Бывальцева Светлана Геннадьевна, доцент кафедры прокурорской деятельности Уральской государственной юридической Академии, кандидат юридических наук, доцент.
Автор обращает внимание на несовершенство законодательных норм, регулирующих порядок дачи заключения прокурором при рассмотрении гражданских дел судами.
Ключевые слова: заключение прокурора; гражданский процесс; прокурор; суд, права граждан.
Public prosecutor’s statement in civil proceedings S. G. Byvaltseva
The author pays attention to the imperfection of the legislative regulations govering the order of making a public prosecutor’s statement by consideration of Civil cases by Courts.
Key words: public prosecutor’s statement, civil proceedings, public prosecutor, court, rights of citizens.
В ходе судебной реформы соотношение полномочий прокурора и суда существенно изменилось, а институт участия прокурора при разрешении дел судами подвергся значительной трансформации.
Если статус прокурора, инициирующего гражданский процесс, более или менее определен, то этого нельзя сказать в отношении вступления прокурора в процесс для дачи заключения, в то время как у такой формы участия исключительно важное значение. Дача прокурором заключения в гражданском процессе по определенной категории дел способствует решению задач обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан. Прокурор в этом случае оказывает помощь суду в разрешении гражданского дела, поскольку его заключение как представителя органа, стоящего на страже закона, основывается на объективной оценке всех представленных доказательств. Подавляющее большинство решений суда по этим делам принимается в соответствии с заключением прокурора. Так, в 2008 г. в судах Свердловской области в соответствии с заключением прокурора приняты решения по 13127 делам, что составляет 99% от общего числа дел, рассмотренных с участием прокуроров, в 2007 г. — по 10941 делу, что также составило 99% от общего числа дел. Однако некоторые ученые ставят под сомнение необходимость дачи прокурором заключения и даже самого его участия в гражданском процессе, утверждая, что участие прокурора в рассмотрении судами гражданских дел — это «юридический атавизм» и «судьи, рассматривающие гражданские дела, не нуждаются в заключениях прокуроров» <1>. ——————————— <1> См., напр.: Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5. С. 6.
Это высказывание представляется не совсем оправданным, поскольку основание участия прокурора в гражданском процессе — осуществление им своих функций как представителя государства, действующего в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, охраны прав и свобод граждан, интересов общества и государства. По мнению М. Шалумова, прокурор таким образом осуществляет функцию защиты публичных интересов в гражданском судопроизводстве, которой прокуратура наделена Законом о прокуратуре и другими федеральными законами с предоставлением соответствующих полномочий. Эта функция реализуется прокурором также в арбитражном, административном и конституционном судопроизводстве <2>. ——————————— <2> Шалумов М. Система функций российской прокуратуры. Кострома, 2003. С. 51.
Публичный же интерес представляет собой «официально признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит приоритетным условием и гарантией ее существования и развития» <3>. О публичном характере судебных полномочий прокуратуры говорит и Л. Егорова, подчеркивающая, что публичный аспект более выражен при вступлении прокурора в процесс, инициированный другими лицами <4>. ——————————— <3> Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. N 1. С. 6. <4> Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1. С. 14 — 18; N 2. С. 11 — 13.
Наличие публичного интереса и необходимость его защиты как раз и определяются государством путем установления категории дел, по которым прокурор как представитель государства обращается с иском и дает заключение. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК), об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК), о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 260/1 ГПК), об усыновлении и отмене усыновления (ст. ст. 125, 140 СК, ст. 273 ГПК), о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК), об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК), об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК), о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. ст. 70, 72, 73 СК), об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 ФЗ от 18 июня 2001 г. «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»). Заключение прокурора не может быть упразднено по той причине, что категория дел, по которым прокурор его дает, определена законодателем не случайно, так как это дела, в которых существенным образом затрагиваются права граждан, общества, государства. Это дела, возникающие из публичных правоотношений, дела особого производства и дела искового производства, которые касаются основных прав граждан, таких как право на жилище, на труд, на возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, и некоторые другие. Необходимость участия прокурора в делах, возникающих из публичных правоотношений, не вызывает сомнений, поскольку в этой сфере наиболее важно обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, так как здесь защищаются не только интересы конкретных лиц, но и интересы общества и государства. В частности, дела об оспаривании нормативных правовых актов почти всегда касаются не только лица, обратившегося в суд с заявлением, но и значительного числа иных субъектов. Вступившее в законную силу решение суда по этой категории дел также носит публичный характер и обязательно для всех, даже не участвовавших в рассмотрении дела лиц. Дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ затрагивают основу основ российской государственности — формирование органов государственной власти на всех уровнях и органов местного самоуправления, а потому нуждаются в особом контроле со стороны государства, в том числе и в лице прокуратуры. Но вместе с тем не совсем логично то, что не закреплено участие прокурора при рассмотрении судом заявлений об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего. Ведь именно в этих делах непосредственно затрагивается публичный интерес, заключающийся в обеспечении законного функционирования системы государственной власти и в поддержании основ правопорядка, что является основной задачей правового государства, и именно эти лица и органы находятся в сфере служебных интересов прокуратуры, поскольку на нее возложен надзор за исполнением ими законов. Представляется, что следует внести необходимые изменения и включить прокурора в число лиц, участвующих в рассмотрении указанных дел. Что касается дел особого производства, то здесь участие прокурора компенсирует определенную односторонность при их рассмотрении. В исковом производстве есть две стороны, каждая из которых доказывает свою правоту. Эти стороны обладают правом обжалования, что способствует отмене незаконных решений и сводит к минимуму возможность вступления таких решений в законную силу. В делах особого производства при вынесении судом незаконного, но удовлетворяющего интересы заявителя решения большая вероятность того, что такое решение вступит в законную силу <5>. Поэтому прокурор, участвующий в деле, — гарант того, что закон не будет нарушен. В случае если незаконное решение все-таки принято, прокурор, участвующий в производстве по делу и знающий его суть, должен будет внести кассационное представление. ——————————— <5> См.: Францифоров А. Прокурор в делах особого производства гражданского процесса // Законность. 2006. N 6. С. 47 — 48.
Анализ дел особого производства и дел по искам о защите наиболее важных прав граждан, по которым предусмотрено участие прокурора, показывает, что эти дела схожи в том, что в них есть более «слабая» сторона — гражданин, которому затруднительно или невозможно отстаивать свои интересы самостоятельно по различным причинам. Это несовершеннолетние; лица, которые находятся в зависимом положении (дела о восстановлении на работе); беспомощном состоянии (дела о госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, в психиатрический стационар, ограничении дееспособности такого гражданина или гражданина, злоупотребляющего спиртными напитками); либо вообще отсутствующие (дела о признании гражданина безвестно отсутствующим или объявлении умершим) и т. д. Поскольку на прокурора, вступающего в процесс для дачи заключения, возложена обязанность защиты публичных интересов в гражданском процессе, его статус и круг предоставленных ему полномочий должны определяться соответствующим образом, чего, к сожалению, не наблюдается. Прежде всего, весьма расплывчато обозначены цели, для достижения которых прокурор вступает в процесс. Так, если в отношении государственных органов и органов местного самоуправления, также участвующих в деле для дачи заключения, установлено, что они вступают в дело в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований (ст. 47 ГПК), то в отношении прокурора указано лишь, что он вступает в процесс и дает заключение в целях осуществления возложенных на него полномочий (ч. 3 ст. 45 ГПК). Это тем более странно, поскольку защита прав и свобод граждан, интересов общества и государства — одна из основных функций и целей деятельности прокуратуры (ст. 1 Закона о прокуратуре), но она не упоминается в ст. 45 ГПК. При этом понятие полномочий ГПК не дает и о том, что понимается под этими полномочиями, в целях осуществления которых прокурор вступает в процесс и дает заключение, не упоминает. Исходя из этого, необходимо дополнить ст. 45 ГПК предложением следующего содержания: «Прокурор вступает в процесс и дает заключение в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства». Неясен и вопрос о том, на каком этапе судебного разбирательства прокурор может вступить в процесс для дачи заключения. Это позволяет предполагать, что прокурор может вступить в дело для дачи заключения не только в первой, но и в других инстанциях. Системное толкование ст. 350 и ч. 3 ст. 45 ГПК позволяет прийти к выводу о том, что даже если прокурор не принимал участия в судебном процессе в суде первой инстанции по делам, перечисленным в ч. 3 ст. 45, он, тем не менее, вправе вступить в процесс и дать заключение по делу и в судебном заседании кассационной инстанции <6>. ——————————— <6> См.: п. 2 информационного письма Генеральной прокуратуры от 27 января 2003 г. «О некоторых вопросах участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
В литературе высказываются и другие мнения. Так, отмечается, что ГПК не предусматривает иных форм участия прокурора в суде кассационной инстанции, кроме дачи им объяснений. Заключение прокурора о законности и обоснованности не вступивших в законную силу решений и определений суда первой инстанции, равно как и заключение прокурора по отдельным вопросам, возникающим при рассмотрении дела, ГПК не закреплено. Не отражено в Кодексе и право прокурора вступить в процесс для дачи заключения в любой инстанции. Вступление же в суде кассационной инстанции в процесс прокурора, не участвовавшего при рассмотрении дела в суде первой инстанции, для дачи заключения по делу в целом не соответствует процессуальной цели стадии пересмотра не вступивших в законную силу судебных актов первой инстанции и обусловленной ею направленности процессуальной деятельности суда и иных участников процесса <7>. ——————————— <7> См.: Моисеев С. В. Несколько слов об участии прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 8.
Единственное упоминание о том, когда же прокурор может дать заключение, есть в ст. 189 ГПК (окончание рассмотрения дела по существу), где указано, что после исследования всех доказательств председательствующий предоставляет слово для заключения по делу прокурору, представителю государственного органа или представителю органа местного самоуправления, участвующим в процессе в соответствии с ч. 3 ст. 45 и со ст. 47 ГПК, что не проясняет вопроса о том, на каком этапе у прокурора есть право все-таки вступить в процесс. Остается два единственно возможных вывода — либо о том, что прокурор может вступить в процесс для дачи заключения в любой момент и на любой стадии, поскольку право прокурора вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, закреплено п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре, а ГПК обходит этот вопрос молчанием, либо что прокурор может вступить в процесс именно на этапе окончания рассмотрения дела по существу. Во втором случае прокурору для того, чтобы дать квалифицированное заключение, нужно время для ознакомления с материалами дела и подготовки заключения. Между тем ГПК не предусматривает предоставления прокурору времени для подготовки заключения. В связи с этим необходимо внести изменения в ст. 169 ГПК и дополнить ее положением о том, что отложение разбирательства дела допускается также по ходатайству прокурора для подготовки заключения. Чтобы это не привело к затягиванию дела, следует установить определенный срок. Не определен также порядок вступления прокурора в процесс. Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК прокурор вступает в процесс для дачи заключения в случаях, определенных ГПК и другими федеральными законами. То есть можно сделать вывод об обязательном участии прокурора по этим делам. Вместе с тем в этой же статье есть положение о том, что неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела. Представляется, что последнее положение должно быть исключено из ч. 3 ст. 45 ГПК, поскольку рассмотрение без прокурора дел, по которым предусмотрено его участие, может существенно ухудшить положение граждан. Статья 229 ГПК предусматривает, что содержание заключения прокурора должно быть отражено в протоколе судебного заседания. В заключении прокурор излагает суду свое мнение о том, как следует разрешить рассматриваемый иск по делам искового производства, установить тот или иной факт по делам особого производства, делам, возникающим из публичных правоотношений. Заключение прокурора должно основываться только на законе в соответствии с правосознанием прокурора, внутренним убеждением, сложившимся в результате рассмотрения в судебном заседании всех обстоятельств. Представляется, что заключение должно составляться в письменной форме, поскольку практика показывает, что при изложении заключения прокурора только в устной форме существенные моменты, имеющие значение для дела, бывают упущены и заключение может быть неточно отражено в протоколе. Учитывая особое значение заключения, следует законодательно закрепить его структуру, для чего дополнить ГПК статьей «Форма и содержание заключения прокурора» следующего содержания: «1. Заключение прокурора излагается в письменной форме и оглашается прокурором в судебном заседании. 2. В заключении прокурора должны быть указаны: 1) сущность требований заявителя (истца); 2) обстоятельства, установленные в ходе судебного разбирательства; 3) доказательства, подтверждающие эти обстоятельства; 4) закон, на основании которого суд должен разрешить иск или заявление; 5) выводы о том, подлежит ли заявленное требование (иск) удовлетворению (полностью или в части) и каким образом должна быть осуществлена защита гражданских прав в случае их нарушения; 6) в чем состоит обязанность ответчика по отношению к истцу; 7) каким образом должны быть распределены судебные расходы». Несомненно важное значение заключения прокурора как публичного представителя, действующего в любом процессе от имени государства, требует дальнейшего совершенствования норм гражданского процессуального законодательства, регулирующего процессуальный статус прокурора, вступающего в процесс для дачи заключения.
Пристатейный библиографический список
1. Егорова Л. Процессуальные противоречия судебной защиты публичных интересов // Законность. 2006. N 1. С. 14 — 18; N 2. С. 11 — 13. 2. Моисеев С. В. Несколько слов об участии прокурора в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 8. 3. Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. N 5. 4. Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлеты // Государство и право. 1996. N 1. 5. Францифоров А. Прокурор в делах особого производства гражданского процесса // Законность. 2006. N 6. С. 47 — 48. 6. Шалумов М. Система функций российской прокуратуры. Кострома, 2003.
