(Гулягин А. Ю.) («Российский следователь», 2011, N 5)
ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И УПРАВЛЕНИЕ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ <*>
А. Ю. ГУЛЯГИН
——————————— <*> Gulyagin A. Yu. Organization of activity and management in the agencies of procurator’s office.
Гулягин Александр Юрьевич, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается соотношение таких категорий, как «организация» и «управление». Приводятся внутренние, содержательные элементы той и другой. С учетом конкретного приложения соотношения данных понятий в сфере прокурорского надзора за основу берется понятие государственного управления. Приводится деление организации надзорной деятельности на внешнефункциональную и внутрифункциональную. Делается вывод о необходимости правильного построения системы организации и управления в органах прокуратуры.
The article considers correlation of such categories as organization and management, presents internal substantial elements of either. Taking into consideration concrete application of correlation of these concepts in the sphere of procurator’s supervision the author takes as a basis the concept «state management», presents division of supervision activity into external-functional and internal-functional, makes a conclusion on the necessity of correct construction of the system of organization and management in the agencies of procurator’s office.
Существуют различные мнения относительно соотношения понятий «организация» и «управление». Одни считают, что понятие «управление» является частью понятия «организация». Другие считают, что управление является более широким понятием, чем организация. Третьи считают, что эти понятия одинаковы, тождественны. По мнению авторов учебника прокурорского надзора под редакцией Ю. Е. Винокурова, применительно к органам прокуратуры более предпочтительной представляется первая точка зрения, согласно которой управление как процесс регулирования организационных отношений является элементом организации работы в органах прокуратуры <1>. ——————————— <1> См.: Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Высшее образование, 2006. С. 76.
Этимологически ситуация выглядит следующим образом. Так, организация согласно Толковому словарю русского языка есть планомерное, продуманное устройство, внутренняя дисциплина, а управлять — означает направлять ход, движение чего-нибудь, руководить, направлять деятельность, действия кого-нибудь. Управление трактуется в числе прочего как деятельность органов государственной власти <2>. ——————————— <2> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 458, 836.
То есть организация выступает платформой, основой для активных действий, управления. Управление безотносительно к конкретно рассматриваемой сфере (в самом широком смысле) представляет собой деятельность по руководству чем-либо. Оно выступает как естественный и обязательный элемент и одновременно функция организованных систем различной природы. Управленческий процесс предназначен обеспечивать сохранение и функционирование определенной структуры, а также поддержание режима ее деятельности, реализацию ее программ и целей <3>. ——————————— <3> См.: Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации: Курс лекций // СПС «КонсультантПлюс».
Даваемое определение еще раз подтверждает вывод, сделанный исходя из этимологической природы соотносимых понятий. При этом организация будет выступать режимом деятельности, программами и целями, тогда как управление необходимо соотносить с деятельностью. Согласно градации видов управления, приводимой А. В. Мелехиным, исходя из понимания им социального управления, управление в прокуратуре будет являться управлением в организациях <4>. ——————————— <4> Социальное управление представляет собой объективно необходимый вид деятельности, которая направлена на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей для достижения общественно значимых целей и решения возникающих при этом задач. Социальное управление является родовым понятием, и оно включает в себя следующие элементы: государственное управление, муниципальное управление, управление в организациях, управление общественными явлениями и процессами. См.: Мелехин А. В. Указ. соч.
Кроме того, исходя из понимания надзора (основной функции прокуратуры) как элемента государственного управления, необходимо вести речь о деятельности прокуратуры как государственного управления, и, соответственно, было бы правильным соотношение понятий организации и управления строить с учетом его специфики и элементов, характеризующих его как государственное. Л. Л. Попов выделяет следующие элементы государственного управления: «1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности. 2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. 3. Управление — внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления). 4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления. 5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. 6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления. 7. В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру» <5>. ——————————— <5> Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2005. С. 8.
Представляется нелишним привести здесь понятие государственного управления, которое по праву можно назвать историческим, но вместе с тем очень четко отражающим внутреннюю сущность этой правовой категории. В СССР советское государственное управление понималось как «исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, состоящая в осуществлении под руководством ВКП(б) законов и других, основанных на законе, правовых актов и направленная на развитие и укрепление социалистической собственности, на укрепление обороны нашей страны, на обеспечение благосостояния советского народа, охрану прав и обеспечение выполнения обязанностей граждан, на идейно-политическое воспитание советских граждан, укрепление и развитие социалистических общественных отношений» <6>. ——————————— <6> Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Государственное издательство юридической литературы. 1949. С. 3 — 4.
Под организацией, в свою очередь, с правовой точки зрения понимается упорядочение, приведение чего-либо в порядок, установление необходимых соотношений и взаимосвязи между элементами целого. Организация работы представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы, по реализации целей и задач прокуратуры <7>. ——————————— <7> См.: Там же. С. 77.
Организация работы по каждому из видов прокурорского надзора связана как с особенностями самого предмета надзора, так и с теми полномочиями, которые закон предоставляет прокурору для реализации его надзорных функций <8>. ——————————— <8> См.: Трикс А. В. Справочник прокурора. СПб.: Питер Пресс, 2007.
Кроме того, она является непременным условием функционирования любой структуры и имеет решающее значение для основного звена системы органов прокуратуры Российской Федерации — районной и городской прокуратур <9>. ——————————— <9> См.: Настольная книга прокурора / Коллектив авторов. М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, издательство «Щит-М», 2002. С. 58.
Учитывая, что достижение целей и выполнение задач прокуратуры обеспечиваются такими конкретными видами деятельности, как прокурорский надзор, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, и другими, организация работы включает в себя в первую очередь организацию осуществления основных направлений деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре (внешнефункциональная деятельность). Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа внутри системы (внутрифункциональная деятельность), а также деятельность по вспомогательному обеспечению прокурорской системы <10>. ——————————— <10> См.: Там же. С. 77.
Таким образом, по мнению авторов упомянутого учебника, содержание организации работы можно представить в виде трех подсистем действий, мер, объединенных в единую систему. В первую, внутрифункциональную, подсистему входят: анализ деятельности того или иного органа прокуратуры; распределение обязанностей между прокурорскими работниками; организация труда; анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорской практики, прогнозирование и планирование работы; работа с кадрами; контроль и проверка исполнения; оценка работы прокурорских работников; взаимодействие и координация деятельности структурных единиц; руководств; принятие и реализация управленческих решений. Ко второй, внешнефункциональной, подсистеме относятся: организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнением уголовного наказания, исполнением законов судебными приставами, участием прокурора в рассмотрении дел судами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участием в правотворческой деятельности, международным сотрудничеством, работой с обращениями граждан и работой по предупреждению преступлений и иных правонарушений. Третью, вспомогательную, подсистему составляют: делопроизводство, организация и ведение учета, отчетности, систематизация законодательства, материально-техническое и финансовое обеспечение <11>. ——————————— <11> См.: Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; под общ. ред. Ю. Е. Винокурова. С. 77 — 78.
Сущность управления в прокуратуре, с которым связано возникновение организационных отношений и регулирование процесса организации работы, состоит в волевом воздействии вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящих (подчиненных) прокурорских работников с целью достижения надлежащего выполнения задач, возложенных на них Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, и повышения эффективности их деятельности <12>. ——————————— <12> См.: Там же. С. 78.
В этой связи управленческое воздействие в отношении всех органов прокуратуры оказывается со стороны Генеральной прокуратуры РФ. Прокуратуры субъектов РФ осуществляют управление подчиненными им прокуратурами городского, районного звеньев. Управленческая деятельность этих органов выражается прежде всего в принятии и реализации управленческих решений, контроле за работой подчиненных прокуратур, оценке их деятельности, выявлении и распространении передового опыта, стимулировании (мотивации) работы в органах прокуратуры. Управленческие решения в органах прокуратуры находят отражение в приказах, указаниях, распоряжениях, инструкциях, решениях коллегий и координационных совещаниях, заданиях и других документах, которые являются обязательными для исполнения. Ряд управленческих документов носит рекомендательный характер. К их числу относятся информационные письма, обзоры, обобщения прокурорской практики. Выявление и распространение передового опыта выражаются в обобщении информации о деятельности нижестоящих прокуратур, подготовке информационных писем о положительном опыте работы либо недостатках и упущениях и указании другим прокуратурам учесть их в своей работе. Контроль зачастую выражается в проверке исполнения. Наряду с проверками для обеспечения контроля используются отчеты подчиненных прокуроров о проделанной работе или по результатам проверок работы соответствующей прокуратуры, изучение поступающих от нижестоящих прокуратур актов прокурорского реагирования. Правильная организация работы и целенаправленное управление в своем единстве обеспечивают слаженность и ритмичность функционирования всей прокурорской системы (как единого организма, так и отдельных частей), направляют работников на выполнение стоящих перед ними практических задач. Таким образом, соотношение организации работы и управления можно охарактеризовать как взаимодополнение элементов одной системы действий, направленных на результат. Управление, состоящее в волевом воздействии по вертикали, пронизывает все элементы организации работы, служит достижению основных целей деятельности и нетождественно по существу организации работы, однако и не является абсолютно самостоятельным. Управление является приводным механизмом организации работы. Или же организация работы осуществляется посредством управления.
