(Гулягин А. Ю.) («Журнал российского права», 2011, N 7)
ПРОКУРАТУРА КАК ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ И ЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ В СИСТЕМЕ ПРАВООХРАНЫ
А. Ю. ГУЛЯГИН
Гулягин Александр Юрьевич, заместитель прокурора Владимирской области, кандидат юридических наук.
Анализируется статус прокуратуры в системе правоохраны современной России и его содержательные элементы как регламентационного, так и функционального характера: конституционное регулирование деятельности прокуратуры и система правоохранительных функций, исполняемых прокуратурой. Предлагается закрепить в Конституции РФ функциональную составляющую деятельности органов прокуратуры, что позволит обеспечить стабильность ее правового статуса.
Ключевые слова: прокуратура, статус, правоохрана, функции прокуратуры.
Public prosecutor’s office as a state legal institution and its position in the system of law enforcement A. Yu. Gulyagin
The author considers the status of prosecutor’s office in protection of rights system in contemporary Russia. The article reveals the substantive elements of this status, considering both regulating and functional features of it — constitutional regulation of activity of prosecutor’s office and law enforcement functions, carried out by prosecutor’s office. The author suggests that besides the regulating component of activity of prosecutor’s office the functional one should be consolidated in the Constitution of the Russian Federation. It must guarantee stability to its legal status.
Key words: prosecutor’s office, status, protection of rights, functions of prosecutor’s office.
Определение места конкретного государственного органа в системе и структуре иных органов, безусловно, является важным, поскольку это позволяет определить эффективность его функционирования, его правовой статус и роль в достижении государственных целей. Как отмечает М. С. Шалумов, под правовым статусом государственного органа обычно понимается совокупность таких элементов, как правовые нормы, регулирующие деятельность данного органа; закрепление в них места, роли и назначения органа в государственном механизме; полномочия по реализации возложенных функций <1>. ——————————— <1> См.: Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 70 — 71.
Т. А. Ашурбеков указывает, что «защита национальных интересов России как фундаментальная задача государства предполагает их обеспечение на основе точного определения места, роли и высокого уровня согласованности усилий всех государственных органов, вне зависимости от функционального предназначения и ведомственной принадлежности» <2>. ——————————— <2> Ашурбеков Т. А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 108.
Безусловно, это представляется важным и для предмета настоящего исследования — определения места органов прокуратуры в системе правоохраны. «Только на базе научно выверенного курса государственно-правового строительства, учитывающего своеобразие переходной России и исключающего спонтанно-эклектические заимствования, возможно выстроить слаженную правоохранную систему во главе с судом, где достойную нишу, несомненно, займет и прокурорский надзор» <3>. ——————————— <3> Сухарев А. Я. Державное «око» в осаде: к вопросу о реформе прокуратуры. М., 2001. С. 20.
Назначение прокуратуры Российской Федерации, являющейся уникальнейшим государственно-правовым институтом, связано с укреплением законности и правопорядка в стране. Органы прокуратуры составляют единую централизованную систему федеральных органов, уполномоченных осуществлять от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории России законов. Этот постулат заложен в ст. 129 Конституции РФ. Конституционный статус — важная часть правового статуса прокуратуры. Он включает конституционные нормы о деятельности прокуратуры; закрепление в них места, роли и назначения органов прокуратуры в механизме разделения и взаимодействия властей; полномочия по реализации возложенных Конституцией РФ функций <4>. ——————————— <4> См.: Шалумов М. С. Указ. соч. С. 73.
В тексте Конституции РФ прокуратуре посвящена лишь ст. 129, в которой содержатся следующие элементы конституционного статуса прокуратуры: организационная структура прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ; порядок назначения прокуроров субъектов Федерации; порядок назначения иных прокуроров; уровень правового регулирования деятельности прокуратуры. Как видно из приведенного перечня, конституционное регулирование деятельности прокуратуры касается лишь организационной составляющей, в то время как функциональная составляющая в нормах Конституции РФ не содержится. Некоторые авторы видят в этом ущербность правового и конституционного статуса прокуратуры, противоречащую, по их мнению, интересам формирования подлинно демократического правового государства с сильной федеральной властью <5>. ——————————— <5> См., например: Шалумов М. С. Указ. соч. С. 75.
С данным высказыванием следует согласиться, поскольку, чтобы орган прокуратуры максимально эффективно выполнял задачи, необходимо, чтобы его конституционная основа была наполнена конкретным содержанием. Закрепленный в Конституции РФ подход со временем может стать причиной «перекраивания» самой идеи существования прокуратуры — ее надзорного характера, что имеет место уже сегодня. Так, с созданием Следственного комитета РФ прокуратура лишилась некоторых надзорных полномочий, что с точки зрения конкретного практического работника надзорного органа привело к ослаблению влияния прокурора на обеспечение законного расследования и принятия законных решений. В свою очередь, идея действенного надзора, способного восстановить законность, является ключевой для прокуратуры, поэтому ей следует придать конституционный статус. Ю. И. Скуратов и В. И. Шинд отмечали, что отсутствие в Конституции РФ перечня функций прокуратуры в известной мере противоречит детальному конституционно-правовому регулированию организационных основ ее построения и является примером влияния на Конституцию той политической борьбы, которая велась вокруг судьбы российской прокуратуры. Авторы проекта новой Конституции немало потрудились над тем, чтобы принизить роль прокуратуры, предлагая оставить за ней, по сути, лишь функции поддержания обвинения в суде и надзора за следствием и дознанием, что фактически означало ликвидацию прокуратуры как основного органа надзора за законностью <6>. ——————————— <6> См.: Скуратов Ю. И., Шинд В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С. 18 — 19.
Коллективом ученых НИИ Генеральной прокуратуры РФ сделан вывод о взаимно сочетающихся функциях прокуратуры и дан их перечень: надзор за исполнением законов, уголовное преследование, участие прокуроров в рассмотрении дел судами (в гражданском и арбитражном процессе, в рассмотрении судами уголовных дел), координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью <7>. ——————————— <7> См.: Бойков А. Д., Рябцев В. П., Скворцов К. Ф. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. С. 34 — 60.
Несмотря на существующую ситуацию с конституционным регулированием деятельности прокуратуры, пишет М. С. Шалумов, основа для дальнейшего развития конституционного статуса прокуратуры, как представляется, все же есть. Она заложена в системообразующих конституционных принципах организации и деятельности российского государства — разделении властей, законности, федерализме <8>. Но еще раз подчеркнем, что только конституционное закрепление идеи осуществления надзора за исполнением законов органами прокуратуры делает определенным место и роль органов прокуратуры в деле укрепления законности и правопорядка, а значит, и место в системе правоохраны. ——————————— <8> См.: Шалумов М. С. Указ. соч. С. 78.
Как указывает Т. А. Ашурбеков, единство органов прокуратуры, выражающееся в единстве их целей и задач независимо от места, занимаемого в иерархии прокурорской системы, в единстве полномочий прокуроров всех уровней, является основой целенаправленного, согласованного функционирования механизма прокурорского надзора за точным и единообразным соблюдением Конституции РФ, исполнением действующих законов. Объективно заложенный в принципе единства прокуратуры высокий правозащитный потенциал прокурорской системы заслуживает самого серьезного внимания при решении задач защиты национальных интересов. Причем его нужно всемерно усиливать, а не расшатывать «фундамент» прокуратуры, как это происходит на протяжении двух последних десятилетий <9>. ——————————— <9> См.: Ашурбеков Т. А. Указ. соч. С. 109.
Эксперт Совета Европы И. Томан сделал справедливый вывод о том, что «статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны» <10>. ——————————— <10> См. об этом: Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации / Отв. ред. Ю. Я. Чайка; Редкол.: А. Д. Бойков, Г. В. Дашков, А. Я. Сухарев. М., 1997. С. 40 — 41.
Место прокуратуры в механизме государственной власти — предмет многолетней дискуссии в научных кругах. В 80-е гг. XX в. прокуратура фактически выполняла функции самого широкого спектра: от контроля за простоем вагонов и уборкой урожая до внешнего надзора. Все это вело к тому, что прокурорские органы, вместо того чтобы сконцентрировать свое внимание на решении узких задач, а именно на проверке законности деятельности органов государственной власти и управления, зачастую выполняли организационные, распорядительные полномочия, т. е. происходила подмена функций. Высказывалось мнение о том, что с изменением общественно-экономической формации отпадет необходимость в общем надзоре, так как довлеющий над всеми надзор будет тормозить развитие экономической системы страны. Выдвигались также идеи о возвращении прокуратуры в состав судов, о слиянии прокуратуры с министерством юстиции. При этом приводился пример Франции и США <11>, поскольку, во-первых, они являются развитыми капиталистическими странами и ассоциируются с демократическими ценностями, а во-вторых, считается, что именно во Франции впервые была образована прокуратура. ——————————— <11> Подробнее об этом см.: Басков В. И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996. С. 49; Даев В. Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы // Вестник Московского университета. Право. 1990. N 4. С. 38 — 40; Точиловский В. Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 46; Савицкий В. М. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1991. N 1. С. 46 — 47.
Приводилось много аргументов, обосновывающих необходимость сохранения и функционирования прокуратуры в том виде, в каком она была сформирована, т. е. как органа, осуществляющего надзор за исполнением законов. Один из важнейших аргументов заключался в том, что многолетняя плодотворная деятельность прокуратуры в качестве органа, охраняющего законность, подтверждает целесообразность своего существования, а также доказанную годами эффективность работы <12>. ——————————— <12> См.: Басков В. И. Указ. соч. С. 53 — 54.
О необходимости сохранения прокуратуры в качестве самостоятельного органа говорит и тот факт, что существует потребность в обеспечении реальной охраны Конституции РФ и законов. В случае передачи этой функции другому органу будет крайне затруднительно ее осуществлять на высоком уровне, так как ни аппарат Уполномоченного по правам человека, ни Министерство юстиции РФ, ни другие органы — потенциальные правопреемники не имеют высококвалифицированных специалистов для решения соответствующих задач. Кроме того, ликвидировать этот орган, не изменив Конституцию РФ, невозможно, так как он упомянут в ней. А именно этот вывод вытекает в случае лишения прокурорских органов функции надзора <13>. ——————————— <13> См.: Дибиров Ю. С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 68 — 71.
Необходимо укреплять позиции органов прокуратуры в деле обеспечения законности. Кроме теоретических выкладок, обосновывающих данные высказывания, приведем и статистические показатели, которые свидетельствуют об эффективности действий прокуратуры по восстановлению нарушенной законности. Показательны итоги деятельности прокуратуры Владимирской области за 2009 и 2010 гг. В 2010 г. в сфере надзора за соблюдением федерального законодательства выявлено 30 199 нарушений (2009 г. — 29 744), по которым приняты меры прокурорского реагирования, их количество и результативность имеют преимущественно положительную динамику: принесено 2718 протестов (2009 г. — 2810), внесено 6405 представлений (2009 г. — 6347), 2716 лиц привлечены к дисциплинарной ответственности (2009 г. — 2123), по возбужденным прокурорами административным делам наказано 2277 лиц (2009 г. — 2214), по результатам общенадзорных проверок по 223 материалам, направленным в следственные органы (2009 г. — 259), возбуждено 178 уголовных дел (2009 г. — 209), объявлено 712 предостережений (2009 г. — 804), в суды направлено 6315 заявлений (2009 г. — 7121) на сумму 112 156 тыс. руб. (2009 г. — 104 443 тыс. руб.), из них удовлетворено 5295 (2009 г. — 5862) на сумму 73 343 тыс. руб. (2009 г. — 68 653 тыс. руб.). В системе функций прокуратуры, реализуемых в сфере правоохраны, особого внимания заслуживает функция надзора за исполнением законов <14>, которая является традиционной для российской прокуратуры; по обоснованному мнению специалистов, «ее свертывание в сложных условиях переходного периода ничего, кроме вреда, принести не может» <15>. ——————————— <14> Как сказал В. М. Савицкий, «только функция надзора за точным исполнением законов придает прокуратуре общественно-политическую значимость, делает ее специфическим и необходимым инструментом проведения в жизнь предписаний законодательной и исполнительной власти» (см.: Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. С. 28). <15> Алексеев А. И. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. N 2. С. 8.
В поддержку данного вывода приведем мнение Т. А. Ашурбекова. Во-первых, по масштабу охвата сфер правовых отношений надзор за исполнением законов превосходит масштаб действий прокуратуры, реализуемых при выполнении других функций. Во-вторых, имея дело с практикой исполнения всего комплекса законов, регламентирующих правовой режим защиты национальной безопасности, надзор за исполнением законов располагает наиболее широким диапазоном правовых средств устранения нарушений законов, наносящих вред национальным государственным интересам. В-третьих, надзору за исполнением законов принадлежит ведущая роль в раннем предупреждении преступлений: пресекая менее опасные формы правонарушений (административные, дисциплинарные), прокуратура не позволяет им перерастать в более опасные. В-четвертых, именно при надзоре за исполнением законов прокуратура взаимодействует с другими государственными органами, входящими в систему обеспечения национальной безопасности, влияет на их деятельность <16>. ——————————— <16> См.: Ашурбеков Т. А. Указ. соч. С. 110 — 111.
Вопрос о надзорной функции прокуратуры на протяжении многих лет является предметом постоянных и острых дискуссий. Большинство специалистов, занимающихся надзорной проблематикой, признают необходимость сохранения за прокуратурой названной функции, по крайней мере на тот период, пока не будут созданы правоохранительные структуры, способные более эффективно выполнять функции прокуратуры <17>. ——————————— <17> См.: Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию российской прокуратуры): Матер. науч.-практ. конф. М., 1997. С. 5, 15 — 20, 26, 37.
Данная позиция в полной мере отвечает потребностям реальной защиты прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. В свою очередь, представители науки — сторонники противоположной точки зрения — считали необходимым безотлагательно упразднить надзорную функцию прокуратуры. Довольно часто в качестве аргумента отчуждения от прокуратуры функции надзора приводится утверждение о том, что нынешняя российская прокуратура с ее функцией общего надзора представляет собой рудимент средневековья, оживший в странах с тоталитарным режимом (в прошлом — СССР, государства Восточной Европы) для всеобъемлющего контроля за государственными институтами, обществом, гражданами. Одновременно предпринимаются попытки доказать дилетантский характер надзора прокуратуры, который заключается в стремлении объять необъятное. Используется и тот аргумент, что возложение на прокуратуру функции надзора отвлекает ее от надлежащего выполнения задач по борьбе с преступностью, от осуществления функции уголовного преследования, которая, по мнению критиков современной прокуратуры, должна быть главной и единственной для нее <18>. ——————————— <18> См.: Петрухин И. Общий надзор прокуратуры и судебная власть // Уголовное право. 2000. N 4. С. 34 — 35; Радченко В. Судебную власть — в центр правовой реформы // Российская юстиция. 1999. N 1. С. 4.
В ответ на данные мнения приведем следующие контраргументы. Объективные исследования ученых показывают, что органам прокуратуры многих государств — членов Совета Европы, а не только России присущи функции вне рамок уголовного преследования. На многосторонней встрече, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ в январе 1997 г., обстоятельно обсуждался вопрос о предназначении, формах организации прокуратуры в современных условиях <19>. Справедливость указанных выводов была подтверждена также на III Международном семинаре с участием экспертов Совета Европы на тему «Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики» <20>. ——————————— <19> См.: Прокуратура в правовом государстве. М., 1997. <20> См.: Шульц П. Функции прокурора республики вне рамок уголовного преследования во Франции // Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики (Сборник материалов III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы, 22 — 23 сентября 2004 г.) / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2005. С. 12 — 20; Вандорен А. Функции прокуратуры Бельгии вне рамок уголовного преследования // Там же. С. 107 — 111.
Никакие ссылки на устоявшиеся демократические институты не могут служить основанием для оправдания двойных стандартов, существующих в определении подходов к функциям и полномочиям органов прокуратуры тех или иных государств — членов Совета Европы <21>. ——————————— <21> См.: Джафаров А. М. Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 59 — 61.
Говоря о необходимости реформирования института прокуратуры, уместно вспомнить высказывания известных российских ученых. «История российской прокуратуры не знает периодов ее возвышения: во все времена это была государственная структура, методично, основательно и как-то даже буднично осуществлявшая свои функции. Зато периоды ее ослабления были. В их основе лежали не всегда продуманные, а порой скоропалительные либо переносимые механически в российскую действительность из зарубежных стран решения проблем организации и деятельности прокуратуры. Так было, например, при упразднении судебной реформой 1864 г. прокурорского надзора за ходом, как их назвал А. Ф. Кони, «несудебных дел». Серьезным пробелом в государственно-правовой жизни России было отсутствие прокурорского надзора с 1917 г. по 1922 г. Отрицательное влияние испытала прокуратура от волюнтаристских реформаторских акций и в последующие годы» <22>. ——————————— <22> Клочков В. В., Ястребов В. Б., Рябцев В. П. О специализированных органах прокуратуры Российской Федерации // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995. С. 61 — 62.
Мнения о необходимости упразднения или же, напротив, усиления надзорной функции высказывались еще в Российской империи. В связи с этим интересным представляется суждение А. Ф. Кони о том, что упразднение прокурорского надзора «за ходом несудебных дел следует признать большой ошибкой составителей судебных уставов»; оно, «может быть, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но и противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя» <23>. ——————————— <23> Цит. по: Кони А. Ф. За последние годы. СПб., 1898.
В. Г. Даев, М. Н. Маршунов и другие ученые считают, что надзор — единственная функция прокуратуры, а выполнение ею обязанностей по уголовному преследованию, координации действий правоохранительных органов является лишь формой осуществления такого надзора <24>. ——————————— <24> См.: Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 45 — 46.
По нашему мнению, функция надзора за исполнением Конституции РФ и иных законов есть основа деятельности прокуратуры, которая была создана в России в том числе с этой целью, была обоснована в течение длительного времени исполнением данной функции и оправдана положительным правовосстановительным результатом. Ориентированность прокуратуры на комплексное осуществление деятельности по защите национальных государственных интересов России, законности и правопорядка предполагает включение в ее сферу, помимо функции надзора за исполнением законов, всех других функций прокуратуры. При этом наиболее интенсивная нагрузка органов прокуратуры приходится на реализацию функций уголовного преследования, координации, международного сотрудничества, участия в правотворческой деятельности. Функция уголовного преследования стала частью деятельности российской прокуратуры со времен проведения судебной реформы 1864 г. До 1917 г. она была основополагающей <25>, а в настоящее время занимает важное место в практике органов прокуратуры. ——————————— <25> См.: Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. СПб., 1912. Т. 1. С. 85, 522 — 525.
Термин «уголовное преследование» был введен в научный оборот еще в дореволюционный период развития отечественной правовой науки <26>. В последующем значительный вклад в разработку содержания данного понятия внесли М. С. Строгович, Н. Н. Полянский, П. И. Люблинский <27>. ——————————— <26> См.: Викторский С. И. Русский уголовный процесс. М., 1912. С. 46; Квачевский А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном исследовании по судебным уставам 1864 года: теоретическое и практическое руководство. Ч. 3. Вып. 1 — 2. СПб., 1869. С. 12 — 15; Кулишер Е. М. Судебное преследование должностных лиц. М., 1907. С. 5 — 10. <27> См.: Полянский Н. Н. Очерки общей теории уголовного процесса. М., 1927. С. 80 — 120; Строгович М. С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе. М., 1951. С. 6, 29; Чельцов-Бебутов М. А. Советский уголовный процесс. М., 1951. С. 88 — 89.
Современные ученые под уголовным преследованием понимают деятельность следователя, дознавателя, органа дознания, прокурора, состоящую в собирании фактических данных о совершении преступления подозреваемым, обвиняемым, установлении отягчающих и смягчающих вину обстоятельств, а также в применении мер принудительного воздействия к подозреваемому и обвиняемому, поддержании обвинения в суде <28>. ——————————— <28> См.: Белов С. Д. Уголовно-процессуальная деятельность прокуратуры РФ, осуществляемая в ходе досудебного производства по уголовному делу: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 9, 15; Михайловская И. Б. Цели, функции и принципы российского уголовного судопроизводства (уголовно-процессуальная форма). М., 2003. С. 73 — 76.
Так, К. А. Бабин отмечает, что выполнение функции уголовного преследования состоит в системе процессуальных и организационных действий прокурора, направленных на привлечение к уголовной ответственности предполагаемого виновника преступления, собирание обвинительных доказательств на стадии досудебной подготовки материалов уголовного дела, обеспечение интересов обвинения в ходе судебного контроля на стадии предварительного расследования и доказывание вины подсудимого в суде как первой инстанции, так и в вышестоящих инстанциях, а также на реализацию наказания в отношении осужденного по приговору суда <29>. ——————————— <29> См.: Бабин К. А. Уголовное преследование как функция прокурора в уголовном процессе России: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. С. 47.
Эффективная реализация функции уголовного преследования необходима для дополнения результатов надзора за исполнением законов мерами уголовно-правового воздействия в отношении лиц, совершивших преступные посягательства. «Включение в сферу деятельности органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов функции координации деятельности правоохранительных органов представляется, безусловно, необходимым в силу высокой актуальности консолидации их усилий по борьбе с наиболее опасными формами посягательств на эти интересы» <30>. ——————————— <30> См.: Ашурбеков Т. А. Указ. соч. С. 116.
Актуальность проблемы обусловлена сложностью криминогенной ситуации в стране. Несмотря на проделанную правоохранительными органами работу, коренного перелома в борьбе с преступностью не произошло. Сказываются просчеты и недостатки в организации деятельности, ведомственная разобщенность правоохранительных и иных государственных органов, что особенно очевидно в условиях нарастания организованной преступности и коррупции, криминализации экономики <31>. ——————————— <31> См. об этом: Рябцев В. П., Капитонова Ю. В. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в федеральных округах // Законность. 2001. N 10. С. 7.
Важность координации деятельности правоохранительных органов подтверждена практикой проведения координационных совещаний их руководителей, благодаря чему возможно не только проанализировать состояние преступности и результаты борьбы с ней, но и предпринять успешные попытки по выявлению причин и условий, способствующих совершению преступлений, выработать дополнительные меры. «Состояние использования Генеральной прокуратурой РФ, прокурорами субъектов Федерации функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с угрозами национальным государственным интересам характеризуется содержанием выделяемых приоритетов координационных мероприятий. В период 1992 — 2008 гг. Генеральная прокуратура РФ неоднократно проводила координационные совещания по таким актуальным вопросам национальной безопасности страны, как борьба с наркоторговлей, экстремизмом и терроризмом, организованной преступностью и бандитизмом, коррупцией в среде государственных служащих, незаконным оборотом оружия, взрывчатых веществ, контрабандой, с посягательствами на биоресурсы, теневой экономикой и др.» <32>. ——————————— <32> См.: Ашурбеков Т. А. Указ. соч. С. 118.
Во многом результатом скоординированных усилий правоохранительных органов становится раскрытие наиболее опасных и получивших широкий общественный резонанс преступлений. Поэтому на сегодня основная задача прокуратуры — путем координации работы по борьбе с преступностью добиваться от всех правоохранительных органов соблюдения требований закона о раскрытии и расследовании преступлений, реализации основного принципа правосудия — неотвратимости наказания <33>. ——————————— <33> См.: доклад Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ 28 марта 2008 г. // URL: http:// genproc. gov. ru/ ru/ managament/ appearances/ index. shtml? item_id=106.
Функция международного сотрудничества, как представляется, должна найти отражение в системе действий органов прокуратуры, направленных на защиту российских национальных интересов, поскольку значительная часть из них может подвергаться негативным воздействиям извне. Генеральная прокуратура РФ ведет масштабную работу по разрешению материалов о выдаче преступников по требованиям иностранных государств. Только за 2007 г. Генеральная прокуратура РФ разрешила 1936 запросов о выдаче лиц из Российской Федерации (в 2006 г. — 1898). Большая часть рассмотренных запросов поступила из компетентных органов Украины, Узбекистана, Белоруссии. Решения о выдаче приняты в отношении 1101 лица (за 2006 г. — в отношении 1064 лиц). Принято 213 решений об отсрочке в выдаче и 219 решений о розыске скрывшихся лиц. В 302 случаях в выдаче лиц отказано (в 2006 г. — 331). В 2007 г. Генеральной прокуратурой РФ в компетентные органы иностранных государств направлено 463 требования о выдаче лиц для привлечения к уголовной ответственности и для приведения приговоров в исполнение (в 2006 г. — 423). Из них 320 запросов было направлено в государства СНГ, 143 — в страны дальнего зарубежья <34>. ——————————— <34> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год): Информационно-аналитический доклад. М., 2008. С. 287 — 288.
В 2008 г. Генеральная прокуратура РФ разрешила 1961 запрос о выдаче лиц из Российской Федерации, что на 25 (или на 1,3%) больше, чем в 2007 г. <35>. ——————————— <35> См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2008 год): Информационно-аналитический доклад. М., 2009. С. 108.
Довольно плодотворно на работе органов прокуратуры по защите национальных государственных интересов отражается участие Генеральной прокуратуры РФ в разработке международных договоров и соглашений по вопросам оказания правовой помощи и борьбы с преступностью. В течение 2007 г. Генеральной прокуратурой РФ совместно с Академией Генеральной прокуратуры РФ даны заключения на 130 проектов международных договоров Российской Федерации и законопроектов о ратификации международных договоров (в 2006 г. — 34), в том числе о выдаче преступников (с Анголой, Бенином, Германией, Израилем, Кореей, Мексикой, Намибией, Нигерией, Парагваем), о правовой помощи по уголовным делам (с Алжиром, Анголой, Бенином, Египтом, КНДР, Колумбией, Мексикой, Намибией, ОАЭ, Парагваем, со Шри-Ланкой, с Ямайкой, Японией) и о передаче для отбывания наказания лиц, осужденных к лишению свободы (с Анголой, Афганистаном, Египтом, Марокко, Панамой). Для сравнения: в период с 1992 по 2005 г. Генеральной прокуратурой РФ подготовлено и заключено лишь 21 соглашение о сотрудничестве с компетентными органами иностранных государств <36>. ——————————— <36> Там же. С. 285.
Отдельное место в деятельности прокуратуры по защите национальных государственных интересов занимает применение гражданско-правовых средств на основе обращений прокуратуры с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Причем в некоторых случаях их применение является наиболее эффективным. Особый правовой статус прокуратуры, специфика выполняемых ею функций в значительной мере предопределяют предмет ее правоохранительной деятельности, главной целью которой является максимально полное использование потенциальных возможностей ее органов, способствующих реализации фундаментальных прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства. Задачами деятельности прокуратуры в данной области являются своевременное установление нарушений закона, устранение способствующих этому условий и факторов либо их нейтрализация, принятие мер к предупреждению нарушений законов. В завершение отметим, что место прокуратуры в системе государственных органов в целом опосредуется ее конституционно-правовым статусом в силу конституционного регулирования ее организационного построения. При этом роль органов прокуратуры заключается в функциональной составляющей: 1) надзор за исполнением Конституции РФ и иных законов, действующих на территории России; 2) уголовное преследование; 3) координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью; 4) участие в нормотворческой деятельности; 5) обращение в различные суды для отстаивания интересов граждан и государства. На наш взгляд, необходимо закрепить в Конституции РФ помимо организационной прокурорской составляющей еще и функциональную, что приведет к упрочению места и роли прокуратуры в системе государственных органов. В системе правоохраны место и роль органов прокуратуры также определяются функциональной составляющей, поскольку в целом все функции направлены на восстановление нарушенных прав и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства, обеспечение законности и правопорядка, т. е. и цели, и действия по их достижению прямо корреспондируют с предложенной классификацией правоохранительных органов. Особое значение имеет функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; данную функцию необходимо развивать.
Библиографический список
Алексеев А. И. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. N 2. Ашурбеков Т. А. Правовые и организационные основы надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры в сфере национальной безопасности: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009. Бабин К. А. Уголовное преследование как функция прокурора в уголовном процессе России: Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. Басков В. И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996. Белов С. Д. Уголовно-процессуальная деятельность прокуратуры РФ, осуществляемая в ходе досудебного производства по уголовному делу: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. Бойков А. Д., Рябцев В. П., Скворцов К. Ф. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. Вандорен А. Функции прокуратуры Бельгии вне рамок уголовного преследования // Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики (Сборник материалов III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы, 22 — 23 сентября 2004 г.) / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2005. Викторский С. И. Русский уголовный процесс. М., 1912. Даев В. Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы // Вестник Московского университета. Право. 1990. N 4. Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. Джафаров А. М. Международно-правовые основы реформирования органов прокуратуры Азербайджанской Республики: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. Дибиров Ю. С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. Квачевский А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном исследовании по судебным уставам 1864 года: Теоретическое и практическое руководство. Ч. 3. Вып. 1 — 2. СПб., 1869. Клочков В. В., Ястребов В. Б., Рябцев В. П. О специализированных органах прокуратуры Российской Федерации // Прокуратура. Законность. Государственный контроль. М., 1995. Кони А. Ф. За последние годы. СПб., 1898. Кулишер Е. М. Судебное преследование должностных лиц. М., 1907. Михайловская И. Б. Цели, функции и принципы российского уголовного судопроизводства (уголовно-процессуальная форма). М., 2003. Петрухин И. Общий надзор прокуратуры и судебная власть // Уголовное право. 2000. N 4. Полянский Н. Н. Очерки общей теории уголовного процесса. М., 1927. Проблемы совершенствования прокурорского надзора (к 275-летию Российской прокуратуры): Матер. науч.-практ. конф. М., 1997. Прокуратура в правовом государстве. М., 1997. Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации / Отв. ред. Ю. Я. Чайка; Редкол.: А. Д. Бойков, Г. В. Дашков, А. Я. Сухарев. М., 1997. Радченко В. Судебную власть — в центр правовой реформы // Российская юстиция. 1999. N 1. Рябцев В. П., Капитонова Ю. В. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в федеральных округах // Законность. 2001. N 10. Савицкий В. М. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1991. N 1. Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975. Скуратов Ю. И., Шинд В. И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год): Информационно-аналитический доклад. М., 2008. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2008 год): Информационно-аналитический доклад. М., 2009. Строгович М. С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе. М., 1951. Сухарев А. Я. Державное «око» в осаде: к вопросу о реформе прокуратуры. М., 2001. Точиловский В. Н. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. N 9. Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. 1. СПб., 1912. Чельцов-Бебутов М. А. Советский уголовный процесс. М., 1951. Шалумов М. С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург. 2002. Шульц П. Функции прокурора республики вне рамок уголовного преследования во Франции // Функции прокуратуры вне рамок уголовного преследования: вопросы теории и практики (Сборник материалов III Международного семинара с участием экспертов Совета Европы, 22 — 23 сентября 2004 г.) / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 2005.
