Российская юстиция. 2001. N 11. С. 5.
В настоящее же время пока законодательно не решен вопрос с концептуальным ограничением надзорной функции прокурора в сфере уголовного судопроизводства (прокурор осуществляет надзор за охраной частного и публичного интереса от преступных посягательств). После передачи уголовного дела для расследования уголовное преследование осуществляет прокурор, надзирающий за соблюдением законности органами дознания и предварительного следствия. При завершении предварительного расследования и передачи дела в суд уголовное преследование продолжает государственный обвинитель — прокурор, участвующий в суде и осуществляющий надзор за законностью судебных решений по уголовным делам. В наиболее концентрированном виде сущность уголовно-процессуальной деятельности прокуратуры на досудебных стадиях уголовного процесса выражена в ч. 1 ст. 37 УПК РФ, устанавливающей, что «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах, установленных законом, осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия». Данная законодательная формулировка дает основания сделать осторожный вывод о том, что если в общей правоохранительной деятельности прокуратуры основным ее направлением является прокурорский надзор, а уголовное преследование — иным направлением деятельности, то в сфере досудебного производства по уголовным делам уголовное преследование становится основным направлением прокурорской деятельности. В целом полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу предусмотрены ч. 2 ст. 37 УПК РФ. В ходе досудебного производства по уголовному делу он уполномочен: 1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях; 2) возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном УПК РФ, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству; 3) участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий либо лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия; 4) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со ст. 146 УПК РФ; 5) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; 6) разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы; 7) отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований УПК РФ при производстве предварительного расследования; 8) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя прокуратуры другому с обязательным указанием оснований такой передачи; 9) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому в соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК РФ, изымать любое уголовное дело у органа предварительного расследования и передавать его следователю прокуратуры с обязательным указанием оснований такой передачи; 10) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном УПК РФ; 11) поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий; 12) продлевать срок предварительного расследования; 13) утверждать постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу; 14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд; 15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования; 16) приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу. Часть названных полномочий прокурора совпадает с теми, которые были предусмотрены ст. 211 УПК РСФСР почти текстуально, а в других случаях применены иные формулировки, причем не всегда удачные. В связи с этим следует выявить отдельные недостатки правового регулирования вопросов осуществления прокурором уголовного преследования, с тем чтобы определить пути совершенствования уголовно-процессуального законодательства. Касаемо возбуждения уголовного дела можно отметить, что полномочия прокурора по решению вопроса о возбуждении уголовного дела по-прежнему остаются весьма широкими: прокурор вправе возбуждать дело о любом преступлении публичного характера; прокурор возбуждает уголовные дела частного и частно-публичного обвинения, когда потерпевший в силу беспомощного состояния или иным причинам не может защищать свои права и законные интересы; возбуждает уголовные дела в отношении отдельных категорий лиц, указанных в ст. 447 УПК РФ; возбуждает уголовное дело при отмене постановления дознавателя, следователя, нижестоящего прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела. УПК Российской Федерации предоставляет прокурору новое полномочие, которое отсутствовало в прежнем законодательстве, — дачу согласия дознавателю или следователю на возбуждение ими уголовного дела (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Это особо важное полномочие прокурора, которое, по существу, означает, что без участия прокурора уголовный процесс вообще не может быть начат. Неразрывно связан с пониманием уголовного преследования в деятельности прокурора вопрос о его прекращении на досудебной части подготовки материалов уголовного дела. Эффективность уголовного преследования невозможна без предоставления обвинительной власти права на распоряжение уголовным иском. Прекращение производства по уголовному делу возможно как самим прокурором, так и через дачу согласия на прекращение уголовного дела дознавателем или следователем, что не уменьшает ответственности прокурора за законность процессуальной деятельности и за результаты уголовного преследования. Уголовное дело прекращается в стадии предварительного расследования тогда, когда устанавливаются обстоятельства или исключающие дальнейшее производство по делу, или делающие такое производство нецелесообразным. Как отмечал М. А. Чельцов, дело прекращается в тех случаях, когда оно не может быть передано в суд с обвинением определенного лица в совершении определенного преступления <12>. ——————————— <12> См.: Чельцов-Бебутов М. А. Советский уголовный процесс. М., 1951. С. 287.
Основания для прекращения уголовного дела можно классифицировать по характеру правоустановительных положений, адресованных правоприменителю, на два вида: 1) обстоятельства, создающие обязанность для дознавателя, следователя, прокурора прекратить уголовное дело, перечислены в ст. 24 УПК РФ. Для обозначения этого рода обстоятельств существует также термин «юридические условия прекращения дела» <13>; ——————————— <13> См.: Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1910. Т. 2. С. 51, 52.
2) обстоятельства, предоставляющие дознавателю, следователю, прокурору право прекратить уголовное дело, указаны в ст. ст. 25, 28 УПК РФ. Они составляют «фактические условия прекращения» <14>. ——————————— <14> Там же.
Эти основания для прекращения уголовного дела создают свободу правоусмотрения для органов уголовного преследования при решении вопроса о продолжении производства или прекращении уголовного дела. Актами распоряжения прокурором своим правом на уголовный иск являются и утверждение им обвинительного заключения или обвинительного акта, и направление дела в суд (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). В данном случае прокурор также одновременно осуществляет и надзорные функции. При обнаружении прокурором неполноты или односторонности исследования, существенных пробелов в доказательственной базе, препятствующих реализации функции уголовного преследования, прокурор возвращает дело для дополнительного расследования, что предусмотрено п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Остальные полномочия прокурора, предусмотренные ч. 2 ст. 37 УПК РФ, носят чисто властно-распорядительный надзорный характер и определяют руководящую роль прокуратуры при осуществлении уголовного преследования. Об этом свидетельствуют и положения ч. 3 ст. 37 УПК РФ о том, что письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю являются обязательными (нивелирующие институт процессуальной самостоятельности следователя). О полномочиях прокурора в ходе судебного производства говорится в ч. ч. 4 и 5 ст. 37 УПК РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 37 УПК РФ в ходе судебного производства прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность (следуя ч. 2 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ», осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя). Согласно ч. 5 ст. 37 УПК РФ «прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены законом, отказаться от осуществления уголовного преследования». Сказанное позволяет сделать вывод, что и на судебных стадиях уголовного процесса основной функцией прокуратуры должно являться уголовное преследование в виде поддержания государственного обвинения в суде. Вместе с этим иные нормы УПК РФ и уже отмечавшиеся положения Федерального закона «О прокуратуре РФ» четко говорят о существовании надзорной функции в судебном производстве, зачастую вступающей в противовес с функцией суда и доминирующей в процессе, а также по окончании рассмотрения и разрешения уголовных дел по существу и при их пересмотре. Так, согласно ст. 15 УПК РФ уголовное судопроизводство осуществляется на основе состязательности сторон. Функции обвинения, защиты и разрешения уголовного дела отделены друг от друга и не могут быть возложены на один и тот же орган или одно и то же должностное лицо. В соответствии со ст. 246 УПК РФ участие государственного обвинителя обязательно в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения. В целях обеспечения надлежащей реализации прокурорами полномочий в судебных стадиях уголовного судопроизводства, законности и обоснованности поддержания государственного обвинения и руководствуясь ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре РФ», Генеральный прокурор в своем Приказе от 3 июня 2002 г. N 28 «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» обязал подчиненных ему прокуроров считать участие в рассмотрении уголовных дел судами одним из важнейших направлений в деятельности прокуратуры. При этом обязанностью прокуроров является обеспечение участия в судебном разбирательстве всех уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, в том числе и в рассмотрении уголовных дел, возбужденных в соответствии с ч. 4 ст. 20 и ч. 3 ст. 318 УПК Российской Федерации, мировым судьей (п. 1.2 Приказа Генерального прокурора РФ N 28). Государственный обвинитель представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания (ч. 5 ст. 246 УПК РФ). В этих положениях все достаточно логично отражает роль прокурора при осуществлении возложенной на него функции уголовного преследования. Однако требования о необходимости выполнения прокурором функции надзора (принятие всех необходимых мер попечения о том, чтобы от установленного законом порядка судопроизводства не было отступлений ни в пользу обвинения, ни в пользу оправдания; обжалование как оправдательного, так и обвинительного приговора; отказ от обвинения и изменение обвинения в сторону смягчения и др.) искажают природу состязательного процесса, приводят к дисгармонии в надлежащем осуществлении обвинительной деятельности. Помимо этого, институт служебной подчиненности приводит к известным перекосам в работе органов прокуратуры. Так, согласно указанному выше Приказу Генерального прокурора пропуск по неуважительной причине установленного законом срока для принесения представления на приговор, постановление и определение суда необходимо расценивать как дисциплинарный проступок. Ввиду этого представления приносятся не в целях охраны прав и свобод граждан или соблюдения законных интересов общества и государства, а из страха и «для галочки». Таким образом, надзорная деятельность прокурора негативно влияет на качество его обвинительной деятельности, направленной на охрану правового порядка в стране, восстановление общественных отношений, нарушенных преступной деятельностью, защиту прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений. На основании изложенного материала можно сделать следующий вывод. В настоящее время решение задач, поставленных законом (от лица общества и государства) перед органами прокуратуры, указывает на ее ведущую роль в государственном механизме, на непреходящее значение прокурорского надзора в современных условиях развития российской государственности. Вместе с этим по мере развития в нашей стране институтов гражданского общества и построения правового государства в общенадзорной функции прокуратуры должна наблюдаться тенденция к сокращению. Особенно это касается надзорных полномочий в сфере уголовного судопроизводства. Надзорная функция прокуратуры и функция уголовного преследования должны быть разделены. В сфере уголовного судопроизводства прокурор должен являться должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование. Все это должно найти отражение в новой Концепции судебно-правовой реформы в Российской Федерации.
