(«Государственная власть и местное самоуправление», 2014, N 1)
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАРЛАМЕНТА
Л. В. КАТКОВА
Каткова Лариса Владимировна, заведующая кафедрой государственных и международно-правовых дисциплин Муромского института (филиала) ФГБОУ ВПО «Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых», кандидат философских наук.
В статье проведен анализ влияния информатизации общества на парламент, проблем внедрения информационно-коммуникативных технологий в его деятельность, готовность общества к использованию таких технологий и качество демократии в новых информационных условиях.
Ключевые слова: деятельность парламента, информационные технологии, электронное государство, информатизация правотворческой деятельности.
Information technologies in parliament activity
L. V. Katkova
Katkova Larisa Vladimirovna, Head of the state and international legal disciplines of Murom Institute (branch) of the federal government’s budget educational institution of higher education «Vladimir State University Alexander G. and Nicholas G. Stoletovs», candidate philosophy.
This article analyzes the impact of information society in the parliament, the problems of information and communication technologies in its operations, the willingness of society to the use of such technology and the quality of democracy in the new information age.
Key words: Parliament’s activities, information technology, «e-government», computerization of law-making.
Последнее десятилетие в научной литературе все больше внимания уделяется не просто деятельности парламента в различных направлениях, но влиянию на содержание этой достаточно традиционной деятельности развития информационных технологий. Подобный интерес обусловлен объективным процессом проникновения информационных технологий во все сферы человеческой, и в том числе государственной, деятельности и потребностью учитывать этот процесс, а также по необходимости осуществлять его регулирование.
Как отмечал в свое время один из основоположников информологии В. З. Коган, сам по себе факт развития информационно-коммуникационных технологий является условием активизации информационного взаимодействия в сфере социальных отношений. Таким образом, признается важность и необходимость развития информационного взаимодействия как фактора созидающего, предопределяющего дальнейшее развитие цивилизации, способствующего укреплению основных ценностей и формированию свободно развивающегося общества [4, с. 10].
В одном из своих выступлений В. В. Путин заявил, что будущее России немыслимо без технологического лидерства, а для его достижения необходимо уменьшать риски в различных областях. В частности, роль электронного государства невозможно идентифицировать вне соответствующих процедур администрирования, и далеко еще не все вопросы в этой части получают свое нормативно-правовое разрешение [6].
В то же время приходится признать, что процессы информатизации общества, применения информационных технологий в практической плоскости решаются далеко не так быстро, как это декларируется. Среди прочих факторов, препятствующих внедрению информационных технологий, А. П. Мазуренко называет то, что «это не устраивает определенные слои в бюрократических кругах, прежде всего среднего и нижнего уровней, привыкших ловить рыбку в мутной воде. Ведь в условиях недостатка информации всегда легче заниматься лоббированием, реализацией коррупционных схем, решением своих узких вопросов без оглядки на общественное мнение и не учитывая государственные интересы» [6].
Проблемы внедрения информационных технологий в деятельность парламента актуальны для большинства зарубежных парламентов, которые справляются с ними более или менее успешно.
Так, Е. П. Шепилова в своей статье ссылается на проведение ряда исследований по этому поводу, основным из которых стал отчет «Глобальный обзор электронных парламентов — 2008» [13, с. 7].
Данные отчета базируются на результатах, полученных Глобальным центром исследований применения информационно-коммуникативных технологий в парламентах в период с июля по ноябрь 2007 г. Анкеты были разосланы 263 палатам однопалатных и двухпалатных парламентов в 188 странах. Ответило 105 собраний, представляющих национальные законодательные органы 89 стран и один региональный законодательный орган Европы.
Данные проведенного анкетирования свидетельствуют о том, что в большинстве парламентов имеется существенный разрыв между возможностями, предоставляемыми современными информационно-коммуникативными технологиями для поддержания деятельности парламентов, и практикой их использования. Особенно велик этот разрыв в законодательных органах стран с низким уровнем доходов, где, как показало исследование, используется всего 33% возможностей информационно-коммуникативных технологий, тогда как в парламентах стран с высоким уровнем доходов этот показатель достигает в среднем 66%.
На сегодняшний день перспективы использования электронного парламента как информационной технологии таковы, что не все парламенты реализуют в полной мере возможности этой программы в своей деятельности. Помимо этого, электронный парламент не оправдывает до конца свое предназначение как информационно-коммуникативная технология. Безусловно, информационной технологией электронный парламент можно назвать, а вот коммуникативной, с точки зрения Е. П. Шепиловой, — уже вопрос спорный. Ведь четкой обратной связи между обществом в лице его граждан и парламентом пока не прослеживается. Большинство граждан до конца не понимают, что этот проект призван прежде всего активизировать их участие в политических решениях, но ни в коем случае не наоборот — использоваться как инструмент борьбы за власть или политический протест.
Порой озвучивается точка зрения, что к внедрению информационных технологий не готово само общество. Но, как отмечает А. П. Мазуренко [6], существуют примеры, опровергающие такой подход. Так, в Новомосковске осенью 2008 г. был проведен эксперимент по электронному голосованию, в нем приняло участие 62% от пришедших на выборы. Это означает, что люди готовы работать с новыми технологиями. В этом прямо заинтересованы и правотворческие органы.
В то же время использование информационных технологий автоматически не обеспечивает развитие демократии и гражданской активности. Американский исследователь Б. Бимбер замечал по этому поводу: «У нас пока нет никаких оснований отвергать положение, сформулированное С. Верба почти три десятилетия назад о том, что в XX веке доступность политической информации не имеет прямой связи с уровнем общественного участия в политике. Такова жестокая и разочаровывающая реальность для тех, кто ожидает возрождения общественного участия посредством увеличения доступа к информации» [11]. Если говорить конкретно о России, то, по мнению А. И. Соловьева, «элементы онлайновой демократии и электронного правительства используются сегодня главным образом для создания рекламного облика отдельных структур власти», а не для расширения политического участия граждан [11].
В условиях новой формы демократии не просто качественно меняется характер организационно-управленческих систем, но возрастает значимость самого управления. Как отмечает Н. Н. Федосеева, в условиях информационных (быстрых) коммуникаций актуальная информация столь же быстро устаревает, все время обновляется, требуя принципиально изменить характер принятия решений (управления), которое должно быть быстрым и точным, иначе управленческие решения окажутся неадекватными, не отвечающими текущей ситуации. То есть в подобных условиях либо управление управляет информацией, либо общество неуправляемо. Иными словами, в нынешних условиях реально формирующегося информационного общества организационно-управленческие системы, именно такие, в которых осуществляется управление информацией, приобретают значение основного стратегического общественного ресурса.
Так, в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия» разработана специализированная информационная система «Парламентский портал» в сети Интернет, обеспечивающая одновременный доступ к информационным ресурсам палат Федерального Собрания и региональных парламентов. С 2006 г. действует интернет-сайт Совета Федерации. Проводятся прямые трансляции заседаний, интернет-конференции сенаторов, ведется внедрение интернет-приемных депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, что позволяет обеспечивать обратную связь с населением.
В марте 2011 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания на тему «Законодательная поддержка развития информационно-коммуникационных технологий в Российской Федерации». Дискуссии и различные подходы явно преобладали над согласованными компромиссными решениями. Однако все участники слушаний были едины в одном: интернет-сфера требует совместных усилий специалистов в данной области и представителей власти.
Благодаря активизации общественного диалога с использованием интернет-технологий демократические процессы способны придать импульс дальнейшему развитию правотворческой политики государства.
Так, по мнению О. А. Гаврилова, под информатизацией правотворчества понимается внедрение в эту сферу государственной деятельности новейших информационных технологий, создание крупных информационных центров, экспертных и консультационных систем. Прежде всего это касается автоматизации правотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации как основных генераторов правотворческой политики [1].
Информационное обеспечение, по мнению М. Г. Михайловского, начальника Управления информационного и документационного обеспечения Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, является одним из важнейших видов обеспечения законодательной деятельности Совета Федерации и выражается в создании информационных условий для принятия решения членом Совета Федерации [8].
С целью определения достаточности информации в Совете Федерации было проведено изучение информационных ресурсов. В результате был создан и утвержден реестр информационных ресурсов информационно-коммуникационной системы Совета Федерации. Основным их видом являются различные базы данных — библиографические, реферативные, полнотекстовые, фактографические и пр.
Для защиты информации, составляющей государственную тайну и содержащейся в секретных документах, в Совете Федерации применяются технические, криптографические, программные и другие средства, предназначенные для защиты сведений, составляющих государственную тайну, средства, в которых они реализованы, а также средства контроля эффективности защиты информации.
С точки зрения взаимодействия Совета Федерации с населением особое значение имеет функция интерактивного обращения посетителей сайта к парламентариям. Внедрение в 2005 г. в составе официального интернет-сайта Совета Федерации этой функции позволило в значительной степени автоматизировать работу приемной Совета Федерации при ее взаимодействии с пользователями сети Интернет, сделало возможным интерактивное общение граждан, общественных организаций и представителей бизнеса с членами Совета Федерации через официальный интернет-сайт Совета Федерации. Это позволило гражданам знакомиться с основами работы с обращениями граждан в Совете Федерации, характером обращений, поступающих в Совет Федерации, а также графиком приема граждан членами комитетов и комиссий Совета Федерации.
Информационно-коммуникационная система Совета Федерации тесно интегрирована с информационно-телекоммуникационной системой Государственной Думы, что позволило получить доступ к интернет-сайту Государственной Думы, внедрить объединенную корпоративную электронную почту, совместно сопровождать некоторые прикладные информационные системы.
Функцию по обеспечению деятельности Государственной Думы (в т. ч. информационному) выполняет Аппарат Государственной Думы. Он не вырабатывает новую информацию, но создает и обеспечивает функционирование базовых механизмов всех информационных процессов.
Внутренние функции по упорядочению работы Государственной Думы выполняет Совет Государственной Думы, который создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты, генерирует информацию лишь постольку, поскольку необходимо координировать работу собственно Думы. Совет планирует деятельность палаты на основании оперативной информации.
Управление информационно-технологического обеспечения Аппарата Государственной Думы организует бесперебойное функционирование и развитие общей компьютерной сети Думы, позволяющей депутатам и структурным подразделениям Аппарата оперативно получать необходимую информацию.
В Аппарате Государственной Думы создана и используется электронная база нормативно-правовой информации «Закон» в несколько десятков тысяч документов федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации; в Думе функционируют общая компьютерная сеть палаты, локальные вычислительные сети (ЛВС) структурных подразделений, индивидуальные центры для депутатов и сотрудников аппарата, коммуникационный и информационно-справочные центры; автоматизированная электронная система Организационного управления предназначена для поддержки планирования законопроектной работы, координации деятельности комитетов, фракций и депутатских групп.
В Комитете по регламенту и организации работы Государственной Думы создана группа, которая осуществляет контроль использования данной электронной системы (в частности, в ходе голосования).
По результатам оценки доступности в сети Интернет информационных ресурсов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации, проведенной в 2005 г., по статье М. Г. Михайловского [8], через существующие источники (ссылки на официальных и неофициальных сайтах) с использованием наиболее распространенных поисковых систем выявлено:
— собственные представительства в Интернете имеют 46 законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации (около 51%);
— информация по законодательным (представительным) органам государственной власти Российской Федерации содержится на официальном информационном ресурсе субъекта Российской Федерации, администрации или руководителя органа исполнительной власти для 21 субъекта Российской Федерации (около 24%);
— не удалось найти в Интернете какой-либо официальной информации для 22 законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации субъектов Российской Федерации (около 25%).
Нетрудно заметить, что перечисленные виды информационных технологий направлены на собственно обеспечение конструирования правового акта в парламенте. Говоря о необходимости применения в деятельности парламента информационно-коммуникационных технологий, следует учитывать ее более широкое, чем сфера правотворчества, применение. Так, В. К. Стенина [9] ссылается в своей статье на опыт Конгресса США, в котором существует специальная Исследовательская служба Конгресса как подразделение Библиотеки Конгресса США, основанной в 1800 г. Она обеспечивает американский парламент необходимой информацией. Сюда входит помощь в анализе предложений, связанных с изменением законодательства по наиболее важным политическим проблемам (объективная оценка последствий, могущих наступить при реализации законопроекта, а также затрат, необходимых для его введения в силу). Работу ИСК обеспечивают следующие отделы: права, экономики, образования и социального обеспечения, экологии и природных ресурсов, внешней политики и национальной обороны, научной политики, правительственных органов и проблем внутренней политики.
Однако функции данной службы не ограничиваются только подготовкой докладов по комплексной оценке и анализу крупных проблем. Она также занимается выпуском периодических изданий, текущим избирательным информированием членов Конгресса по интересующим их направлениям, проведением семинаров, симпозиумов, курсов обучения и повышения квалификации депутатов.
Существующие информационно-коммуникационные системы палат федерального парламента РФ в целом обеспечивают как реализацию собственно внутрипарламентских операций, так и информационное взаимодействие их на межпарламентском (в т. ч. региональном) уровне, а также непосредственно с населением страны. В то же время комплексный подход к применению информационно-коммуникационных технологий требует дальнейшего движения к созданию аналитических структур, занимающихся обобщением правоприменительной практики и выработкой рекомендаций для совершенствования уже принятых законов.
Таким образом, развитие информационных возможностей правотворческой политики ускоряется по мере появления новых информационных технологий. В соответствии с этим меняются и подходы к организации информационного пространства в сфере правотворчества.
Литература
1. Гаврилов О. А. Компьютерные технологии в правотворческой деятельности. М., 1999.
2. Игумнова Е. Закон попал в Сеть // Юридическая газета. 2011. N 15. С. 8.
3. Кибак И. А. Общественное мнение и законотворческая деятельность // Общество и право. 2011. N 2. С. 24 — 29.
4. Коган В. З. Маршрут в страну Информологию. М., 1995. С. 10.
5. Колесников Е. В., Пажетных Д. В. Взаимодействие Государственной Думы и Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 60 — 64.
6. Мазуренко А. П. Российская правотворческая политика: концепция и реальность. М.: Юрист, 2010. 392 с.
7. Мазуренко А. П. Правотворческая политика и современные информационные технологии // Российский юридический журнал. 2010. N 3. С. 31 — 39.
8. Михайловский М. Г. Правовое регулирование информационного обеспечения законодательной деятельности Совета Федерации // Информационное право. 2007. N 4.
9. Стенина В. К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. 2007. N 4.
10. Сундатова О. Ю., Ходина Э. В. Развитие «электронной демократии» в странах запада // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 9.
11. Федосеева Н. Н., Чайковская М. А. Понятие и сущность концепции электронного государства // Российская юстиция. 2011. N 11. С. 6 — 10.
12. Чеботарев В. Е., Коновалова Е. И. Электронное государство, электронное правительство, электронная демократия на современном этапе развития Российской Федерации // Юридический мир. 2012. N 7. С. 35 — 38.
13. Шепилова Е. П. Электронный парламент как информационная технология: проблемы деятельности и перспективы развития // Информационное право. 2012. N 2. С. 7 — 8.
