(Рыжов Р. С.) («Административное право», 2011, N 3)
ИНФОРМАЦИЯ — ЭТО ВСЕ!!!
Р. С. РЫЖОВ
Рыжов Роман Сергеевич, зав. кафедрой «Гражданские и уголовно-правовые дисциплины» филиала ГОУ ВПО «Московский государственный университет технологий и управления им. К. Г. Разумовского» в г. Волоколамске Московской области.
Доступность информации для общества, в соответствии с нормами Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
В 2009 г. принято Постановление Правительства Российской Федерации, которым одобрена Концепция единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
Все указанное свидетельствует о том, что исполнительная власть довольно оперативно реагирует на необходимость конкретизации норм рассматриваемого Закона в целях их реализации на практике. Таким образом, весьма удобная форма информационного взаимодействия государства и граждан через Интернет наполняется реальным содержанием. Закон о порядке доступа к информации органов публичной власти во многом потерял бы смысл, если бы не содержал перечня информации, которую он должен открыто о себе распространять. В Законе это сделано применительно к размещению данных сведений на официальных сайтах в сети Интернет, что подчеркивает публичность и открытость данной информации, так как доступ к ней возможен из любой точки планеты. Основными информационными блоками, из которых должны формироваться официальные сайты, в соответствии со ст. 13 рассматриваемого законодательного акта, являются: — общая информация об органе публичной власти (наименование, структура, полномочия, сведения о руководителях, перечни находящихся в ведении информационных систем и т. п.); — информация о нормотворческой деятельности (принятые нормативные правовые акты, тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, инициатором принятия которых явился данный орган публичной власти, установленные формы обращений в данный орган и т. п.); — информация об участии данного органа в целевых программах, международном сотрудничестве, в том числе сведения об официальных визитах и поездках руководителей; — информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятые меры по обеспечению их безопасности; — информация о результатах проверок, проведенных данным органом публичной власти, а также проверок, которым он подвергся сам; — тексты выступлений и официальных заявлений руководителей; — статистическая информация (статистические данные и показатели, сведения об использовании бюджетных средств и т. п.); — информация о кадровом обеспечении органов публичной власти (порядок поступления на службу в этот орган, сведения о вакантных должностях, квалификационные требования к кандидатам, условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей и т. п.); — информация о работе данного органа публичной власти с обращениями граждан. Наличие такого развернутого перечня подчеркивает существенное повышение уровня открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления перед гражданами, которая реально осуществима только при использовании интернет-технологий. Существовавшая ранее форма ведомственных средств массовой информации (в ряде органов сохранившаяся и до сего времени) по возможности охвата аудитории не может идти ни в какое сравнение с сайтом, а тем более с интернет-порталом. К тому же содержание такого электронного информационного ресурса обходится на несколько порядков дешевле. Анализ данного перечня также показывает, что столь существенная информационная открытость не может быть реализована всеми без исключения федеральными органами исполнительной власти. Поэтому Закон пытается несколько «округлить» данный узкий момент, ставя объем и содержание представляемой на сайтах информации в зависимость «от сферы деятельности государственного органа, органа местного самоуправления». Это приводит к необходимости утверждать перечни аналогичной информации на ведомственном уровне. Промежуточным звеном здесь служат перечни информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляют соответственно Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, предусмотренные ст. 14 рассматриваемого Закона, где к перечисленным в ст. 13 информационным блокам добавляются сроки их актуализации. Но тем не менее прямой обязанности всех без исключения органов исполнительной власти размещать эту информацию в полном объеме автор из текста данных актов не усмотрел. Поэтому очевидным является наличие существенной административной дискреции в вопросе о представлении информации на официальных сайтах. Это, с одной стороны, выглядит логичным, так как невозможно поставить на одну планку в части открытости Министерство сельского хозяйства и Министерство обороны. Однако, коль скоро выше говорилось об общей антикоррупционной направленности рассматриваемого Закона, прежде всего необходимо было акцентировать внимание на четком представлении информации о расходовании бюджетных средств каждым органом публичной власти без исключения (в рамках, допустимых необходимостью обеспечения сохранности государственной тайны), а также о порядке осуществления закупок для государственных нужд и результатах данной деятельности. Односторонним представлением сведений, пусть даже в большинстве случаев достаточно широким, информационное взаимодействие органов публичной власти с гражданами и организациями исчерпано быть не может. У многих из них возникают индивидуальные проблемы, требующие разъяснения со стороны компетентных органов публичной власти, предоставления недостающих сведений и т. п. На разрешение данной проблемы направлена группа норм, содержащихся в ст. ст. 18 — 22 рассматриваемого Закона. Центральной категорией в созданной этими нормами юридической конструкции является запрос, определяемый как «обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в форме электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа». Для отечественного законодательства, регулирующего информационное взаимодействие между органами публичной власти и гражданами, возникновение данного субъективного права является серьезной новеллой. Ранее, начиная с Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII <1>, все обращения граждан могли касаться либо конфликтных ситуаций, либо инициативных предложений. Это подтверждено и нормами действующего Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <2>, где обращение гражданина подразделяется на предложение, заявление и жалобу. ——————————— <1> Свод законов СССР. Т. 1. С. 373. <2> СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
В рассматриваемом случае речь идет об особом роде обращений, в которых гражданин или организация (пользователь информацией) испрашивают сведения о деятельности самого органа публичной власти. При этом пользователь вправе направить запрос как непосредственно сам, так и через своего представителя. Помимо указанных субъектов такое право предоставлено общественным объединениям, не являющимся юридическими лицами, государственным органам и органам местного самоуправления. Запрос подлежит регистрации в принявшем его органе в трехдневный срок и должен быть рассмотрен в 30-дневный срок. Максимальное время задержки ответа составляет 15 дней. Органы публичной власти вправе уточнять содержание запроса, а также переадресовывать его в орган, к компетенции которого отнесено предоставление запрашиваемой информации. При оценке возможности направления пользователю информацией испрашиваемых сведений используется общеправовой ограничительный метод, согласно которому в нормативных правовых актах должен быть определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении информации. С точки зрения обеспечения прав субъектов данных отношений такой перечень должен иметь весьма важное значение, поэтому он должен быть сформулирован четко и не допускать правовых неопределенностей. Статья 20 рассматриваемого Закона предусматривает шесть таких оснований. В качестве первого определено следующее: «Содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления». Говоря несколько проще, из содержания запроса не усматривается, какие именно сведения испрашивает заявитель. В практике это встречается нередко, в том числе, к сожалению, когда с запросами обращаются люди, имеющие психические отклонения. Очевидно, что оценку внятности или невнятности запроса осуществляет сам орган, куда он направлен, здесь весьма существен элемент административной дискреции. Следовательно, решение органа об отказе по данному основанию должно быть оспоримо как в административном, так и в судебном порядке. Впрочем, данное замечание справедливо и по отношению почти ко всем остальным основаниям. В качестве второго основания определено отсутствие сведений об обратной связи, то есть когда пользователь информацией не указал адрес, по которому должен быть направлен ответ. Это основание является безусловным, так как указание таких данных и проверка их правильности находятся в зоне полной ответственности пользователя информацией. В качестве третьего основания определено то, что запрашиваемая информация не относится к деятельности органа публичной власти, в который поступил запрос. Это тоже административно-дискреционная норма. Однако в настоящее время отказ по данному основанию достаточно легко проверяется, так как статус практически всех органов исполнительной власти официально определен соответствующими открыто опубликованными нормативными правовыми актами. С органами местного самоуправления дело обстоит сложнее. В соответствии с положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <3> органы местного самоуправления действуют на основании уставов, доступ к содержанию которых в силу неразвитости информационной инфраструктуры на местах не всегда возможен, а так называемые вопросы местного значения во многих случаях тесно переплетены с вопросами, разрешение которых осуществляется органами исполнительной власти. ——————————— <3> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
В качестве третьего основания для отказа в предоставлении информации определено отнесение запрашиваемой информации к категории сведений ограниченного доступа. Отметим, что наиболее тонкими и до конца не урегулированными моментами в этих отношениях по-прежнему остаются служебная тайна и персональные данные. В качестве пятого основания определено то, что запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю (отказ на повторный запрос по аналогичному основанию). При всей очевидности данного положения в нем немало подводных камней. Например, запрос в случае неудовлетворенности полнотой ранее представленных сведений, запрос в случае потери их актуальности и целый ряд других. Эти проблемы, к сожалению, Закон обошел стороной. Наконец, в качестве шестого основания для отказа в предоставлении информации устанавливается то, что: — в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых органами публичной власти; — в запросе ставится вопрос о проведении анализа деятельности органов публичной власти, подведомственных организаций, непосредственно не связанного с защитой прав направившего запрос пользователя информацией. Правовая оценка актов, принятых конкретным органом, является прерогативой вышестоящего органа публичной власти или суда. Проведение аналитической работы всегда связано с повышенными трудозатратами, и запрос на такие действия должен быть веско обоснован. Орган публичной власти не обязан по запросу пользователя информацией предоставлять сведения, если они были ранее опубликованы в средствах массовой информации или размещены в сети Интернет. Важным элементом рассматриваемой системы информационных правоотношений является проблема платы за испрашиваемую информацию. Самым основным здесь представляется положение о том, что во всех случаях на бесплатной основе должна предоставляться информация, затрагивающая права и установленные законодательством обязанности заинтересованного пользователя. Отсюда следует, что субъект при претендовании на бесплатный ответ должен весомо обосновать факт последующего использования полученных сведений для реализации своих прав или исполнения обязанностей. Интересной и существенной также представляется норма, устанавливающая, что орган публичной власти, предоставивший информацию, содержащую неточные сведения, обязан по письменному заявлению пользователя информацией, которое должно быть мотивировано, устранить имеющиеся неточности. Более глубоко ряд вопросов, урегулированных рассмотренным правовым актом, в том числе ответственность за правонарушения в этой сфере, рассмотрена автором в главе III диссертационного исследования автора. Подведем некоторый итог анализу вышеприведенных положений Закона об обеспечении доступа к информации о деятельности органов публичной власти. Как отмечает С. Н. Шевердяев <4>, к основным достоинствам данного акта, носящего системообразующий характер, можно отнести следующие: ——————————— <4> Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправлениям // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14.
— признание тезиса о презумпции открытости информации о деятельности органов власти; — вариативность форм представления такой информации; — установление прав пользователей информацией, в том числе права не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой не ограничен; — наличие достаточно широкого перечня сведений, которые должны размещаться органами публичной власти в Интернет. Следует согласиться также с мнение вышеуказанного исследователя о том, что у данного законодательного акта немало достоинств и главным из них является то, что он вообще был принят. Наряду с наличием иных нормативных правовых актов, выход в свет данного Закона означает чрезвычайно важную тенденцию в информационной политике современного Российского государства — углубление открытости перед обществом. И это не похоже на эпоху гласности, когда сразу и вдруг открылись «авгиевы конюшни» и информационные потоки разделились на два канала: традиционно советский с партийно-хозяйственным официозом и канал демократической направленности, через который общество стало заглядывать в запретные ранее сферы государственной деятельности. Современное положение в большей степени будничное, оно формирует повседневные деловые отношения, устойчивое информационное взаимодействие. Государственный аппарат вынужден стать более доступным для граждан прежде всего для того, чтобы оправдать свое существование. Но суть не только в этом: сам ток современной жизни диктует необходимость поднятия системы информационных отношений между государством и гражданами на новый качественный уровень, так как без этого невозможен социальный прогресс. Следовательно, принятие данного Закона является логичным отражением главных тенденций общей государственной политики в информационной сфере. Но все ли в данном законодательном акте столь прогрессивно? Само название Закона — «Об обеспечении доступа к информации о деятельности…» — говорит о том, что данный акт должен стоять в центре специальной системы правового регулирования. Иные акты должны детализировать его основные концептуальные положения в более узких сферах. Однако это не совсем так. В ч. 2 ст. 2 Закона устанавливается следующее: «Если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации… положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами». Отсюда следует, что данный Закон лишь дополняет сложившуюся систему отношений, но не является системообразующим. Насколько такой подход усложняет правоприменение, объяснять, видимо, излишне. Как правильно отмечает С. Н. Шевердяев, указанный в ст. 13 широкий состав сведений, размещаемых органами власти в Интернете, «является всего лишь своеобразной коллекцией, из которой органы власти вправе на основе ст. 14 выбирать, какие сведения о себе обнародовать в сети Интернет» <5>. Следует согласиться с тем, что некий минимальный набор категорий информации, подлежащих обязательному размещению, должен быть четко определен. Однако требовать размещения в сети Интернет всех без исключения сведений о деятельности органов публичной власти, не относящихся к информации ограниченного доступа, как это предлагает тот же С. Н. Шевердяев, вряд ли целесообразно, так как это могут быть излишне большие информационные массивы. ——————————— <5> Шевердяев С. Н. Указ. соч.
Все указанное свидетельствует о том, что Закон об обеспечении доступа к информации требует совершенствования.
