Информирование и консультирование налогоплательщиков. Правовые и организационные аспекты

(Матюшенкова Ю. Л.)

(Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2001)

Подготовлен для системы КонсультантПлюс

ИНФОРМИРОВАНИЕ И КОНСУЛЬТИРОВАНИЕ НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ.

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ АСПЕКТЫ

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 3 октября 2001 года

Ю. Л. МАТЮШЕНКОВА

Матюшенкова Юлия Леонидовна, советник налоговой службы I ранга.

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ НА ИНФОРМАЦИЮ

В СООТВЕТСТВИИ С НК РФ

Среди многих новелл, введенных в жизнь Налоговым кодексом РФ, есть положение, существенно преображающее взаимоотношения между налоговыми органами и налогоплательщиками. Налогоплательщикам предоставлено право получать от налоговых органов по месту учета бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков, а также получать от налоговых органов и других уполномоченных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах (п. 1 ст. 21). Чтобы подкрепить это право налогоплательщиков, на налоговые органы возложена обязанность проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов (п. 1 ст. 32).

На первый взгляд, ничего сложного. Прогрессивные нормы, позволяющие налогоплательщику иметь дело с открытой структурой — налоговыми органами, которые обязаны давать ответ на любой вопрос. Но на практике оказалось, что не все так просто. Применение этих норм выявило ряд проблем как правового, так и содержательного характера.

Министром РФ по налогам и сборам было утверждено Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов (Приказ от 05.05.99 N ГБ-3-15/120), которое регламентирует порядок работы налоговых органов с налогоплательщиками. Применение этого Положения показало, что предоставление налогоплательщикам информации и разъяснений, а точнее, выполнение этой функции так, чтобы налогоплательщик оказался удовлетворен, осуществляется не всегда. Налоговые органы Брянской, Московской, Липецкой областей провели небольшое исследование общественного мнения. По результатам социологического опроса в целом работой налоговых органов довольны 77% респондентов, но вот полнота информации, полученной в налоговых инспекциях, устраивает только 55%. 10% опрошенных высказались в связи с этим за введение платных консультационных услуг.

Оказалось, что неудовлетворенность в большинстве случаев вызвана тем, что налоговые органы и налогоплательщики плохо понимают друг друга «благодаря» тому, что не проработан понятийный аппарат, на котором основана эта деятельность. Неадекватно воспринимаются нормы об информировании иногда и внутри самой налоговой системы. Поэтому требуется разобраться, что понимал законодатель под понятиями «предоставление информации о налогах и сборах», «предоставление разъяснений по вопросам налогов и сборов». И в НК РФ, и в Положении об информировании эти два понятия разведены, и как представляется, совершенно обоснованно. Есть и еще одно понятие — консультирование. Именно этим словом очень часто налогоплательщики, да и налоговые специалисты определяют работу по предоставлению информации и разъяснений.

Совершенно очевидно, что понятия «информирование и разъяснения» и «консультирование» не совпадают. Но как провести границу между теми действиями, которые налоговые органы обязаны бесплатно совершать по закону, в которых они не вправе отказать налогоплательщику, и теми, которые они совершать не должны и не могут?

Прежде всего, анализ приведенных норм НК РФ позволяет сделать вывод о том, что налогоплательщику предоставлено право на получение от налоговых органов бесплатной информации по четко очерченному кругу вопросов: а) о действующих налогах и сборах; б) о законодательстве о налогах и сборах (его состав определен ст. 1 НК РФ) и иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах; в) о правах и обязанностях налогоплательщиков; г) о полномочиях налоговых органов и их должностных лиц (пп. 1 п. 1 ст. 21). По сути информирование представляет собой воспроизведение налоговым органом той информации, которая содержится в законодательстве и которую налогоплательщик в принципе может получить самостоятельно. Но, учитывая сложность российской налоговой системы, законом теперь предусмотрено, что такую информацию можно получить в налоговом органе. Она будет выполнять роль определенного путеводителя по «налоговому полю». Одновременно следует отметить, что право на получение информации не выходит за рамки определенных в данной статье вопросов.

В то же время нельзя не отметить, что нормы статьи об обязанностях налоговых органов (ст. 32), которые в принципе должны были бы корреспондировать со статьей о правах налогоплательщиков (ст. 21), сформулированы несколько иначе. Здесь предусмотрена лишь обязанность налоговых органов бесплатно информировать о действующих налогах и сборах. Все остальные обязанности налоговых органов, очерченные этим пунктом, относятся скорее к понятию «разъяснения». Перейдем к его рассмотрению.

Что же обязаны разъяснять налогоплательщику налоговые органы? Они обязаны «проводить разъяснительную работу по применению законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, разъяснять порядок заполнения форм установленной отчетности, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов» (п. 1 ст. 32). А каковы права налогоплательщиков? Они вправе «получать от налоговых органов и других уполномоченных государственных органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах» (п. 1 ст. 21).

Сравнительный анализ этих положений позволяет сделать вывод о том, что содержание разъяснений определяется статьей 32, а одна из возможных форм разъяснений (письменная) — статьей 21. Кроме того, указание о «бесплатности» может быть отнесено только к информированию.

Содержание разъяснений, предусмотренных ст. 32, также нуждается в детальном разборе.

Что подразумевается под «разъяснением по вопросам применения законодательства о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов»? Ответ на это вопрос станет ясен, если мы выясним значение понятия «применение законодательства».

В теории права под применением права понимают такую форму реализации права, которая осуществляется от имени государства его органами или должностными лицами. Субъект применения права — всегда государственный орган; гражданин или негосударственная организация применять право не могут, они его соблюдают, используют или исполняют. Таким образом, применение права — это вид государственной деятельности, который может носить только властный характер. Еще одна отличительная особенность правоприменения — осуществление его в рамках строго установленной процедуры, а значит, в определенном порядке, в определенной последовательности, с вынесением решения в определенной форме.

Отсюда следует, что разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах — это разъяснения по вопросам реализации прав и обязанностей в области налогов и сборов теми государственными органами, которые в соответствии с НК РФ являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, в том числе налоговыми органами. Следовательно, при разъяснении, даже по конкретной предложенной налогоплательщиком ситуации, налоговые органы вправе ограничиться указанием на те действия, которые налоговые органы должны или могут произвести, с правовым обоснованием этих действий. Данная норма НК РФ не обязывает налоговые органы консультировать налогоплательщиков, давать им рекомендации и советы на тему «как мне поступить в такой-то ситуации».

Похожая ситуация и с разъяснениями о порядке исчисления и уплаты налогов. Эта норма тесно связана с требованием об установлении в законодательстве обязательных элементов налогообложения, в числе которых порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога (а также сбора). Поскольку налог не может считаться установленным до тех пор, пока в законе не определены эти элементы, то разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов так или иначе становятся разъяснениями о применении законодательства о налогах и сборах, а значит, к ним применимо все вышесказанное.

Но у разъяснений о порядке исчисления и уплаты налогов есть еще один аспект. Согласно п. 2 ст. 4 НК РФ приказы, инструкции, методические рекомендации не относятся к актам законодательства о налогах и сборах. Не являясь актами законодательства, подобные акты являются разъяснениями о порядке исчисления и уплаты налогов, имеющими письменную форму. Тем самым такие акты соответствуют как ст. 21, так и ст. 32 НК РФ в части содержания и формы разъяснений.

Понятие консультирования также нуждается в уточнении. Правда, при разработке проектов нормативных актов о налоговом консультировании оказалось, что определить эту деятельность не так-то просто — она очень комплексная и емкая, но ряд основных черт выделить можно. Прежде всего, очевидно, что это деятельность субъектов, отличных от налоговых органов. По содержанию она должна быть шире, чем деятельность по информированию и даче разъяснений, следовательно, должна включать в себя анализ конкретной ситуации клиента с изучением полного комплекта документов и дачу на его основе рекомендаций налогоплательщику. При этом налогоплательщик должен получить полное представление о ситуации с изложением последствий в случае любого предложенного ему способа действий. Вероятно, консультирование может быть определено как деятельность любых независимых от налоговых органов субъектов по даче рекомендаций, составлению документов, представительству, осуществляемая в интересах налогоплательщиков.

Таким образом, можно достаточно обоснованно сделать вывод о том, что отношения между налогоплательщиками и налоговыми органами не могут выходить за рамки, очерченные НК РФ, а именно: налоговые органы обязаны проводить разъяснительную работу и информировать по строго определенному кругу вопросов, но они не должны и не вправе консультировать.

Положение об информировании налогоплательщиков по вопросам налогов и сборов (далее Положение) регулирует порядок выполнения налоговыми органами обязанностей по предоставлению налогоплательщикам информации по вопросам налогов и сборов, а также разъяснений по применению законодательства о налогах и сборах. Учитывая, что предоставление информации и предоставление разъяснений не являются единым действием, в Положении они регламентируются отдельно.

Информацию по вопросам налогов и сборов предоставляет любой налоговый орган, в который обратился налогоплательщик, за исключением случаев, когда у данного налогового органа отсутствует запрашиваемая информация. Информация, содержащаяся в актах с грифами «Особой важности», «Совершенно секретно», «Для служебного пользования», «Не для печати», предоставляется в случаях, объеме и порядке, исключающих разглашение сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера. Информация, затрагивающая непосредственно права, свободы и законные интересы конкретного, поименованного в тексте налогоплательщика, предоставляется только этому налогоплательщику или его уполномоченному представителю. Информация, касающаяся прав и обязанностей налоговых органов и их должностных лиц, предоставляется только в случае и в части, непосредственно затрагивающих права, свободы и законные интересы данного налогоплательщика. Информация о действующих опубликованных правовых актах предоставляется в части названия акта, его реквизитов, источника его официального опубликования. Информация по вопросам налогов и сборов может предоставляться налоговыми органами для общедоступного ознакомления в местах нахождения налоговых органов с использованием устных объявлений, информационных стендов, табло и иных технических средств, применяемых для распространения информации.

Прежде всего обращает на себя внимание вопрос о конкретном налоговом органе, в который вправе обращаться налогоплательщик. В соответствии с п. 1 ст. 21 НК РФ информацию по вопросам налогов и сборов налогоплательщик вправе получать от налоговых органов по месту учета. Положение предусматривает, что информацию по вопросам налогов и сборов предоставляет любой налоговый орган, в который обратился налогоплательщик, за исключением случаев, когда у данного налогового органа отсутствует запрашиваемая информация. Расхождение заметить нетрудно, но противоречие здесь есть только на первый взгляд. Если проанализировать другие нормы Положения, то станет ясно, что в нем сделана попытка регламентировать не только порядок предоставления информации, предусмотренной НК, но и иной информации, имеющейся в налоговых органах. В основном предметом интереса оказывается информация о налогоплательщиках. На практике налогоплательщики, конечно, получают информацию в налоговых органах по месту учета, когда их интересует налогообложение, порядок уплаты налогов или декларирования и т. п. Но налоговые органы могут передавать налогоплательщикам и иную информацию: о самих налогоплательщиках, о перечне ИНН или ИНН конкретного налогоплательщика, сведения об имуществе физических лиц и о связанных с ним налоговых расчетах, копии актов налоговых проверок и решений по ним и др. (Регламент ведения информационного обмена налоговыми органами в РФ, утвержденный Министром РФ по налогам и сборам 11.05.99). Если интересующей налогоплательщика информацией располагает иной налоговый орган — не по месту учета, налогоплательщик вправе обратиться туда.

Значительное внимание уделено вопросам информационной безопасности при предоставлении налогоплательщикам информации. Охране при этом подлежат как государственные и служебные интересы, так и интересы самих налогоплательщиков. На это направлены ограничения по порядку и объему предоставления некоторых категорий информации.

Информация, которой располагают налоговые органы, делится на массовую информацию и информацию с ограниченным доступом. К массовой информации относится информация, которую налоговые органы предоставляют в соответствии с п. 1 ст. 21 НК РФ. Информация с ограниченным доступом может быть отнесена к государственной тайне, служебной тайне, а также налоговой тайне. У этих видов информации различный режим доступа. Массовую информацию вправе без ограничений получать любой, иная информация предоставляется в порядке и на условиях, предусмотренных нормативными правовыми актами. Особое внимание при этом уделяется охране информации, полученной от налогоплательщиков, — документам, необходимым при постановке на учет, для исчисления и уплаты налогов; налоговые декларации; сведения об открытии и закрытии счетов, о несостоятельности (банкротстве), реорганизации и т. п. Такие сведения являются налоговой тайной, соблюдать которую налоговые органы обязаны в силу закона. Именно с этим связано ограничение по кругу лиц, которым предоставляется информация, связанная с конкретным налогоплательщиком.

Отказ в предоставлении налогоплательщику запрошенной информации правомерен, когда в налоговом органе отсутствует запрошенная информация, например, в случае, когда в налоговой инспекции запрашиваются нормативные акты государственных внебюджетных фондов или практика их применения. В подобной ситуации налоговый орган должен сообщить, куда, по его мнению, налогоплательщику следует обратиться за интересующими его сведениями.

Процедура предоставления письменных разъяснений по вопросам налогов и сборов имеет свои особенности. Налогоплательщик и его уполномоченный представитель имеют право обратиться в налоговый орган с письменным запросом по вопросам применения законодательства о налогах и сборах и порядка исчисления и уплаты им налогов и сборов. В письменном запросе должна содержаться подробная информация о его предмете. К запросу должны прилагаться все имеющиеся у налогоплательщика документы, относящиеся к запросу, а также материалы, позволяющие идентифицировать предмет запроса. Письменный запрос должен быть подписан физическим лицом, руководителем или иным уполномоченным лицом организации с указанием фамилии, имени, отчества и содержать данные соответственно о месте жительства физического лица или месте нахождения организации. Письменный запрос, не отвечающий этим требованиям, не рассматривается.

В случае непредставления необходимых материалов, что не позволяет налоговому органу дать полный ответ на заданный вопрос, налоговый орган просит предоставить необходимые дополнительные материалы, документы, информацию. Запрос остается без ответа, если налогоплательщик отказывается содействовать налоговому органу. Срок рассмотрения запроса — 1 месяц, но при необходимости срок может быть продлен еще на 1 месяц. Ответ на запрос дается в письменном виде, причем к письменному ответу приравнивается ответ, данный с использованием любых современных средств связи: телефонограммы и т. п.

Если запрос касается сведений, имеющих режим ограниченного доступа, то ответ дается в случае, объеме и порядке, исключающих разглашение сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера. Ответы на письменные запросы предоставляются бесплатно.

Положение содержит достаточно подробные требования к запросу налогоплательщика. Это сделано не для того, чтобы, как утверждают некоторые недовольные налогоплательщики, иметь возможность «отфутболить» любой запрос. Дело в другом. К числу обстоятельств, исключающих вину лица в совершении налогового правонарушения, ст. 111 НК РФ относит выполнение налогоплательщиком или налоговым агентом письменных разъяснений по вопросам применения законодательства о налогах и сборах. Таким образом, для налогового органа дача письменных разъяснений становится делом очень ответственным, что предполагает высокие требования как к запросу, так и к ответу на него. Прежде всего речь должна идти о точном уяснении содержания вопроса. Вопросы исчисления и уплаты налогов достаточно сложны и имеют множество нюансов. Ответ на конкретный вопрос нельзя автоматически приложить к другому вопросу без учета всех самых детальных обстоятельств дела. Если письменное разъяснение дается без учета этого требования, то оно, во-первых, может оказаться неверным, а во-вторых, может быть недобросовестно использовано (например, по аналогии) для обстоятельств, к которым оно не относилось. Именно в связи с этим в Положение включены строгие и подробные указания о том, как должен быть оформлен письменный запрос налогоплательщика.

Практика показала, что это требование обоснованно. Вот только один пример переписки с налогоплательщиком по вопросу применения льготы по подоходному налогу. Налогоплательщик просил дать ему консультацию по вопросу о том, имеет ли налогоплательщик, поставленный на налоговый учет лишь в мае 2000 г. в связи с подачей им декларации о доходах, право на льготу по подоходному налогу за 1997 г. в связи с приобретением жилья, если доходы за последние годы он получал от источника за рубежом. Налогоплательщик не получил ответа по существу заданного вопроса. Ему было разъяснено, что, во-первых, налоговые органы не вправе консультировать кого-либо, они вправе и обязаны только давать письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах, а во-вторых, для ответа на вопрос он предоставил недостаточно информации. Необходимо было знать: являлось ли физическое лицо предпринимателем или наемным работником, подлежало ли в связи с этим обязательной постановке на налоговый учет, каким образом и какому государству уплачивались налоги на доходы, полученные за границей. Кроме того, ряд ссылок на нормативные акты в запросе приводил к выводу, что в документах, связанных с этим делом, мог быть отражен еще ряд важных обстоятельств, о которых в запросе не говорилось. Дать однозначный ответ на вопрос налогоплательщика в подобной ситуации значило бы с большой степенью вероятности нарушить либо интересы самого налогоплательщика, либо интересы государства. Думается, что ни то, ни другое не приемлемо, поэтому и введено правило — не отвечать на плохо сформулированные вопросы, не выяснив всех обстоятельств дела и не ознакомившись с документами.

По этой же причине не могут получить ответа те налогоплательщики (как правило, юридические и аудиторские фирмы), которые пытаются описать ситуацию в целом, без привязки к конкретной ситуации налогообложения с приложением документов, чтобы разобраться «в теоретической проблеме в принципе, например для написания статьи». Теоретические изыскания, бесспорно, необходимы, однако сфера их оборота — наука, фундаментальная или прикладная. Письменные же разъяснения налоговых органов — практический правовой инструмент, который выполняет не только просветительскую функцию, но и имеет юридическое значение с точки зрения взаимоотношений налогоплательщика и налогового органа. Поэтому по проблемам, не связанным с конкретной ситуацией налогообложения, письменные разъяснения не даются.

Введение новой обязанности по работе с налогоплательщиками, конечно, легло дополнительной нагрузкой на плечи прежде всего налоговых инспекторов. Для того чтобы в полной мере предоставить налогоплательщикам всю необходимую им информацию, как оказалось, недостаточно только констатации в законе. Общение с налогоплательщиками, работа с ними, направленная на восполнение пробелов в их знаниях и воспитание в них ответственного отношения к уплате налогов, требуют серьезных усилий и средств. Выявился целый ряд проблем — организационных, материально — технических, содержательных.

С точки зрения организационной информационно — разъяснительная работа потребовала значительных затрат времени. Налоговые инспекторы, занятые прежде всего налоговым контролем, часто просто не успевают в должной мере уделять внимание вопросам каждого налогоплательщика. Если же речь идет о таких формах информирования, как проведение семинаров, наглядная агитация, издательская деятельность, то это самостоятельное направление работы, которое требует отдельных специалистов.

Материально — технические проблемы ни для кого не новость. Законодатель предусмотрел безусловно правильное положение о бесплатности информационно — разъяснительной работы с налогоплательщиками. Право на информацию — неотъемлемое право каждого, которое не может быть ограничено объемом его кошелька. Однако, как известно, ничего бесплатного не бывает. Любые действия, в том числе государственных органов, как-то оплачиваются, иногда на хозрасчетной основе, чаще — из бюджета. Но если не предусмотрено ни выделения из бюджета средств (пусть скудных), ни иных источников финансирования, то оказывается, что на изготовление стендов с информацией, издание специальной литературы, проведение семинаров с налогоплательщиками и т. п. денег нет. Результат — низкий уровень информирования не с точки зрения качества информации, а с точки зрения ее оформления. В связи с этим полезно было бы предусмотреть в смете финансирования налоговых органов статью расходов на информирование.

Но все перечисленное не так важно в сравнении с содержательными проблемами, в связи с которыми налогоплательщики задают свои вопросы. Анализ обращений налогоплательщиков за письменными разъяснениями, к сожалению, подтверждает, что налоговое законодательство далеко от совершенства. «Хромает» как понятийный аппарат, так и механизмы реализации законов. Возникает неизбежное расхождение в толковании норм налогоплательщиками и налоговыми органами, конфликты.

К сожалению, в практике встречается слишком много таких вопросов, которые не имеют однозначного ответа. Это приводит нередко к тому, что налогоплательщик, обращаясь за разъяснениями в несколько налоговых органов (например, в нижестоящий и вышестоящий), получает разные ответы. Эта ситуация не выгодна никому — ни налогоплательщикам, ни государству. Но установление на уровне закона права получать разъяснения и введение на уровне ведомственного акта обязанности вести учет обращений налогоплательщиков за информацией и разъяснениями создает хорошую возможность для обобщения и унификации практики. На этой основе могут делаться обоснованные законодательные предложения.

Поэтому вопрос: «Нужна ли эта деятельность налоговым органам?» — не риторический и не праздный. В этом контексте информационно — разъяснительная работа является инструментом обратной связи, позволяющим не только решать проблемы налогоплательщиков, но и способствующим организации работы самих налоговых органов.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ НАЛОГОВОГО КОНСУЛЬТИРОВАНИЯ

Мы определили налоговое консультирование как деятельность любых независимых от налоговых органов субъектов по даче рекомендаций, составлению документов, представительству, осуществляемую в интересах налогоплательщиков. Это определение не является идеальным, но его достаточно для целей настоящего исследования, поскольку оно позволяет отграничить налоговое консультирование от иных смежных видов деятельности.

Вопрос о правовых основах налогового консультирования достаточно сложен для освещения по нескольким причинам. Во-первых, эта проблематика не разрабатывалась до сих пор, хотя деятельность по налоговому консультированию осуществляют многие коммерческие структуры. Во-вторых, вопрос о правовом регулировании этой деятельности достаточно широк, поскольку имеет множество аспектов. Об этом говорит уже Перечень нормативных актов (см. Приложение), регулирующих отношения, связанные с налоговым консультированием. В-третьих, современные тенденции развития бизнеса все более и более приводят к необходимости комплексного консалтинга, в который налоговая составляющая входит одной из частей, очень важной, но не единственной.

В указанном Перечне отсутствуют нормативные акты, регламентирующие какие-либо особые условия для занятий налоговым консультированием, в частности, предусматривающие лицензирование этого вида деятельности. Сегодня налоговое консультирование, довольно широко осуществляемое на практике, регулируется лишь самыми общими правовыми нормами. Любое лицо, желающее стать консультантом по налогообложению, может это сделать при условии соблюдения правил государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя. Лицензированию эта деятельность не подлежит, поскольку она не указана прямо в числе лицензируемых видов деятельности в законодательстве. Юридические услуги также не лицензируются. Поэтому контроль со стороны государства за содержанием налогового консультирования сегодня затруднителен, что, в свою очередь, приводит к нарушениям прав и законных интересов налогоплательщиков — потенциальных клиентов фирм, занимающихся налоговым консультированием. Здесь имеются в виду не только нарушения, имеющие место при общении фирм с их клиентами, но и связанные со сложностями в получении доступных и квалифицированных консультаций.

Правовое регулирование налогового консультирования может быть рассмотрено в разных аспектах: правовое регулирование создания консультационных структур и организации деятельности по налоговому консультированию; правовое регулирование деятельности по налоговому консультированию; регламентация правового положения налоговых консультантов и т. п. Но данный материал имеет прикладной характер, учитывая, что в настоящее время налоговыми органами проводится работа по организации создания сети консультационных центров. Поэтому акцент сделан на тех аспектах, которые могут быть использованы или учтены в практике.

Создание юридического лица

Непосредственное консультирование в любом случае осуществляют консультанты — физические лица. Организация же их труда может быть разной. Физические лица вправе зарегистрироваться в качестве предпринимателей без образования юридического лица и заниматься налоговым консультированием как предпринимательской деятельностью. Другой вариант — создание юридического лица, основной вид деятельности которого — оказание услуг по налоговому консультированию. Работают в такой организации консультанты — физические лица, причем их работа может быть оформлена как трудовым, так и гражданско — правовым договором. На последнем варианте — создании юридического лица — остановимся подробнее.

Юридическим лицом в соответствии с ГК РФ признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

ГК РФ выделяет два вида юридических лиц — коммерческие и некоммерческие. Коммерческие юридические лица имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Они создаются в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. Некоммерческие юридические лица не имеют извлечения прибыли в качестве основной цели и не распределяют полученную прибыль между участниками. Они создаются в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.

Таким образом, прежде чем создавать организацию, следует определиться, в какой организационно — правовой форме она будет существовать. Это не праздный вопрос, т. к. организационно — правовая форма (как и устав организации) является юридическим инструментом, позволяющим достигнуть определенных результатов и решить задачи, которые ставят учредители при создании юридического лица. Это и цели деятельности, и место государственной регистрации, и взаимоотношения учредителей внутри организации, и возможности преобразования, и многое другое.

Если речь идет об организациях, оказывающих консультационные услуги, то в общем здесь годится как коммерческая (хозяйственное общество, например), так и некоммерческая форма (автономная некоммерческая организация и т. п.). Выбирать можно из всего спектра юридических лиц, предусмотренных ГК РФ. Если же консультационную организацию создают налоговые органы, то у них выбор гораздо уже. Постановлением Правительства от 29.06.95 N 645 предусмотрено, что Государственной налоговой службе (теперь Министерству РФ по налогам и сборам) разрешено создавать в установленном порядке при налоговых органах редакционно — издательские, полиграфические, учебные, научные, информационно — вычислительные, консультационные, автотранспортные, ремонтно — строительные, медицинские, лечебно — оздоровительные предприятия и учреждения. Следовательно, из всех форм выбрать можно только две — предприятие (унитарное предприятие) и учреждение (финансируемое собственником учреждение).

При создании предприятия, однако, может возникнуть проблема, связанная с существованием Постановления Правительства РФ от 10.02.94 N 96, в соответствии с которым создание государственных предприятий, относящихся к федеральной собственности, производится решением Правительства РФ по совместному представлению Мингосимущества, Минэкономики и соответствующего отраслевого министерства. Это сложный путь, поэтому на практике он вряд ли будет осуществляться. Возможно создание унитарных предприятий, относящихся к муниципальной собственности, если не существует на это региональных ограничений, но в этом случае консультационный пункт будет находиться в сильной зависимости от местных властей.

Создание финансируемого собственником учреждения технически проще.

Содержание устава юридического лица, как правило, определено законодательно, поэтому при его создании необходимо учитывать не только свои интересы, закладываемые в устав, но и формальные требования к уставу.

Аттестация. Аккредитация

(см. примечание)

Немаловажным является вопрос о том, кто будет работать в консультационном пункте. В отсутствие лицензирования налогового консультирования налоговым консультантом может объявить себя любое лицо. Однако консультационные пункты, создаваемые налоговыми органами, должны составлять и составляют в этом смысле исключение.

Для обеспечения высокого уровня налогового консультирования следует комплектовать пункты квалифицированными специалистами. Основное отличие подбора кадров для консультационных центров, создаваемых налоговыми органами, — необходимость подтверждения квалификации с помощью аттестации.

Аттестация налоговых консультантов осуществляется на основании ведомственных нормативных актов МНС России, которые являются обязательными внутри системы налоговых органов. Прежде всего, Приказом Министра по налогам и сборам создана Центральная комиссия по налоговому консультированию (ЦКНК). В ее задачи входит как утверждение нормативных актов, в соответствии с которыми осуществляется аттестация налоговых консультантов и аккредитация консультационных пунктов, так и непосредственная работа по аттестации и аккредитации. ЦКНК будет выполнять и еще одну немаловажную функцию — этот орган впервые сделает попытку обсуждения и выработки единых подходов к решению спорных вопросов налоговой теории и практики, которых, к сожалению, немало. В состав ЦКНК вошли как лучшие представители Министерства, так и крупные ученые и практики из иных организаций (Академии наук, РЭА им. Плеханова, Финансовой академии и др.).

Так, ЦКНК утверждены Положение об аттестации налоговых консультантов и Положение об аккредитации уполномоченных учебных центров (Протокол N 3 от 22 марта 2000 г.). Этими документами установлены квалификационные требования к налоговым консультантам, порядок проведения аттестации и аккредитации, порядок выдачи и переоформления квалификационных аттестатов и аккредитации. Тем самым сделан первый шаг на пути нормативного регулирования деятельности по налоговому консультированию, которое носит пока весьма ограниченный характер. Обязательному регулированию подлежит только деятельность тех налоговых консультантов, которые будут работать в государственных предприятиях и учреждениях, учреждаемых налоговыми органами. В то же время введение процедур аттестации и аккредитации не противоречит действующему законодательству и не нарушает ничьих прав, поскольку для иных организаций обе процедуры являются добровольными. Те налоговые консультанты, которые не хотят подвергаться этим процедурам, не обязаны этого делать. Те же, кто решится на это, будут работать, имея одобрение своей квалификации со стороны налоговых органов. Речь идет об одобрении квалификации, но не об одобрении априори каждой конкретной ситуации. И уж, разумеется, аттестация не означает права консультировать от лица налоговых органов. Аналогична ситуация и для учебных центров, которые смогут заниматься подготовкой налоговых консультантов только при условии подтверждения высокого уровня предоставляемого ими обучения.

Аттестация налоговых консультантов выполняет и еще одну важную функцию. Налоговое консультирование следует строить в едином ключе. Единство будет достигаться не наличием юридических или организационных связей между консультантами, не их подчинением центру, а едиными требованиями к ним, единой методологией работы, которую обеспечит ЦКНК. Соответствующее воздействие на консультантов с целью обеспечения соблюдения ими такой методологии и есть еще одна функция аттестации.

Аттестация налоговых консультантов подтверждает: прохождение консультантом обязательной профессиональной переподготовки по специально разработанной программе; соответствие его квалификации требованиям профессиональной компетенции; соблюдение норм профессиональной этики. К налоговому консультанту предъявляются три квалификационных требования: наличие базового образования (экономического или юридического); опыт практической работы в качестве специалиста по налогообложению не менее трех лет из последних пяти; наличие профессиональной переподготовки в одном из аккредитованных ЦКНК учебных центров.

Процедура аттестации разбита на несколько этапов. Прежде всего, кандидат в налоговые консультанты проходит обязательное обучение в аккредитованном учебном центре, где ему по окончании выдается документ, подтверждающий прохождение обучения. Затем кандидат сдает письменный квалификационный экзамен аттестационной комиссии ЦКНК. И только после этого кандидат подает в ЦКНК документы для рассмотрения вопроса о выдаче аттестата.

Аккредитация уполномоченных учебных центров преследует цель обеспечить прохождение консультантами обязательного обучения только в тех учебных заведениях, которые подтвердили свою способность давать современное и качественное образование. При этом методологическое руководство и контроль за работой уполномоченных учебных центров, в том числе разработку стандартных учебных программ, МНС России передает специальному Методологическому центру, которым может быть любое учебное заведение, соответствующее требованиям, предъявляемым к уполномоченным учебным центрам: функционирование не менее трех лет в качестве образовательного учреждения в области налогообложения; наличие лицензии на право ведения образовательной деятельности; наличие квалифицированных преподавателей, необходимого помещения и технических средств. Предполагается, что обучение будет производиться в соответствии с едиными программами, а вот учебные планы могут иметь разную продолжительность в зависимости от уровня первоначальной подготовки кандидатов.

Деятельность налоговых консультантов окажется полезной не только налогоплательщикам, но и самим налоговым органам. Последние смогут более точно представлять себе правовые и организационные проблемы, с которыми сталкиваются налогоплательщики, и искать единые пути их решения. Для того чтобы это не осталось благим пожеланием, требуется выработка юридической основы информационного взаимодействия между консультационными пунктами и налоговыми органами.

(Сделаем небольшое отступление. Вопрос информационного взаимодействия этих структур очень важен. Только накапливая информацию, систематизируя ее, используя, обмениваясь ею, налоговые органы и налоговые консультанты смогут полноценно выполнять свои функции (особенно консультанты). Но, планируя информационный обмен, надо помнить, что не вся информация, которая может интересовать налоговые органы и консультантов, является открытой. Налоговый орган выступает владельцем ряда баз данных, информация в которых является закрытой для тех, кто не имеет специального допуска. Консультанты сталкиваются с необходимостью хранить конфиденциальную информацию своих клиентов. Это только некоторые из проблем. Более пристальное внимание будет им уделено при освещении законодательства об информации.)

Примечание. Пока готовился этот материал, произошли события, свидетельствующие если не о существенных изменениях отношения к консультационной работе со стороны МНС РФ, то, по крайней мере, о неоднозначном отношении к проблеме внутри этого ведомства. Так, фактически прекратила функционировать ЦКНК, реорганизуется Центральная консультационная служба МНС РФ, и похоже, что высокие должностные лица Министерства не слишком приветствуют участие налоговых органов в организации консультационной работы.

Последствия этих шагов просчитать нетрудно. Деятельность по налоговому консультированию остается «без глазу». Возможно, для кого-то этот факт не имеет значения. Крупные консультационные фирмы, занимающие высшие ступени в профессиональных рейтингах, скорее всего даже этого не заметят, поскольку они и без этого самодостаточны. Не будут сильно возражать, а может быть, и обрадуются аудиторы, претендующие на значительную часть консультационного рынка. У них существует собственная структура организационной и методической поддержки. Больнее всего сегодняшняя ситуация ударит по мелким и средним консультационным организациям и консультантам — одиночкам, а также по их клиентам, у которых нет средств для приобретения более дорогих услуг «монстров» консалтинга. Таким образом, мы опять попадаем в ситуацию, когда консультации по налогообложению будут давать специалисты, уровень которых ничем не будет подтвержден для клиентов. А ведь с 2000 г. в квалификационный справочник профессий Минтруда РФ включена специальность «Консультант по налогам и сборам». А ведь ряд учебных заведений предлагает программы профессиональной подготовки и переподготовки для консультантов по налогам и сборам, и эти программы пользуются устойчивым и немаленьким спросом.

Специалисты, занимающиеся проблемами налогового консультирования, уверены, что интеграция в этой области необходима. В связи с этим есть надежда, что объединение налоговых консультантов, не состоявшееся под эгидой МНС РФ, произойдет иначе, например в форме некоммерческой организации, члены которой добровольно примут на себя определенные обязательства, касающиеся своей квалификации и правил профессионального поведения. Это будет организация саморегулирования деятельности по налоговому консультированию. При этом представляется вероятным и полезным использование наработок ЦКНК в сфере аттестации консультантов.

Что может и чего не может налоговый орган?

(Настоящий раздел следует воспринимать с учетом примечания к предыдущему разделу.)

Консультационные пункты как самостоятельные юридические лица могут учреждаться налоговыми органами. В связи с этим возникает вопрос о том, какие права и обязанности имеют налоговые органы по отношению к пунктам.

Статус учредителя предполагает в ряде случаев его ответственность по обязательствам учрежденного юридического лица. В силу прямого указания закона (п. 2 ст. 120 ГК РФ, п. 2 ст. 9 Федерального закона от 12.01.96 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях») учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник имущества. Необходимо помнить, что учреждение не имеет права собственности на свое имущество, а только право оперативного управления. Собственником имущества, если учреждение создано налоговым органом, выступает государство. Но налоговые органы также не могут быть собственниками государственного имущества, собственником от имени государства выступают Мингосимущество и его территориальные подразделения. Поэтому следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, вопрос о субсидиарной ответственности может стоять уже тогда, когда у учреждения не хватает денежных средств, даже если имеется еще какое-либо имущество. Во-вторых, субсидиарную ответственность по обязательствам государственного учреждения должны нести не налоговые органы — учредители, а подразделения Мингосимущества.

В связи с возможностью субсидиарной ответственности налоговому органу — учредителю следует создать такие условия, при которых деятельность учреждения является подконтрольной (разумеется, до такой степени, чтобы не мешать ему работать). Например, в устав могут быть включены положения, делающие обязательным согласование или последующее утверждение сделок на крупные суммы, и т. п.

Работа консультационных пунктов, как уже отмечалось, может быть успешной только при условии тесного информационного обмена с налоговыми органами. Использование ресурсов налоговых органов полезно для каждого их этих субъектов. Главным ресурсом является, несомненно, персонал — налоговые инспекторы. Можно ли их использовать?

Следует учитывать, что работа налоговых органов регулируется в числе прочих актов Федеральным законом от 31.07.95 N 119-ФЗ «Об основах государственной службы РФ». В соответствии с этим Законом государственный служащий обязан соблюдать ряд ограничений: не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; не заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; не быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего и др. Применительно к налоговому консультированию это означает, что налоговый инспектор не вправе заниматься налоговым консультированием в качестве предпринимательской деятельности. Но, учитывая, что консультирование может иметь разные формы, в том числе и форму семинаров с налогоплательщиками, ничто не препятствует налоговым инспекторам осуществлять педагогическую деятельность на таких семинарах. Научная и творческая деятельность в профессиональной сфере тоже должна поощряться.

Кроме того, согласно тому же Закону государственный служащий имеет право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета. Обычно имеются в виду курсы повышения квалификации. Но если в учебные программы добавить ряд практических занятий и стажировок, в том числе в форме консультирования в рамках учебного процесса, то отдача от такого повышения квалификации будет выше.

Выстраивая взаимоотношения с налоговыми консультационными пунктами, налоговым органам следует иметь в виду и требования антимонопольного законодательства. Консультационные пункты входят на частично сложившийся рынок, где уже функционирует ряд консультационных структур. В связи с этим взаимодействие налоговых органов и консультационных пунктов следует строить так, чтобы не нарушить следующих положений.

Федеральным органам исполнительной власти (а будучи структурными подразделениями МНС России, его Управления по субъектам РФ подпадают под это определение) запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые могут иметь своим результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан, в том числе запрещается вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов, необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, необоснованно предоставлять отдельным хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение, и др. Запрещаются согласованные действия федерального органа исполнительной власти с другим органом власти или с хозяйствующим субъектом, которые могут иметь своим результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих субъектов и граждан (см. Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»).

Как уже отмечалось, вопросы информационного обмена являются одними из самых актуальных. Правовая база, на которой он может основываться, включает в себя прежде всего Федеральный закон от 20.02.95 N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Закон вводит понятия информации, информационных ресурсов, собственника и владельца информации, устанавливает право граждан и организаций на доступ к информации о них. Может вводиться и режим защиты информации (в зависимости от категории закрытости сведений). Постановление Правительства РФ и Указ Президента РФ, указанные в Перечне нормативных актов, содержат нормы, определяющие сведения конфиденциального характера, а также сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну. И, наконец, существует ведомственный нормативный акт — Регламент ведения информационного обмена налоговыми органами в РФ, утвержденный Министром РФ по налогам и сборам 11.05.99. Этот документ определяет собственников и владельцев информации о налогоплательщиках и налоговых органах; режим распространения массовой информации налоговых органов; информационный обмен засекреченными сведениями; а также содержит исчерпывающий перечень органов и организаций, которые в ограниченном объеме вправе участвовать в информационном обмене с налоговыми органами. В соответствии с этим документом ряд информационных ресурсов налоговые органы вправе передавать налогоплательщикам как безвозмездно, так и за плату.

Осуществление деятельности по налоговому

консультированию

Основной вид деятельности, осуществляемой консультационными пунктами, — это налоговое консультирование, т. е. рекомендации и советы по конкретным задаваемым налогоплательщиками вопросам. Но налоговые консультанты могут в соответствии с НК РФ и выполнять функции налогового представителя, т. е. вести дела клиентов в налоговом органе. По договоренности с клиентами возможно и частичное ведение дел внутри организации клиента, например налоговой отчетности. При наличии спора консультант может взять на себя представительство в суде, арбитражном суде. Имеет право на существование и абонементное обслуживание на различных условиях. Введенный в НК РФ институт налоговой экспертизы дает возможность консультационным пунктам заниматься и экспертной деятельностью в установленном порядке.

Отношения консультанта (консультационного пункта) и клиента строятся на договорной основе. Их регулирует гл. 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг». По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги. Правила этой главы применяются, в частности, к договорам оказания консультационных услуг.

Консультационные услуги являются специфическими в том смысле, что они, как правило, не имеют вещественного результата. Даже в случае, когда консультация предоставляется в письменном виде, т. е. имеет овеществленную форму, ее ценность заключается не в этой овеществленной части услуги, а в ее содержании. Немного проще обстоят дела, когда заключается договор, по которому исполнитель обязуется составить для клиента какие-то документы. С такой спецификой связано законодательное регулирование оплаты услуг и расчетов при одностороннем отказе от договора.

Оплата услуг производится в сроки и в порядке, которые указаны в договоре услуг. Следовательно, стороны свободны при определении этих условий. Консультационный пункт вправе использовать одну из принятых форм оплаты консультационных услуг, закрепив ее в договоре. В случае, когда по вине клиента возникла невозможность исполнения договора (непредставление полного комплекта документов, предоставление ложной информации и т. п.), услуги подлежат оплате в полном объеме, если в договоре не определено иное. В случае, когда невозможность исполнения возникла по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, исполнителю возмещаются фактически понесенные расходы, но в договоре может быть заложено иное распределение расходов. Кодекс оставил открытым вопрос о невозможности исполнения по вине исполнителя. Если иное не предусмотрено договором, исполнитель в этом случае теряет право на вознаграждение. Выплаченный аванс должен быть возвращен.

Закон установил, что обе стороны вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора. Клиент в этом случае оплачивает исполнителю фактически понесенные расходы, а исполнитель полностью возмещает заказчику убытки.

К договорам возмездного оказания услуг применяются и общие положения договора о подряде и бытовом подряде.

При составлении конкретных договоров об оказании консультационных услуг следует иметь в виду, что эти договоры не должны противоречить названным нормам ГК РФ, также общим нормам о договорах и последствиях неисполнения договоров. Если речь идет о договоре с физическим лицом, то следует учитывать и нормы Закона «О защите прав потребителей» (в редакции Федерального закона от 09.01.96 N 2-ФЗ), которые в полной мере применимы к отношениям по консультированию.

Использование арбитражной практики по спорам, связанным с договорами на оказание правовых услуг, также может оказаться полезным при формировании отношений с клиентами. Так, информационным письмом Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29.09.99 N 48 установлено, в каком случае такой договор может считаться заключенным, как определить предмет этого договора, а также каким образом могут решаться споры об оплате.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ИНФОРМАЦИОННОЙ И КОНСУЛЬТАЦИОННОЙ

РАБОТЫ С НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКАМИ

Формирование правильных взаимоотношений государства и налогоплательщиков считается важной составной частью налоговой политики. Не вызывает сомнений, что государство в лице своих налоговых органов должно в глазах налогоплательщиков выглядеть компетентным и справедливым. Налоговые органы формируют не только свой образ, но в определенной степени и образ государства в целом. Поэтому работа с налогоплательщиками должна иметь приоритетное значение в деятельности налоговых органов. На таких принципах строится отношение зарубежных налоговых органов к налогоплательщикам.

В то же время и у налогоплательщика есть свои интересы. Ему важно иметь полную и достоверную информацию, позволяющую эффективно вступать в налоговые правоотношения, а при отсутствии такой информации — специалиста или организацию, способных дать такую информацию, а также рекомендацию или совет. И государство должно создать условия, при которых налогоплательщик сможет реально воспользоваться и информацией, и рекомендациями. Для этого существует две возможности: во-первых, обязать налоговые органы «повернуться лицом» к налогоплательщикам; во-вторых, дать возможность независимым от налоговых органов специалистам консультировать налогоплательщиков. Именно этими двумя путями следует зарубежная практика.

Работа с налогоплательщиками

Начиная с 80-х годов налоговые органы развитых стран встали перед необходимостью проведения модернизации своей деятельности, при этом значительное внимание было уделено совершенствованию взаимоотношений с налогоплательщиками. Кроме «кнута» — принуждения к соблюдению налоговой дисциплины под угрозой санкций — стал использоваться и «пряник» — предоставление необходимых налогоплательщику услуг. При этом под услугами понимается предоставление требуемой информации, обучение налогоплательщиков, а также оказание иной помощи.

Основная форма предоставления услуг налогоплательщику — деятельность специального подразделения налогового органа, ответственного за работу с налогоплательщиками. Именно специалисты таких подразделений оказывают помощь в заполнении деклараций, предоставляют информационные материалы, организуют и проводят семинары, работают со средствами массовой информации. При наличии у налогоплательщиков конкретных вопросов по налогообложению такие подразделения могут связаться с профильным подразделением налогового органа, чтобы получить квалифицированный ответ на вопрос. Однако помощь налогоплательщикам, как правило, носит характер «справок», а не консультаций. Исключение, пожалуй, составляет только Дания, где в составе налогового органа, каковым является Министерство финансов, имеется Департамент налоговых консультаций. А вот в Великобритании хотя и существуют консультационные подразделения в составе налоговых служб, но консультируют не налогоплательщиков, а собственные оперативные подразделения, а также руководство Министерства по налоговой политике.

Формы работы с налогоплательщиками могут быть разнообразными.

Прежде всего, это оказание им помощи и информирование на центральном, региональном и местном уровнях.

Хороший эффект приносит издание специальной литературы — разъяснений законодательства, рекомендаций квалифицированных специалистов, налоговых форм. Такого рода брошюры можно бесплатно получить в налоговых инспекциях.

Важное место занимает обучение, в том числе проведение разного рода семинаров и тренингов для различных видов налогоплательщиков, в том числе по новому законодательству. В Австралии, например, существует программа консультирования по бухгалтерскому учету для вновь созданных предприятий. В рамках этой программы специалисты налоговых инспекций выходят на предприятия для разъяснения требований учета, ответов на вопросы работников. Это не контрольные, не проверочные, а именно консультативные посещения, по результатам которых не могут налагаться санкции. Если выявлена слабость системы учета, совершается повторный выход на такое предприятие. Кроме того, в Австралии принята и действует «Хартия налогоплательщиков», которая предусматривает права налогоплательщиков, стандарты и правила их обслуживания в налоговых органах.

И, разумеется, для оказания помощи налогоплательщикам используются связи с общественностью, средства массовой информации.

Регулирование налогового консультирования

Учитывая, что налоговым органам не свойственно оказание консультативных услуг (те услуги, которые они оказывают налогоплательщикам, нельзя отнести к консультативным), а потребность в налоговых консультациях имеется, возникает особая специальность — налоговый консультант.

Как регулируется его деятельность? Оказывается, в большинстве развитых стран консультирование по вопросам налогообложения может осуществляться только специально уполномоченными законом лицами. В той или иной форме государство берет под контроль налоговое консультирование и устанавливает такие правила, по которым оно становится, во-первых, важным и ответственным занятием, а во-вторых, люди, выбирающие для себя это занятие, обязаны подтвердить свой высокий профессиональный уровень, свою добросовестность и ответственность.

Так, в Австрии принят Федеральный «Закон о профессиональной деятельности, связанной с экономическим управлением», в Германии применяется Федеральный «Закон о консалтинговых услугах в области налогообложения». В этих Законах определены правовые основы деятельности по налоговому консультированию.

Во Франции профессия налогового консультанта существовала до 1992 года, когда в результате реформы все разнообразные юридические профессии были объединены под одним названием «юрист». Поскольку налоговые консультанты относились к числу юристов, то с 1992 года такого названия профессии более не существует, а налоговые консультации вправе давать юристы, прежде всего специализирующиеся по налоговому праву. На практике, однако, юристы консультируют, в основном, крупные компании по глобальным вопросам, например по налоговому планированию. Мелкие и средние компании консультируют бухгалтеры.

В Нидерландах отсутствует законодательство о налоговом консультировании, но это не значит, что консультации по налогообложению не даются. Потребность в них есть, есть и налоговые консультанты. Их деятельность регулируется не законом. Голландские налоговые консультанты объединены в саморегулируемые организации, которые устанавливают планку требований к консультантам, условия и стандарты консультирования и следят за их соблюдением. Функционирует 4 крупные организации, объединяющие налоговых консультантов: Голландская ассоциация налоговых советников, Голландская федерация налоговых советников, Голландская коллегия налоговых советников, Голландское общество налоговых советников. В каждой из них приняты свои внутренние кодексы или уставы поведения, работают дисциплинарные и апелляционные коллегии. Для вступления в эти организации, как правило, требуется университетская степень. Членство в организациях является персональным. Обычно член одной из них не может вступить в другую.

Отличительная особенность голландских организаций, объединяющих налоговых консультантов, заключается в их участии совместно с государственными органами в обсуждении актуальных вопросов налогообложения — от нового законодательства до вопросов взаимоотношений с налогоплательщиками.

Такой опыт особенно интересен, поскольку подтверждает, что наличие сильной независимой организации, объединяющей профессионалов в какой-либо области, позволяет осуществлять эффективное регулирование их деятельности и оказывать существенное влияние на формирование государственной политики в данной области.

Интересны и требования, предъявляемые законодательством разных стран к тем фирмам, которые вправе оказывать налоговые консультационные услуги. Как правило, консультации по налогообложению могут оказывать: товарищества полные и товарищества с ограниченной ответственностью, включая те из них, которые создаются особо представителями таких свободных профессий, как юристы, налоговые советники и т. п.; компании с ограниченной ответственностью; акционерные компании. В Германии членами управляющего органа фирмы, менеджерами, членами полного товарищества могут быть налоговые консультанты, а также юристы, бухгалтеры и аудиторы, но их число не должно превышать число налоговых консультантов. Весь капитал должен находиться в руках налоговых консультантов, юристов, бухгалтеров, аудиторов и не может принадлежать иным лицам. Аналогичная ситуация и в Австрии. Во Франции не менее двух третей акционерного капитала организации, дающей консультации по налогообложению, должно принадлежать бухгалтерам. Для организаций, дающих юридические консультации, эта норма еще жестче — не менее трех четвертей капитала должно принадлежать юристам.

Обязательное требование в Австрии, Германии, Франции — страхование ответственности налоговых консультантов.

Требования к налоговым консультантам

Анализ правовых норм, регулирующих деятельность по налоговому консультированию в зарубежных странах, позволяет сделать вывод о том, что практически нигде случайный человек не вправе объявить себя налоговым консультантом. Понимая, что налоговое консультирование представляет собой отдельный и очень важный вид деятельности, законодатель установил такие условия, в которых специалист, занимающийся налоговым консультированием, должен подтвердить свое соответствие ряду профессиональных требований. Это обязательное условие соблюдается и в том случае, если как таковой профессии налогового консультанта не существует (во Франции). Тогда налоговым консультированием занимаются представители профессий, для которых характерен жесткий формальный отбор, — юристы, бухгалтеры и т. п.

Учитывая определенную разницу в подходе разных государств к регулированию деятельности по налоговому консультированию, в дальнейшем целесообразно освещать эти проблемы отдельно по каждой стране.

Австрия: регулирование деятельности в области

налогового консультирования

Регулирование деятельности в сфере налогового консультирования осуществляется на основании австрийского Федерального «Закона о профессиональной деятельности, связанной с экономическим управлением». К профессиям, связанным с экономическим управлением, относятся аудиторы, бухгалтеры, лица, уполномоченные самостоятельно работать в качестве консультанта по налоговым вопросам (далее — консультанты по налоговым вопросам).

На консультантов по налоговым вопросам возложены две группы полномочий. 1) Консультанты по налоговым вопросам имеют право осуществлять разнообразные виды деятельности: консультировать и оказывать иную помощь в области налогового права, составления балансов, бухучета, внутренней системы контроля, уплаты взносов, страхования, санации предприятий. Консультанты вправе давать и правовые консультации по вопросам экономического управления. Консультанты могут выполнять функции представительства в различных государственных органах по вопросам, связанным с налогообложением. Консультанты составляют экспертные заключения по ведению бухучета и составлению баланса, по налоговому праву. 2) Консультанты по налоговым вопросам имеют право заниматься бухгалтерией и составлять бухгалтерские балансы; консультировать по организации внутренней системы контроля; консультировать по вопросам социального страхования; консультировать в области санации; давать правовые консультации, связанные с экономическим управлением; представительствовать в различных инстанциях по вопросам экономического управления; осуществлять управление имуществом.

Как видно из приведенного перечня, круг полномочий налоговых консультантов широк — от решения вопросов, непосредственно связанных с исчислением и уплатой налогов, взаимоотношениями с административными органами, до комплексных экономических проблем управления производством или имуществом.

Стать налоговым консультантом непросто. В Австрии консультанты по налогообложению должны отвечать следующим требованиям: полная право — и дееспособность; особая надежность; прочное финансовое положение; страхование ответственности от денежной компенсации ущерба; местонахождение в стране — участнице ЕЭС. Кроме того, необходимо сдавать специальные экзамены по программе советников по налогообложению. (Существует еще экзамен для бухгалтеров. А вот экзамен для аудиторов был отменен, что позволяет ряду специалистов сделать вывод о постепенном отмирании профессии аудитора.) Но к сдаче такого экзамена допускаются не все желающие, а только те, кто: окончил университет или высший технический колледж Австрии по специальности, связанной с налогообложением; имеет опыт работы в качестве помощника налогового консультанта не менее 3 лет или опыт работы в качестве бухгалтера не менее 12 месяцев.

Законодательством предписывается создание Палаты доверенных лиц по экономическим вопросам, а Палате — издание директивы по выполнению профессиональных обязанностей доверенных лиц по экономическим вопросам. В директиву обязательно включаются нормы, регламентирующие поведение при деловых отношениях с заказчиком, поведение по отношению к другим лицам, с которыми контактирует консультант, меры предосторожности для защиты уполномоченных лиц от использования их организованной преступностью и от втягивания их в преступную деятельность. Эта директива должна быть опубликована и одобрена Федеральным министром по экономическим вопросам.

Австрийское законодательство регламентирует и некоторые аспекты взаимоотношений консультанта с клиентом. Основное требование — не принимать на себя поручений, выполнение которых связывало бы консультанта при соблюдении директив профессионального характера, а также выполнять только такие поручения, объем которых обеспечен страхованием ответственности консультанта.

Отсюда можно сделать вывод о том, что правовое регулирование налогового консультирования имеет рамочный характер, т. е. устанавливает правовые рамки, за пределы которых выходить нельзя, но внутри которых существует свобода для действий консультантов и их профессиональной организации.

Какие же пределы для действий консультантов установлены Законом? Регламентируются:

обязательные случаи отказа от проведения проверки или экспертизы (зависимость от проверяемого лица или влияние на проверяемое лицо, заинтересованность, ведение бухучета на проверяемом предприятии);

случаи возможного отказа от принятого поручения (поручение сделалось невыполнимым, болезнь консультанта, выявившиеся факты умышленного предоставления консультанту неверной или неполной информации).

В связи с последним случаем интересно положение Закона, которым консультантам предписано рассматривать предоставленные им документы, в том числе числовые данные, как верные и полные. Таким образом, ответственность за консультацию, оказавшуюся неверной по причине неадекватности исходных документов, автоматически ложится на клиента, предоставившего такие документы.

Среди обязанностей консультанта по отношению к клиенту следует выделить еще необходимость с преданностью и энергией защищать интересы доверителя от всех лиц. Для компаний, занимающихся экономическим управлением, обязательно назначение для каждого из доверителей не менее одного физического лица — консультанта, фамилия которого письменно сообщается клиенту.

На консультантов распространяется обязанность сохранения в тайне всех сведений о клиенте и его делах, при этом процессуальным законодательством может быть определено, в какой мере консультанты освобождаются от обязанности давать свидетельские показания.

Палата доверенных лиц по экономическим вопросам не только регламентирует, но и контролирует деятельность таких лиц, а также вправе временно запретить им выполнение их функций в следующих случаях: потери дееспособности; нахождения под следствием или арестом за совершение уголовно — наказуемого деяния, в том числе финансового или совершенного с целью обогащения; при открытии конкурсного производства (т. е. при банкротстве) или при недостаточности имущества. Такой запрет (отсрочка) отменяется после того, как отпали основания для запрета. Постоянные члены Палаты подпадают под действие дисциплинарного права, но это не относится к добровольным членам. За совершение дисциплинарных нарушений может быть вынесено предупреждение или наложен штраф.

Германия: консалтинговые услуги в области

налогообложения

Германский Закон о консалтинговых услугах в области налогообложения четко очертил область применения данного Закона, т. е. ту сферу, в пределах которой правомерно регулирование налогового консультирования. Закон применяется к отношениям, связанным: с налогами и тарифами заработной платы, находящимися в компетенции федеральных и земельных финансовых органов; с прямыми налогами и налогами при покупке земли; с монопольными налогами; с налогами, регулируемыми законодательством земель; с регулированием иных вопросов, если споры по ним подлежат рассмотрению в суде. Услуги в области налогообложения включают в себя также юридическую помощь в случае налогового правонарушения, при ведении бухгалтерской документации, при взыскании переплаченных сумм налогов. Указанные формулировки позволяют сделать вывод о том, что консалтинг в области налогообложения служит прежде всего защите интересов налогоплательщиков от возможных нарушений государственных (налоговых) органов.

Кроме области применения, Законом регулируются право на оказание услуг, условия осуществления профессиональной деятельности, содержание профессиональных испытаний, права и обязанности, ответственность консультантов, деятельность организаций консультантов.

Консалтинг в области налогообложения рассматривается как юридическая услуга. Юридические услуги в данной сфере вправе оказывать исключительно физические и юридические лица, имеющие на это специальное правомочие. При этом право на оказание юридических услуг может предоставляться как в полном, так и в ограниченном объеме в зависимости от специальности консультанта. В полном (неограниченном) объеме вправе оказывать юридические услуги в области налогообложения налоговые консультанты и налоговые поверенные, консалтинговые фирмы, адвокаты (адвокатские фирмы), аудиторы (аудиторские фирмы), бухгалтеры — ревизоры. В ограниченном объеме и в рамках своих полномочий вправе консультировать по налогообложению ряд специалистов, деятельность которых затрагивает налогообложение: нотариусы, патентные поверенные (фирмы патентных поверенных), межведомственные ревизионные организации, управляющие имуществом.

Условия осуществления профессиональной деятельности представляют собой совокупность требований к лицу, претендующему на звание консультанта по налоговым вопросам. Первое условие — прохождение испытания, в ходе которого кандидат должен подтвердить способность надлежащим образом исполнять профессиональные обязанности налогового консультанта. Испытание состоит из письменного экзамена (3 контрольные работы) и устного экзамена по налогам и налоговому праву, основам гражданского и хозяйственного права, экономике производства и ведению отчетности, профессиональному праву.

Допуск к испытанию осуществляется не более двух раз при условии, что кандидат соответствует требованиям для допуска. Требования распространяются прежде всего на уровень образования кандидата. Необходимо законченное экономическое или иное университетское образование и последующий опыт практической работы в федеральных или земельных финансовых органах. При этом существует обратная зависимость — чем выше уровень образования, тем меньший требуется стаж работы (от 3 до 10 лет). Другие условия допуска — постоянное проживание на территории Германии или иного государства — члена Европейского Сообщества, а также соответствие определенным экономическим условиям.

В допуске к испытанию может быть отказано при наличии судимости, при проблемах со здоровьем, а также если прежнее поведение кандидата вызывает сомнение в его служебном соответствии.

Регламентируется не только назначение на должность налоговых консультантов, но и порядок признания юридического лица консалтинговой компанией. Основное требование — члены правления, управляющие и участники обществ, несущие неограниченную ответственность, являются консультантами по налоговым делам. Признание консалтинговой фирмой осуществляется финансовым управлением земли по заявке фирмы и при условии обеспечения договора страхования профессиональной ответственности. За рассмотрение заявки взимается сбор в сумме одной тысячи марок ФРГ.

Раздел Закона, регламентирующий права и обязанности налоговых консультантов, объединяет довольно разноплановые аспекты обязанностей консультантов по отношению к клиентам и к государству. Общие требования — осуществление деятельности по налоговому консультированию независимо, ответственно, добросовестно и конфиденциально, воздерживаясь принимать предложения, противоречащие надлежащему осуществлению профессиональной деятельности. Консультант обязан и во внеслужебное время соблюдать законы доверия и уважения, присущие его профессии, а также воздерживаться от любых видов деятельности, которые несовместимы с престижем профессии. Несовместимыми, в частности, считаются предпринимательская деятельность, деятельность в качестве работодателя, кроме случаев, когда он в качестве налогового консультанта принимает на работу специалистов в области налогового консалтинга.

Интересны требования, которые предъявляются к рекламе услуг налоговых консультантов. Реклама считается правомерной только при условии, что она содержит деловую информацию о профессиональной деятельности и не ориентируется в каждом конкретном случае на получение заказа.

Осуществлять деятельность по налоговому консультированию и нести за нее личную ответственность вправе независимые консультанты и уполномоченные по налоговым делам, их представители, имеющие право подписи, их служащие, имеющие право подписи. На любое лицо из этого перечня распространяется обязанность сохранять правила конфиденциальности.

На налогового консультанта в соответствии с законодательством может быть возложена обязанность представлять клиента в ходе судебного разбирательства в налогово — финансовом суде. Такое представительство в ряде случаев осуществляется безвозмездно.

Налоговые консультанты создают профессиональную палату — консалтинговую палату по налоговым делам. Ее членами могут являться как физические, так и юридические лица. Палаты создаются на территории финансового округа, а также на территории земель. Допускается слияние нескольких палат. В задачи профессиональных палат входит: консультирование и поддержка своих членов; посредничество в разрешении споров между членами палаты, а также с клиентами; контроль профессиональной деятельности консультантов; социальная защита консультантов; представление экспертных заключений по требованию государственных органов; профессиональное образование. Таким образом, профессиональные палаты представляют собой общественные организации налоговых консультантов, своеобразный орган саморегулирования деятельности в области налогового консультирования.

Но существует еще и Федеральная консалтинговая палата в сфере налогообложения (ФКП). На нее возложены задачи, которые не только способствуют более четкому функционированию местных профессиональных палат, но и позволяют в определенной степени влиять на формирование налоговой практики. Федеральная консалтинговая палата в сфере налогообложения выявляет мнения профессиональных палат по вопросам, имеющим отношение к деятельности каждой из них, и принимает решение от имени всех палат. ФКП издает устав профессиональной деятельности, доводит до сведения судов и государственных органов мнение палат по общим вопросам, готовит экспертные заключения, оказывает содействие в профессиональной подготовке консультантов.

Устав профессиональной деятельности может включать подробные нормы, регламентирующие, в частности: профессиональное поведение; страхование профессиональной ответственности; случаи исключения или ограничения ответственности; вопросы организации филиалов и консультационных пунктов; особые обязательства при совместном осуществлении профессиональной деятельности, а также при создании консалтинговых компаний; осуществление практической деятельности.

Таким образом, деятельность по налоговому консультированию в Германии в достаточной степени законодательно урегулирована, или, лучше сказать, законодательно определены рамки, в пределах которых налоговые консультанты свободны в осуществлении своей профессиональной деятельности.

Франция: регламентирование юридической профессии

Как уже отмечалось, во Франции нет профессии налогового консультанта. Консультации по налогообложению дают юристы и бухгалтеры, причем для последних эта деятельность рассматривается как дополнительная. Обе эти профессии являются регламентируемыми, поэтому к налоговому консультированию, как и к правовому консультированию вообще, допускаются только «проверенные» профессионалы.

Во Франции сложился отличный от других стран порядок взаимоотношений налоговых органов с представителями налогоплательщиков. В отличие от большинства других стран, французские юристы не вправе представлять своих клиентов в налоговых органах, но могут выступать представителями в суде. Налоговые органы имеют полномочия направить юристу — представителю налогоплательщика запрос на получение любой информации о налогоплательщике, которая требуется в связи с процедурой налогообложения. Право получить ответ на такой запрос имеет преимущественную силу по отношению к требованиям конфиденциальности и профессиональной тайны.

Правовое регулирование статуса французских юристов достаточно интересно. Юристы имеют право исполнять свои профессиональные обязанности как в индивидуальном порядке, так и в составе организации (товарищества, ассоциации, объединения и т. п.).

Соглашения о ведении дел клиентов заключаются, как правило, в письменной форме. Вопросы оплаты решаются по-разному: тарифы на составление процессуальных документов установлены нормами гражданского судопроизводства; гонорары за консультации, помощь, советы, составление юридических документов и за участие в судебных заседаниях фиксируются в соглашениях с клиентом.

Юристом во Франции может считаться лицо, отвечающее ряду требований. Прежде всего, это наличие французского гражданства или гражданства одной из стран ЕЭС. Второе требование — обладание как минимум одним квалификационным свидетельством или дипломом в области права, а также сертификатом о краткосрочном образовании по профессии адвоката (либо сертификатом о сдаче соответствующего экзамена). Следующее требование — не иметь судимости по уголовному делу и не быть подвергнутым административным или дисциплинарным санкциям за поступки, несовместимые с честью, достоинством и нравственностью. И, наконец, лицо не должно испытывать личной материальной несостоятельности.

Вопросам профессиональной подготовки в Законе уделено большое внимание. Получение профессионального образования включает в себя: сдачу вступительного экзамена в региональном центре профессионального образования; годичный курс теоретической и практической подготовки в региональном центре и получение диплома о краткосрочном образовании по профессии адвоката; двухлетнюю стажировку и получение сертификата об окончании стажировки.

Региональные центры профессиональной подготовки учреждаются при каждом апелляционном суде. Они осуществляют краткосрочную подготовку адвокатов, могут выносить решения об освобождении от части профессиональной подготовки в зависимости от университетских дипломов кандидатов, обеспечивают прохождение стажировки, принимают экзамены.

Региональные центры могут принимать квалификационные экзамены, связанные со специализацией юристов. Специализация по одной или нескольким специальностям (в том числе в области налогов) приобретается путем прохождения профессиональной практики, продолжительность которой не может быть менее двух лет, и последующей сдачи контрольного экзамена. Региональные центры профессиональной подготовки выдают соответствующие сертификаты.

Саморегулирование юридической профессии осуществляет Национальный совет по адвокатским коллегиям, который представляет профессию адвоката перед государственными органами и осуществляет надзор за соблюдением правил и обычаев в адвокатской практике.

Важно подчеркнуть, что французское законодательство налагает жесткий запрет на услуги, связанные с составлением юридических документов, и консультирование для неуполномоченных лиц. Но этот запрет не препятствует распространению юридической информации справочного содержания и информации документального характера.

Последнее положение особенно интересно, т. к. подтверждает объективное различие между процедурами информирования и консультирования. Если первое представляет собой деятельность по предоставлению общих сведений, без учета возможностей и способов их использования конкретным субъектом, то второе — это деятельность по даче рекомендаций, составлению документов, представительству, осуществляемая в интересах отдельного субъекта. Информирование представляет собой способ реализации прав любого члена общества на получение необходимых сведений, в то время как консультирование — способ реализации прав конкретного лица на получение квалифицированной помощи профессионала. Отсюда и различия в правовом режиме двух процедур.

Обзор опыта некоторых стран в сфере налогового консультирования позволяет прийти к следующим выводам. Это своеобразный вид деятельности, значимость которого для государства и общества велика до такой степени, что введено особое правовое регулирование этой сферы. Регламентированы правовое положение субъектов, занятых налоговым консультированием, их взаимоотношения с клиентами и государством, особый порядок занятия должностей, связанных с налоговым консультированием, ответственность за недобросовестное профессиональное поведение. Обзор подтверждает, что мировая практика следует примерно одинаковым курсом. Тем же курсом начинает двигаться практика и в России. Во всяком случае, первые шаги Министерства РФ по налогам и сборам в сфере организации налогового консультирования сделаны именно в этом направлении.

Изучение российского и зарубежного опыта в области информирования и консультирования налогоплательщиков дает основание сделать вывод, что эта деятельность, будучи хорошо организованной, является эффективным и перспективным средством формирования нормальных взаимоотношений между налогоплательщиками и государством.

Приложение

ПЕРЕЧЕНЬ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

— Налоговый кодекс РФ (устанавливает правовую основу работы с налогоплательщиками, право налогоплательщиков на информацию);

— Гражданский кодекс РФ (определяет правовое положение юридических лиц, некоторые вопросы создания консультационных пунктов, требования к уставным документам, регулирует возмездное оказание услуг и др.);

— Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.91 N 948-1 (устанавливает запрет государственным органам издавать акты и совершать действия, создающие дискриминирующие или благоприятные условия для хозяйствующих субъектов);

— Закон РФ «Об основах государственной службы РФ» от 31.07.95 N 119-ФЗ (регулирует случаи участия государственных служащих в деятельности иных организаций);

— Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.95 N 24-ФЗ, Постановление Правительства РСФСР от 05.12.91 N 35 «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну», Указ Президента РФ от 06.03.97 N 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» (регламентируют режим информации и ее использования);

— Закон РФ «О защите прав потребителей» в редакции Федерального закона от 09.01.96 N 2-ФЗ (регулирует взаимоотношения с клиентами консультационных пунктов — физическими лицами);

— Постановление Правительства РФ от 29.06.95 N 645 «О вопросах государственной налоговой службы РФ» (разрешает налоговым органам создавать консультационные предприятия и учреждения);

— Положение об аттестации налоговых консультантов; Положение об аккредитации уполномоченных учебных центров (утверждены Центральной комиссией по налоговому консультированию МНС России).

——————————————————————