(Тарибо Е., Козленко М.) («Конкуренция и право», 2013, N 5)
ПРОБЛЕМА РАВНОГО ДОСТУПА К ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ (НА ОСНОВЕ ПРАКТИКИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ)
Е. ТАРИБО, М. КОЗЛЕНКО
Евгений Тарибо, начальник Управления конституционных основ публичного права КС РФ, кандидат юридических наук.
Михаил Козленко, советник Управления конституционных основ публичного права КС РФ, аспирант кафедры государственного и административного права юридического факультета СПбГУ.
Природные ресурсы остаются в России одним из основных объектов, вокруг которых разворачивается экономическая активность. Неудивительно, что правила, регулирующие правоотношения в процессе природопользования, то и дело корректируются, а иногда и принципиально меняются. В развитии природоресурсного законодательства можно обнаружить несколько тенденций: в оборот вовлекаются почти все природные ресурсы, усиливается договорная основа соответствующих отношений, при этом законодатель стремится обеспечить равный доступ хозяйствующих субъектов к использованию ресурсов.
С точки зрения защиты конкуренции особое значение приобретает проблема равного доступа, который, как справедливо отмечается в литературе, «не подразумевает автоматическую возможность любого лица получить природный объект в пользование» <1>. Подобное уточнение понятия «равный доступ» объясняется тем, что «эколого-экономическая значимость и количественная ограниченность таких объектов предполагают регулирование условий их предоставления, которые преломляют изначальное формально-правовое равенство субъектов права применительно к особенностям природоресурсной сферы» <2>. При этом условия не должны приводить к необоснованному предоставлению преимуществ в доступе к природным ресурсам одним хозяйствующим субъектам и дискриминации других. В противном случае будут нарушены требования Конституции РФ (ч. 1 ст. 8, ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. ч. 1 и 2 ст. 34), а также принятые на их основе нормы антимонопольного законодательства (ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции»; далее — Закон о защите конкуренции). ——————————— <1> Васильева М. И. Право граждан на доступ к природным ресурсам (общетеоретическое и межотраслевое обоснование) // Журнал российского права. 2012. N 3. С. 7. <2> Там же. С. 7.
Споры государственных органов
Вопросы равного доступа к использованию природных ресурсов нечасто попадают в поле зрения КС РФ. Как правило, они рассматриваются Судом сквозь призму разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации. Примером может послужить Постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по так называемому алтайскому делу. Суд указал, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое регулирование отношений собственности, которое ограничивает использование ресурсов в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается государственный суверенитет. В КС РФ обращалась и администрация Хабаровского края с запросом, в котором оспаривалась конституционность Постановления Правительства РФ от 27 декабря 2000 г. N 1010 «О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации» (далее — Постановление N 1010). Заявитель полагал, что оспариваемые положения ущемляют права Хабаровского края как субъекта Федерации, права местного населения и юридических лиц — рыбодобывающих предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, поскольку устанавливают продажу части промышленных квот на аукционной основе. Соответственно, возможности для участия в аукционе открываются не только для хозяйствующих субъектов того региона, на территории которого находятся природные ресурсы. КС РФ отклонил доводы заявителя, отметив, что квоты на вылов (добычу) водных биоресурсов выделяются с применением как возмездной (продажа на аукционной основе), так и иных, в том числе безвозмездных, форм распределения. Суд подчеркнул, что прибрежным регионам не стоит бояться экспансии соседей: аукционная продажа части промышленных квот не исключает учета интересов разных субъектов экономической деятельности, в том числе субъектов Федерации, территории которых примыкают к морскому побережью, организаций рыбодобывающей отрасли, при возможной конкуренции за право на вылов (добычу) водных биоресурсов <1>. ——————————— <1> См.: Определение КС РФ от 6 июля 2001 г. N 163-О.
С точки зрения защиты конкуренции особое значение приобретает проблема равного доступа, который, как справедливо отмечается в литературе, «не подразумевает автоматическую возможность любого лица получить природный объект в пользование». Постановление N 1010 оспаривалось также Думой Приморского края, которая полагала, что, введя продажу квот на вылов (добычу) водных биоресурсов, Правительство РФ превысило свои полномочия и неправомерно вторглось в сферу налогового регулирования. Превышение полномочий, по мнению заявителя, заключалось в том, что Правительство РФ на подзаконном уровне установило размер платы за пользование водными биоресурсами, взимание которой предусмотрено рядом федеральных законов и которая по своей правовой природе является налоговым сбором. При этом размер платы был определен в зависимости от результатов продажи промышленных квот на аукционах. Эти доводы не нашли поддержки у суда высшей инстанции. В своем решении КС РФ указал, что платежи, уплачиваемые победителями аукционов, не отвечают ни одному из признаков налога или сбора — платежей, имеющих публично-правовой характер. Как подчеркнул Суд, продажа части промышленных квот, по сути, представляет собой гражданско-правовую сделку, предметом которой является купля-продажа имущественного права на вылов (добычу) водных биоресурсов. В пользу того, что данные платежи не относятся к налогам или сборам, свидетельствовала их экономическая природа, обусловленная развитием рыночных отношений согласно конституционным принципам поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ) <1>. ——————————— <1> См.: Определение КС РФ от 6 июля 2001 г. N 151-О.
«Крабовое» дело
Отвлечемся от споров государственных органов по поводу использования природных ресурсов и обратимся к случаям, когда проблема равного доступа затрагивает интересы хозяйствующих субъектов. Так, недавно предметом изучения КС РФ стали некоторые положения Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, Закон). Анализ этого Закона показывает, что зачастую установленные им специфические правила отражают найденный законодателем баланс интересов не только государства и хозяйствующих субъектов, но и конкурирующих интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих добычу водных биоресурсов. Особенно ярко это проявляется в закреплении так называемого исторического принципа распределения квот. В соответствии с ч. 1 ст. 31 Закона промышленные и прибрежные квоты, а также квоты добычи (вылова) водных биоресурсов в районах действия международных договоров РФ в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов распределяются между лицами, занимающимися прибрежным и промышленным рыболовством, путем заключения с ними договоров о закреплении долей квот на десять лет на основании данных государственного рыбохозяйственного реестра об объеме добытых (выловленных) такими лицами водных биоресурсов за девять лет, предшествующих расчетному году. Действие исторического принципа — не единственная особенность развития экономических отношений в рыбопромысловой отрасли. Часть 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов предусматривает допуск к использованию природных ресурсов тех хозяйствующих субъектов, которые осуществляли так называемый научный лов. Согласно этому правилу заключение договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов лицами, занимающимися добычей (выловом) на основании договоров с научными организациями, осуществляется по результатам аукционов. Именно это положение стало предметом анализа при рассмотрении жалобы ООО «Пилигрим» <1>. ——————————— <1> См.: Определение КС РФ от 4 июня 2013 г. N 881-О.
Предыстория обращения заявителя в КС РФ такова. В 2010 г. Приморское территориальное управление Федерального агентства по рыболовству отказало в допуске ООО «Пилигрим» к участию в аукционе по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) краба-стригуна опилио в подзоне «Приморье» (южнее мыса Золотого). Причина отказа состояла в том, что у общества отсутствовал заключенный с научной организацией и действовавший до 31 декабря 2008 г. договор о вылове этого вида водного биоресурса. Арбитражные суды поддержали отказ. Тогда заявитель обратился в КС РФ, полагая, что такое регулирование является дискриминационным и необоснованно ограничивает конкуренцию. Оспоренная норма возникла в результате реформирования законодательства о добыче водных биоресурсов. И, как часто бывает, при транзите старого правового регулирования в новое возникли неувязки. В Закон о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов была введена измененная ст. 57 <1>, которая должна была урегулировать вопрос о возникновении права на добычу (вылов) водных биоресурсов у лиц, осуществлявших рыболовство до 31 декабря 2008 г. Эта переходная по своей сути норма вступала в силу с 1 января 2009 г. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
Отметим, что с принятием корректирующего Закона существенно изменились условия рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях. Так, ст. 21 «Рыболовство в научно-исследовательских и контрольных целях» Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов была дополнена ч. 3.1, в соответствии с которой добытые (выловленные) при осуществлении рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях водные биоресурсы используются только для проведения работ в указанных целях. Такие водные биоресурсы подлежат возвращению в среду обитания после проведения работ; если же физическое состояние водных биоресурсов не позволяет вернуть их в среду обитания, они подлежат уничтожению. В чем отличие нового регулирования от старых правил? До изменения Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов научные организации на основании договоров привлекали хозяйствующих субъектов к освоению научных квот на вылов водных биоресурсов. Поскольку тематический план исследований определялся ежегодно, договоры заключались на один год. Сотрудничество было взаимовыгодным: научные организации были заинтересованы в привлечении судов частных компаний, позволявшем проводить более масштабные исследования, а хозяйствующие субъекты получали биоресурсы. При этом по научной квоте разрешалось ловить и те биоресурсы, в отношении которых промышленное и прибрежное рыболовство было запрещено. Работа по научным квотам никогда не лежала в основе экономической деятельности рыбопромышленников. Соответственно, изменение правил не поставило хозяйствующие субъекты на грань разорения, не привело к банкротству. Кроме того, при распределении квот по так называемому историческому принципу были учтены данные об объеме водных биоресурсов, выловленных по договорам с научными организациями. В практике Росрыболовства норма ч. 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов во взаимосвязи с ч. 1 той же статьи была истолкована так, что круг хозяйствующих субъектов, допущенных к использованию водных биоресурсов, значительно сузился. Получалось, что переходная норма предусматривает возможность проведения аукционов, участие в которых могут принимать только лица, вылавливающие водные биоресурсы на основании договоров, срок действия которых не истек на 31 декабря 2008 г. (дата окончания действия прежней редакции названного Закона). В этом можно было увидеть определенную логику, так как именно эти лица непосредственно пострадали от введения новых правил научного лова. Лица, добывавшие (вылавливавшие) водные биоресурсы по договорам с научными организациями до 31 декабря 2008 г., оказались в преимущественном положении. Основания для такого толкования давал также подп. «л» п. 2 Правил проведения аукционов по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов и (или) договора пользования водными биоресурсами (далее — Правила) <1>. Согласно этому положению на аукцион выставляется право на заключение договора о закреплении долей и (или) договора пользования водными биоресурсами в случае заключения договоров о закреплении долей лицами, занимающимися научным ловом в соответствии с ч. 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. Примечательно, что данный случай проведения аукционов выделен из других случаев по субъектному составу. Следовательно, подп. «л» п. 2 Правил можно понимать так, что в ч. 4 указанной статьи Закона речь идет об особом аукционе. ——————————— <1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 602.
Исходя из этого, можно сделать вывод, что норма ч. 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов предусматривает основание для возникновения специального природопользования у лиц, вылавливающих водные биоресурсы по договорам с научными организациями до 31 декабря 2008 г. В результате эти лица, кроме того что за ними были закреплены квоты по историческому принципу, согласно которому уже были учтены объемы вылова по договорам с научными организациями, получили возможность увеличить объем добычи благодаря специальным, проводимым только для них аукционам. Из материалов информационных агентств следует <1>, что такой подход вызвал серьезный резонанс среди предпринимателей рыбодобывающей отрасли подзоны «Приморье». ——————————— <1> Силовики предотвратили крабовый бунт в Приморье // http://deita. ru/rassledovanie/primorskij-kraj_20.12.2012_827434_siloviki-predotvratili-krabovyj-bunt-v-primorje. html (дата обращения: 18.09.2013); Крабовые аукционы в Приморье «потянули» на 360 млн. рублей // http://primamedia. ru/news/economics/12.11.2012/239060/krabovie-auktsioni-v-primore-potyanuli-na-360-mln-rubley. html (дата обращения: 18.09.2013).
Действительно, подобное толкование ч. 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов вызывает сомнения в соответствии оспариваемой нормы конституционному требованию о защите конкуренции (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34 Конституции РФ), так как не имеется объективных оснований для создания преимущественного положения для лиц, вылавливающих водные биоресурсы по договорам с научными организациями до 31 декабря 2008 г. Установленное этой нормой специальное природопользование вступает в противоречие с сутью аукциона, поскольку круг участников заранее значительно ограничен. При этом норма не привязана к какому-то переходному периоду, а потому лица, добывавшие (вылавливавшие) водные биоресурсы по договорам с научными организациями до 31 декабря 2008 г., получили преимущество по сравнению с иными лицами, занимающимися этим видом деятельности бессрочно. Чтобы прояснить, насколько приведенное толкование является устоявшимся, оправданным и чем оно вызвано, КС РФ разослал запросы в различные ведомства. Проанализировав практику применения ч. 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, он пришел к выводу, что ее нельзя признать сложившейся. В частности, Суд принял во внимание полученный на его запрос ответ ВАС РФ <1>. Из ответа следовало, что требование о представлении заключенных с научными организациями договоров, действовавших 31 декабря 2008 г., на добычу объявленного вида водного биоресурса противоречит п. п. 38 — 40 Правил. В Правилах приводится исчерпывающий перечень необходимых для участия в аукционе документов и сведений. По мнению КС РФ, возможно такое толкование, согласно которому ч. ч. 1 и 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов не устанавливают преференции для лиц, ранее занимавшихся добычей водных биоресурсов по договорам с научными организациями, а, напротив, указывают на то, что такие лица должны участвовать в аукционах на общих основаниях. ——————————— <1> Текущий архив КС РФ.
Аукционы под присмотром ФАС России
Особой точки зрения по рассматриваемому вопросу придерживается ФАС России. Как следует из ответа службы на запрос КС РФ <1>, поскольку ранее действовал запрет на промышленный лов краба в южной части подзоны «Приморье» (районы к югу от мыса Золотого), в данном случае необходимо руководствоваться не ч. ч. 1 и 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, а иными положениями этой статьи. В случаях если был установлен запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, договор о закреплении долей квот заключается на основании сведений о ранее закрепленных за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями долях в общем объеме квот добычи (вылова) водных биоресурсов при соблюдении определенных условий (ч. 2 ст. 57 Закона). В случае если доли квот останутся не востребованными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, указанными в ч. 2 настоящей статьи, договоры об их закреплении заключаются по результатам аукционов (ч. 3 ст. 57 Закона). ——————————— <1> Текущий архив КС РФ.
Из представленных в КС РФ материалов следовало, что приказами ФАС России от 15 марта 2013 г. были возбуждены три дела по признакам нарушения Приморским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. Суть нарушения состояла в издании и утверждении приказов об аукционах и в проведении в ноябре 2012 г. трех аукционов по продаже прав на заключение договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) крабов в подзоне «Приморье» (южнее мыса Золотого) на основании ч. 4 ст. 57 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. Исходя из этих обстоятельств, КС РФ отклонил жалобу ООО «Пилигрим» и тем самым воздержался от негативных конституционных оценок оспоренных положений Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов. Учитывая пристальное внимание ФАС России к рассматриваемой проблеме, можно надеяться, что в дальнейшем аукционы по продаже квот на добычу водных биоресурсов будут проводиться с соблюдением требования (в том числе вытекающего из ч. 2 ст. 14.1 Закона о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов), запрещающего федеральным органам исполнительной власти принимать акты и осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции путем создания более выгодных условий для одних физических лиц и организаций по сравнению с другими. Если практика не будет отклоняться от предписаний закона, то и принцип равного доступа к природным ресурсам (а значит, и конституционный принцип защиты конкуренции в сфере природопользования) не будет нарушен.
