Абрамова Александра Ивановна — старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Рахманина Татьяна Николаевна — ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Формирование современной, широко доступной базы действующего законодательства — одно из основных направлений правовой реформы, проводимой в стране. В этой связи существенно возрастает роль обнародования принимаемых нормативных правовых актов. Вопросы их опубликования — важные, юридически значимые. Они напрямую связаны с проблемой вступления нормативных актов в силу, правильным применением правовых норм всеми государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами. Весьма важным здесь является и информационно — правовой аспект, поскольку состояние гласности в этой области непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Их информированность о действующем законодательстве и должна стать определенным средством обеспечения этих прав и свобод, необходимой предпосылкой знания законов. Проблема доступности, открытости законодательства приобретает особое значение еще и потому, что в качестве «информаторов» по законодательству сегодня все чаще выступают различного рода коммерческие структуры, которые далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную информацию о законах. Более того, нередко под видом законов они воспроизводят даже не самые последние их проекты. Официальный порядок опубликования правовых актов нормативно урегулирован. Наиболее важные положения, касающиеся опубликования законов и иных нормативных правовых актов, закреплены Конституцией Российской Федерации. Более детальное регламентирование этих вопросов содержится в отдельных самостоятельных актах. Безусловно, позитивным моментом является то, что прямое конституционное оформление получило положение, устанавливающее связь опубликования акта с возможностью его применения. В соответствии с федеральной Конституцией (ст. 15) закон, а равно любой другой нормативный правовой акт, который затрагивает права, свободы и обязанности граждан, начинает действовать только после того, как он в официальном порядке доведен до всеобщего сведения, то есть опубликован. Это важное положение конкретизировано применительно к ведомственным нормативным актам. Указом от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» <*> закреплено, что акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, не влекут за собой правовых последствий и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных отношений, если они не опубликованы. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
Введение специальных норм, предписывающих необходимость официального опубликования актов министерств, иных федеральных органов исполнительной власти как условия их вступления в силу, обеспечивает полную информацию об их принятии и содержании. Тем самым в значительной степени решается проблема открытости и доступности актов, имеющих общеобязательное значение и широкую сферу действия, появляется реальная возможность для ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. До недавнего времени российское законодательство вообще не содержало норм, которые четко и подробно устанавливали бы процедуру государственного учета и опубликования актов министерств и ведомств общеобязательного характера. Поэтому далеко не все такие акты публиковались, и зачастую без всякого на то основания. Зарубежная практика правового регулирования в этой области уже тогда была иной. Необходимым условием вступления названных актов в силу согласно законодательству многих государств являлась их регистрация. Предписания, которые не регистрировались или не публиковались в официальных изданиях, считались не обязательными для организаций и граждан <*>. ——————————— <*> См., например: Монитор польски. 1983. N 27. Поз. 152.
Впервые необходимость регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов в России нормативно закреплена Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов». Было предусмотрено их опубликование в «Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств в Российской Федерации», который признан официальным источником. Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 он переименован в «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Дальнейшее развитие вопросы государственной регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов получили в Указе Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 года и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции, подлежали официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное не предусмотрено законом. На основании данного Указа Правительство Российской Федерации 23 июля 1993 года утвердило Правила подготовки ведомственных нормативных актов, в которых решались и вопросы их государственной регистрации и опубликования. В частности, зафиксировано, что ведомственные нормативные акты, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан Российской Федерации или носящие межведомственный характер, подлежат в установленном российским законодательством порядке государственной регистрации и официальному опубликованию. Особо оговаривается недопустимость их направления на исполнение до регистрации и опубликования. Схожая практика утверждается и в субъектах Федерации. Например, Законом «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Ивановской области» регламентировано, что на ее территории применению подлежат только те акты, которые официально опубликованы. Не могут применяться, согласно Закону «О нормативных правовых актах Республики Дагестан» не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Факт опубликования, являясь необходимой предпосылкой введения в действие любого нормативного акта, одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу. Поэтому важное значение имеет установление в нормативном порядке конкретной даты официального опубликования законов, иных нормативных правовых актов. По действующему законодательству федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат опубликованию в течение 7 дней после их подписания; акты Президента Российской Федерации — в течение 10 дней после их подписания; акты федеральных органов исполнительной власти — в течение 10 дней после их регистрации. Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 23) постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Сроки опубликования нормативных правовых актов получили нормативное закрепление и в ряде субъектов Федерации. Так, в соответствии с Законом «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания Республики Башкортостан и его палат», принятом Законодательной палатой 25 апреля 1995 года и одобренном Палатой представителей, республиканские законы подлежат опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом. Акты Государственного Собрания, его палат публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Согласно Закону «О порядке опубликования вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области» законы области публикуются в течение 7 дней после их подписания председателем областной Думы; другие правовые акты, подлежащие опубликованию, — не позднее 10 дней после их принятия. В некоторых субъектах Федерации отсутствует нормативное определение сроков официального опубликования нормативных актов. Наиболее типична такая ситуация для нормативных актов органов исполнительной власти. На практике это чаще всего приводит к таким негативным явлениям, как введение в действие еще неопубликованного нормативного акта либо опубликование его со значительным превышением требуемого срока. Нормативно определены также точные сроки вступления акта в силу. В отношении федеральных законов установлено, что они вступают в силу по истечение 10 дней после дня их официального опубликования (когда иное не предусмотрено в самих законах). Данное правило распространяется и на акты палат Федерального Собрания Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу по прошествии 7 дней со дня их опубликования. Постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу не ранее чем через 10 дней (если в них не указана другая дата) со дня опубликования. Акты названных органов, не подлежащие опубликованию, могут вступать в силу с момента их государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и присвоения номера (если в них не указан иной, более поздний срок вступления в силу). Нет необходимости доказывать, какую роль играет вступление акта в силу не сразу после его опубликования, а по истечении определенного срока, позволяющего гражданам, должностным лицам уяснить его содержание, пока акт находится в состоянии «бездействия», сообразовать с ним свое поведение. Однако в отдельных субъектах Федерации сохранилась практика, когда между опубликованием акта и вступлением его в силу не существует никакого временного разрыва. В частности, в упомянутом Законе «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Ивановской области» регламентируется, что законы, другие нормативные правовые акты Законодательного Собрания и главы администрации области вступают в силу с момента их официального опубликования. В этом случае граждане, должностные лица, которым он адресован, лишаются возможности ознакомиться с официально опубликованным текстом акта раньше, чем последний начнет действовать. Система одновременного вступления нормативных актов в силу утвердилась на всей территории страны, что следует признать весьма позитивным моментом. Прежде всего, она совместима с принципом единой законности, а это положительно сказывается на стабильности правового регулирования общественных отношений. Принятый нормативный акт начинает действовать в разных местностях страны в одно и то же время, исключая тем самым ситуацию, при которой кто-то может раньше воспользоваться теми или иными льготами и правами, предоставляемыми вступающим в силу нормативным актом. К тому же, действуя вне зависимости от срока поступления на места соответствующих номеров официальных изданий как условия вступления акта в силу, система гарантирована от различных нежелательных последствий, которые возможны в результате халатности или даже злоупотреблений должностных лиц на местах. Оценивая в целом положительно систему одновременного вступления акта в силу, нельзя не отметить, что в ходе ее реализации возникают значительные сложности. Не всегда удается обеспечить своевременную доставку официальных печатных изданий в необходимом количестве по всей территории страны. Определенным выходом могло бы служить более широкое использование местной прессы, радиовещания, иных средств информации и пропаганды для ознакомления (в первую очередь окраинных и труднодоступных территорий) с подлежащими вступлению в силу нормативными актами. В правовом смысле нормативный акт может быть опубликован только после того, как он принят правотворческим органом и подписан соответствующими должностными лицами. Но практика последних лет свидетельствует, что значительное число принимаемых федеральных законов отклоняется и не подписывается Президентом Российской Федерации. Анализ причин этого явления — предмет особого исследования. Мы же остановимся на одном из аспектов проблемы. Есть ли у Президента легальные основания не подписать закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, и достаточно ли полно данный вопрос урегулирован на конституционном уровне? Согласно ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент может возвратить принятые федеральные законы на новое рассмотрение (так называемое отлагательное вето). Наделяя Президента правом на отклонение принятого федерального закона, Конституция Российской Федерации вместе с тем содержит указание о необходимости подписания им этого закона в случае, если он принят парламентом в прежней редакции повторно (ч. 3 ст. 107). Принятый федеральный конституционный закон в соответствии со ст. 108 Конституции в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. То есть вне зависимости от того, имеются у Президента возражения по принятому конституционному закону или нет, он обязан подписать его в той редакции, в какой закон принят палатами Федерального Собрания, и обнародовать. Примечательно, что отдельными субъектами Федерации вопрос подписания и обнародования законов регламентирован еще более четко и определенно. Так, Уставом Тюменской области предусматривается, что принятый на повторном заседании областной Думы в прежней редакции закон подписывается председателем областной Думы и губернатором в трехдневный срок с момента его поступления. Если в течение указанного срока губернатор не подписывает закон, то он вступает в силу. Согласно Уставу Иркутской области (ст. 28) губернатор в течение 10 дней с момента поступления принятого Законодательным собранием закона области подписывает и обнародует его. Если губернатор в течение этого срока не подписал и не возвратил принятый закон для повторного рассмотрения, то закон подлежит обнародованию и вступает в силу в установленном порядке. В случае возвращения принятого закона для повторного его рассмотрения и одобрения в прежней редакции большинством не менее двух третей от установленного числа депутатов Законодательного собрания губернатор обязан подписать и обнародовать данный закон в течение 5 дней с момента поступления. Исходя из приведенных выше конституционных положений, отказ главы государства от подписания закона надлежит рассматривать как уклонение от осуществления входящих в его компетенцию полномочий. Между тем согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по делу о толковании ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации не является отклонением федерального закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату Федерального Собрания по причине нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку его принятия. За Президентом, таким образом, фактически устанавливается право признавать законы непринятыми. Действительно, может возникнуть вопрос о том, следует ли закон, рассмотренный с нарушением конституционных требований, считать принятым. Именно так и ставил его представитель Президента в Конституционном Суде Российской Федерации при рассмотрении Судом запроса Государственной Думы о правомерности неподписания Президентом Федерального закона «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», который был отклонен Президентом, а затем повторно рассмотрен и принят палатами Федерального Собрания в прежней редакции. Конституционный Суд своим решением обязал Президента подписать этот закон. Но суть проблемы в другом. Как справедливо отмечается в юридической литературе, Президент не вправе выносить подобно Конституционному Суду окончательное решение о неконституционности закона. «Обязанность главы государства, как гаранта Конституции, в части обеспечения соблюдения конституционных требований к порядку принятия законов не может превращаться в право действовать по своему усмотрению» <*>. ——————————— <*> Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 25.
Остается неясным, каким же образом должна разрешаться ситуация в случае неподписания и необнародования Президентом федерального закона в установленные сроки. Поучительна практика решения аналогичной проблемы на региональном уровне. Так, в соответствии с Конституцией Республики Мордовия (ст. 90) при неподписании Главой Республики принятого Государственным Собранием закона в течение отведенного для этого срока, данный закон подписывает и обнародует Председатель Государственного собрания Республики. Согласно Уставу Ленинградской области в случае неподписания губернатором правового акта и неполучения Законодательным Собранием в указанный срок мотивированного заключения о причинах возврата акта, нормативный акт публикуется в соответствии с областным законодательством (ст. 41). Что касается конституционного регулирования процедуры принятия и обнародования законов на федеральном уровне, то здесь наблюдается явный пробел, который порождает нежелательную практику, когда процесс введения их в действие затягивается. Вряд ли данное положение можно исправить путем официального толкования Конституционным Судом соответствующей конституционной нормы. Вызывает сомнение также идея о возложении функции по обнародованию принятых федеральных законов на Председателя Совета Федерации, если их не подпишет и не направит для официального опубликования Президент <*>. Это, на наш взгляд, не соответствует действующей Конституции Российской Федерации, согласно которой подписание и обнародование принятого федерального закона осуществляет Президент Российской Федерации (ст. 107). Совершенно очевидно, что нужны дополнения в Конституции, обеспечивающие исполнение Президентом этой его конституционной обязанности. ——————————— <*> В июне 1998 года Государственной Думой принят федеральный закон, в котором данная идея получила реальное воплощение.
Восполнить существующий пробел могла бы отчасти законотворческая практика, то есть такие действия Президента, которые, оставаясь в «конституционных рамках», давали бы возможность еще раз обратить внимание законодателя на конституционные нарушения, которые, с его точки зрения, допущены при принятии закона. Иными словами, Президент подписывает закон, обнародует его и одновременно обращается в Государственную Думу с предложением вернуться к рассмотрению тех положений закона, которые, по его мнению, противоречат Конституции. Еще более предпочтительным и действенным представляется другой вариант. Президент подписывает закон и обнародует его, но одновременно направляет представление в Конституционный Суд Российской Федерации о несоответствии закона или отдельных его положений Конституции Российской Федерации. И в том и в другом случае федеральный закон вступает в силу за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента. Весьма важно также, на каком нормативном уровне (актами какой юридической силы) должен регламентироваться порядок официального опубликования актов разных правотворческих органов. В Российской Федерации наряду с Законом от 25 мая 1994 года «О порядке опубликования, вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», как известно, действует Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования, вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», которым определены правила опубликования и введения в действие перечисленных актов. Вполне закономерен вопрос: может ли каждый орган государственной власти сам определять порядок опубликования издаваемых им актов? В юридической литературе отстаивается идея комплексного урегулирования правил опубликования актов разной юридической силы в одном нормативном правовом акте. В качестве такого единого акта называется закон <*>. Высказанная идея, с нашей точки зрения, достаточно перспективна. В правотворческой практике некоторых государств она уже получила реализацию. Так, в Литве 6 апреля 1993 года принят Закон «О порядке опубликования и введения в действие законов и иных правовых актов Литовской Республики» <**>, которым регламентируется порядок опубликования законов, иных актов, принятых Сеймом, декретов Президента Республики, постановлений Правительства, актов Банка Литвы, министерств, департаментов и учреждений Правительства, а также актов других институций государственного управления (ст. 3). ——————————— <*> См.: Студеникина М. С. Юридическая природа актов Президента Российской Федерации // Проблемы законотворчества Российской Федерации: Труды ИЗиСП. Вып. 53. М., 1993. С. 60. <**> См.: Ведомости Сейма и Правительства Литовской Республики. 1993. N 12. Ст. 296.
Идея комплексного урегулирования вопросов опубликования актов разной юридической силы в одном акте (законе) находит свое воплощение и в практике отдельных субъектов Российской Федерации. Например, Законом «О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области» урегулирован порядок опубликования не только законов, но и других актов, принятых областной Думой, а также администрацией области. Представляет интерес проблема целесообразности единого печатного органа официального опубликования нормативных правовых актов разных уровней. Предложение о его создании давно выдвигается учеными — правоведами <*>. При этом справедливо делается ссылка на преимущества концентрации всего нормативного материала в одном общедоступном источнике. Это не только позволяет сокращать расходы на издание, но и облегчает ознакомление с принятыми актами, обеспечивает удобство пользования ими, их учет и систематизацию и в конечном итоге способствует эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности. Целесообразность создания единого органа официального опубликования подтверждает и положительный опыт функционирования такого органа в целом ряде зарубежных государств — Италии, Франции, ФРГ и др. ——————————— <*> См., например: Теоретические проблемы систематизации советского законодательства. М., 1963. С. 219 — 220; Новоселов Н. И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 76; Правотворчество в СССР. М., 1974. С. 227; Опубликование нормативных актов. М., 1978. С. 163 — 166.
Но, как показывает анализ, существуют разные варианты (модели) решения этой проблемы. В «Собрании законодательства Российской Федерации», являющемся официальным источником опубликования, помимо федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства Российской Федерации. Таким образом, в Российской Федерации существует единый официальный источник опубликования федеральных законов, актов Президента и Правительства Российской Федерации. Аналогичный федеральному действует порядок опубликования нормативных правовых актов в Республике Башкортостан. В едином источнике «Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан» публикуются законы Республики, акты Государственного Собрания и его палат, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Кабинета Министров, решения Конституционного Суда. Наряду с законами, иными нормативными правовыми актами Законодательного Собрания, постановлениями и распоряжениями главы администрации области в «Собрании законодательства Ивановской области» должны публиковаться также другие правовые акты, касающиеся области: договоры, соглашения, акты федеральных органов исполнительной власти, решения судебных органов по нормативным правовым актам. Законом «О порядке подписания, обнародования и вступления в силу законов Иркутской области» учрежден специальный, только для законов, источник их официального опубликования — «Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области». В ряде субъектов Федерации практикуется выпуск совместных единых изданий несколькими самостоятельными правотворческими органами. Так, «Бюллетень нормативных правовых актов Калининградской области» учреждается областной Думой и администрацией области и является их совместным печатным органом. В нем публикуются законы области; нормативные правовые акты, принятые областной Думой; нормативные правовые акты администрации области. Пожалуй, один из самых сложных вопросов создания единого органа опубликования нормативных актов — следует ли помещать в него ведомственные акты. При этом отстаивается мнение о целесообразности распространения правила о едином издании на ведомственные акты, имеющие общеобязательное значение <*>. С этим следует согласиться. Помещение общеобязательных ведомственных актов в едином источнике опубликования наряду с законами, актами Президента, Правительства создает несомненные удобства для пользователей. Особенно это касается ведомственных актов, изданных в развитие и конкретизацию актов более высокой юридической силы. Наличие в одном месте нормативных актов различных уровней по одному и тому же вопросу способствует правильному и точному их уяснению в первую очередь теми субъектами, на которых эти ведомственные акты непосредственно распространяют свое действие. Практике прошлых лет известны случаи опубликования актов министерств и ведомств в едином официальном издании. Так, отдельные ведомственные акты помещались в Собрании законодательства СССР, что было закреплено нормативно. В Литовской ССР приказы и инструкции министерств и ведомств Республики помещались в едином органе официального опубликования — «Ведомостях Верховного Совета и Правительства Литовской ССР». ——————————— <*> См.: Пиголкин А. С. Указ. соч. С. 165.
На федеральном уровне, равно как и на уровне отдельных субъектов Федерации, для оперативного доведения правовой информации до широких слоев населения практикуется опубликование нормативных правовых актов в массовых периодических изданиях, которым придается статус официального источника опубликования. В России, например, это «Российская газета», в Республике Дагестан — «Дагестанская правда», в Республике Башкортостан — газеты «Известия Башкортостана», «Башкортостан», «Кызыл Там», «Советская Башкирия», в Калужской области — газета «Весть». Следует, однако, учитывать, что в средствах массовой информации целесообразно публиковать не все, а лишь наиболее важные нормативные акты, требующие широкого обнародования. Что касается актов, не имеющих общего значения или ненормативных (к примеру, акты, регламентирующие внутриорганизационные вопросы деятельности законодательного органа), информация о них для населения не столь уж необходима. Да и помещение многочисленных актов со всеми их реквизитами в периодическом издании неизбежно приведет к его перегрузке обязательными публикациями. Заслуживает особого внимания вопрос о языке официального опубликования нормативных правовых актов, который имеет прежде всего значение для республик в составе Российской Федерации. Не случайно он затрагивается специальным законодательством об опубликовании нормативных правовых актов и законами о языках, принятыми на федеральном и республиканском уровнях. В Законе о языках народов Российской Федерации закреплено правило о том, что тексты законов и других актов (в их числе и акты Президента Российской Федерации) должны быть опубликованы как на русском языке, признанном государственным на всей территории России, так и на государственных языках республик в составе Российской Федерации. В соответствии с Законом «О языках народов Республики Хакасия» тексты законов и других правовых актов, принятых высшими органами государственной власти Республики, публикуются на двух языках — русском и хакасском. В Законе «О языках народов Республики Бурятия» установлено, что тексты законов и постановлений органов государственной власти Республики публикуются на бурятском и русском языках. Что касается документов местных органов власти и управления, то они принимаются и объявляются или на русском или на бурятском языке в зависимости от контингента населения. В местностях компактного проживания других национальностей (эвенки, татары, немцы и др.) наряду с государственными языками может использоваться язык большинства населения данной местности. Действующим Законом «О языках в Республике Саха (Якутия)» предусмотрено опубликование законов и других актов республиканских органов государственной власти и управления на саха и русском языках. Акты местных органов государственной власти и управления принимаются и публикуются на саха, русском, а также местных официальных языках (эвенкийский, эвенский, юкагирский, долганский, чукотский), которые используются в местах проживания этих народов наравне с государственными языками. Такой подход, когда в качестве государственного на территории республики действуют одновременно несколько языков, дает больше возможностей для преодоления возникающих языковых коллизий и поэтому представляется наиболее целесообразным. Вместе с тем реализация нормы о необходимости опубликования нормативных правовых актов, изложенных на разных языках, весьма непроста (особенно в условиях многонациональной республики). Сказывается недостаточная подготовленность материальной, организационной и лингвистической баз. Конечно, вопросы официального о публикования нормативных правовых актов могут решаться субъектами Федерации неоднозначно. Но в любом случае при информационном обмене в сфере законодательства необходимо исходить из проблемы «взаимоотношения языков» в рамках единой Федерации. Весьма важным остается вопрос о так называемых ограничительных грифах. Существует категория нормативных актов, на которые требование обязательного опубликования не распространяется. К ним относятся законы, другие нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Это делается, как правило, в интересах обороны или государственной безопасности страны. В той или иной степени данный принцип проводится и в субъектах Федерации. Так, в соответствии с законодательством Республики Дагестан каждый гражданин имеет право ознакомиться с нормативными правовыми актами Республики в установленном порядке, за исключением нормативных правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер. Очевидно, что какие-то нормативные правовые акты должны оставаться «закрытыми» даже в условиях демократического, правового государства. Однако при этом важно не допускать необоснованного присвоения ограничительных грифов. Результатом чрезмерной засекреченности правовых актов может стать такое нежелательное явление, как «отчуждение от права». Необходимо также учитывать, что присвоения ограничительного грифа в ряде случаев требует не весь акт, а лишь определенная его часть (статья, пункт, абзац). Помимо официального опубликования нормативных правовых актов существуют и другие формы их оглашения. Акты, требующие срочного и широкого обнародования, наряду с опубликованием в официальных изданиях, могут быть обнародованы по радио и телевидению, а также разосланы в служебном порядке. И, напротив, акты, не имеющие общего значения, подлежат рассылке определенному кругу органов и организаций. Это подтверждается и современной правотворческой практикой. Так, по действующему законодательству Российской Федерации федеральные конституционные законы и федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, наряду с опубликованием в официальных изданиях («Собрание законодательства Российской Федерации» и «Российская газета»), могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемом издании. Законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы также в виде отдельного издания. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» акты Президента и акты Правительства помимо опубликования в официальных источниках, могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи. Сохранилась и такая форма официального оглашения, как ведомственная рассылка. Она осуществляется с целью доведения ведомственных актов до их исполнителей и обычно тоже нормативно регламентируется. Так, Правилами подготовки ведомственных нормативных актов предусматривается, что федеральные органы исполнительной власти доводят принятые ими нормативные акты до сведения (направление на исполнение) соответствующих государственных органов, предприятий и организаций. Определенное разнообразие форм оглашения нормативных правовых актов наблюдается и в субъектах Федерации. Например, в Калининградской области отдельные акты после их принятия областной Думой и подписания могут быть обнародованы немедленно по областному радио, телевидению. В Ивановской области предусмотрены такие формы доведения до всеобщего сведения законов, иных нормативных правовых актов, как обнародование их по телевидению и радио; рассылка государственным органам и органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям; передача по каналам связи; распространение в машиночитаемой форме. Возможно опубликование этих актов и в виде отдельного официального издания. Помимо затронутых в настоящей статье, ждут своего решения и другие вопросы. Нуждается в совершенствовании практика опубликования обновленного текста нормативного правового акта. Особенно это актуально в отношении законов, которые содержат наиболее стабильные правовые нормы. Поэтому следовало бы сразу же вслед за «перечнями» актов, вносящих изменения в действующие законы, издавать тексты измененных законов и оперативно их доводить до исполнителей. Расширение сфер общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию, порождает новые организационно — правовые формы, в том числе и по вопросам опубликования нормативных актов. Поучительна в этой связи практика Волгоградской области. В целях информирования населения области о принимаемых Законодательным Собранием законах и постановлениях планируется организовать оперативную и полную публикацию законодательных и иных актов в основных печатных изданиях на условиях договоров с редакциями этих изданий. Вырабатываемые практикой новые формы в организации публикации законов и иных нормативных правовых актов не только заслуживают внимания, но и требуют научного осмысления, выработки практических рекомендаций.
——————————————————————
Вопрос: Является ли архивная копия правоустанавливающим документом в случае утери оригинала этого документа? («Российская юстиция», 1998, N 11)
Вопрос: Является ли архивная копия правоустанавливающим документом в случае утери оригинала этого документа?
Ответ: Архивная копия правоустанавливающего документа является правоустанавливающим документом, если получить дубликат правоустанавливающего документа у нотариуса не представляется возможным в связи с передачей дел нотариальной конторой в Государственный архив, и при условии соблюдения требования о регистрации права на недвижимое имущество (Бюро технической инвентаризации, Государственная регистрационная палата) — архивная копия должна иметь соответствующую отметку о регистрации права за собственником.
