Согласно сведениям, приведенным в проекте Концепции развития рынка телекоммуникационных услуг в Российской Федерации (одобрен на заседании Правительства РФ 21 декабря 2000 г., см. по адресу: http://www. government. gov. ru/2000/12/21/977381416.html),
количество пользователей Интернета в России насчитывает около 2,5 млн. человек. Ожидается, что к 2005 году этот показатель составит 6,0 млн., а к 2010 году — 26,1 млн. человек. Приобретает значимые для экономики России масштабы рынок услуг, связанных с передачей компьютерных данных по каналам Интернет (далее — интернет — услуги). Так, в 1999 году доходы от услуг по предоставлению доступа в Интернет, по данным упомянутой Концепции, составили в России 190 млн. долларов США. Согласно исследованиям компании «Комкон-2», за 2000 год в российский рынок интернет — услуг инвестированы суммы, эквивалентные 200 — 350 млн. долларов США.
К сожалению, правовое регулирование в этой области отстает от потребностей государства, граждан и организаций. Действующее законодательство содержит ряд несоответствий и пробелов, которые затрудняют развитие цивилизованного рынка интернет — услуг, приводят к ухудшению инвестиционного климата, а также к нарушениям прав граждан и юридических лиц.
Существуют и заведомо неработающие нормы, в частности обязывающие регистрировать каждый сайт в качестве средства массовой информации (ст. 24 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации») вне зависимости от того, сколько человек знакомится с его содержанием.
Следует также учесть, что Россия взяла на себя ряд международных обязательств, в том числе предусмотренных принятой 2 июля 2000 г. Окинавской хартией глобального информационного общества (см.: Материалы третьей всероссийской конференции «Право и Интернет: теория и практика» (28 — 29 ноября 2000 г., Академия государственной службы при Правительстве РФ); http://www. conf3.park. ru/all. pdf).
Для решения этих проблем в Государственную Думу на начало 2001 года внесено 9 законопроектов. Они касаются правовой стороны использования Интернета в традиционных отраслях экономики и не регулируют отношения на рынке телекоммуникаций, т. е. упускаются из виду базовые услуги, без которых невозможно использование Интернета (подключение, электронная почта, размещение информационного сетевого ресурса (сайта) и т. д.).
На мой взгляд, необходимо принять федеральный закон о правовом регулировании оказания интернет — услуг, который восполнил бы эти пробелы. При этом следует исходить из принципа минимального государственного вмешательства в отношения по поводу Интернета и установления жестких правил лишь в случаях, когда неурегулированность создает угрозу информационной безопасности Российской Федерации, законным правам граждан и юридических лиц. Необходимо также учитывать рекомендации международных организаций о нецелесообразности правового регулирования отношений по поводу конкретных информационных технологий ввиду их быстрого изменения и замены новыми.
Считаю, что новый закон должен решать следующие задачи.
Определение основных понятий в сфере правового регулирования Интернета («Интернет», «интернет — услуги», «компьютерные данные», «электронная почта» и т. д.) в соответствии с положениями ряда Федеральных законов: от 16 февраля 1995 г. «О связи», от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации», от 13 июня 1996 г. «Об участии в международном информационном обмене» и др.
Установление общих подходов к лицензированию и сертификации в области оказания интернет — услуг. Предлагаю предусмотреть введение обязательного лицензирования деятельности по оказанию услуг электронной почты. Его отсутствие приводит к бесконтрольности организаций, оказывающих такие услуги, создает угрозу массовых нарушений тайны связи и сроков доставки сообщений, несоблюдения технических параметров качества, использования электронной почты для незаконной деятельности.
Закрепление основных правил, касающихся обязанностей по передаче компьютерных данных по сетям. Законодательством не урегулированы порядок установления требований к форме передаваемых данных и последствия их несоблюдения, а также не определен момент, когда обязанность по передаче данных считается исполненной. Необходимо законодательно закрепить общие положения в данной сфере.
Обеспечение возможности подтверждения фактов передачи или получения компьютерных данных по каналам Интернет. Одной из основных проблем в сфере интернет — услуг является сложность доказывания фактов передачи данных, поскольку они нигде не фиксируются и операторы связи не обязаны их сохранять. Однако фиксирование всех отправлений электронной почты нецелесообразно, так как большинство отправлений не относится к официальной переписке и подтверждение факта их отправки или получения, как правило, не требуется. Кроме того, сплошное документирование приведет к дополнительным затратам операторов связи, что скажется на уровне цен на их услуги.
Исходя из аналогии услуг по передаче данных в рамках электронной почты услугам почты обычной Правительству РФ необходимо принять правила оказания интернет — услуг электронной почты, устанавливающие категории отправлений: обычные, не требующие документирования факта их отправления, и заказные, об отправке которых можно будет получить документ установленного образца.
Отграничение сайтов, распространяющих продукцию средств массовой информации, от прочих информационных сетевых ресурсов. Согласно ст. 24 Закона РФ «О средствах массовой информации» правила, установленные им для радио — и телепрограмм, применяются в отношении периодического распространения массовой информации через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети. Обязательная регистрация сайтов как СМИ сегодня фактически не действует, и в России зарегистрировано в таком качестве около 100 ресурсов (всего РосНИИРОС, http://www. ripn. net, зарегистрировано на конец 2000 года 47717 адресов с суффиксом. ru; общее количество информационных ресурсов в мире, по оценкам компании Inktomi, http://www. inktomi. com, на январь 2000 г., — более 4950 тыс.).
Это приводит к нарушениям прав и законных интересов как государства, так и граждан и юридических лиц. Например, распространяются компрометирующие материалы, наносящие ущерб информационной безопасности. Однако приостановление или запрет деятельности сайтов, осуществляющих распространение такого рода информации, затруднительно либо невозможно, в том числе и по причине отсутствия у них регистрации, при которой указываются ответственные лица и местонахождение редакции.
Необходимо предусмотреть критерии, в результате установления которых будут признаваться как СМИ и подлежать обязательной государственной регистрации только информационные сетевые ресурсы, ежедневная аудитория которых составляет не менее 1000 человек, находящихся в момент получения информации на территории Российской Федерации. Порядок определения ежедневной аудитории устанавливается органом, осуществляющим государственную регистрацию СМИ.
Сохранение конфиденциальности сведений о пользователях Интернета. Оператор связи вправе хранить сведения о пользователе Интернета, которому он оказывает интернет — услуги связи. Сведения о нем могут выдаваться только самому пользователю или его представителю; иным лицам — исключительно на основании судебного решения.
Конкретизация обязанности оператора связи сохранять тайну сообщений, содержащихся в компьютерных данных. Информация о передаваемых по Интернету сообщениях, а также сами сообщения должны быть доступны лишь отправителям и адресатам или их представителям. Любые ограничения тайны связи, в том числе задержка, осмотр, копирование данных и сведений об их отправителях и адресатах, допускаются только на основании судебного решения.
Детализация правового регулирования договорных отношений по поводу оказания интернет — услуг. Необходимо раскрыть понятие договоров на оказание услуг, требования к форме таких договоров, их обязательные и дополнительные условия и т. д. Указанные нормы позволят уточнить юридический статус интернет — услуг, закрепить права потребителей — граждан и юридических лиц.
Распределение ответственности между оператором связи и пользователем сети Интернет за передачу данных, содержащих сведения, распространение которых ограничено или запрещено на основании Конституции РФ, федерального закона или иного правового акта либо договора. В результате того, что оператор связи не обладает информацией о личности и местонахождении отправителя сведений, распространение которых ограничено или запрещено, возникают спорные ситуации, касающиеся ответственности оператора связи за действия по передаче данных, содержащих упомянутые сведения. Считаю, что оператор связи должен нести солидарную с пользователем Интернета имущественную ответственность, если не докажет, что при предусмотрительности, указанной в законе или договоре, он не знал и не должен был знать о содержании таких данных, а также принял все меры для нераспространения сведений после того, как ему стало известно об их содержании.
Ответственность пользователей Интернета за систематическую отправку по адресам электронной почты незапрошенных данных рекламного характера. Такого рода деятельность — «спамминг» — приносит имущественный ущерб пользователям Интернета: большое число рекламных сообщений нередко блокирует получение необходимой информации по электронной почте; пользователи получают рекламные сообщения в автоматическом режиме и фактически вынуждены оплачивать их получение. Целесообразно предусмотреть административный штраф и возмещение убытков лицам, пострадавшим от такой деятельности.
В законе не следует затрагивать вопросы, связанные с электронной формой документов, заключением электронных сделок и электронной подписью, так как они должны являться предметом отдельного федерального закона, где будут установлены единые правила для всех видов сделок.
Автором настоящей статьи подготовлен проект федерального закона «О правовом регулировании оказания интернет — услуг», в котором учтены изложенные предложения (текст проекта см. на сайте «Право Интернет в России» по адресу: http://www. pravo. lnet. ru).
Важно отметить, что реализация закона не потребует затрат за счет средств федерального бюджета.
