Нормативно-правовые договоры в системе источников информационного права

(Зайцева И. Л.) («Информационное право», 2006, N 3)

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ДОГОВОРЫ В СИСТЕМЕ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА

И. Л. ЗАЙЦЕВА

Зайцева И. Л., адвокат, заведующая Филиалом N 1 Московской коллегии адвокатов «РОСПО», соискатель ВНИИ МВД РФ.

В юридической литературе при исследовании проблем источников информационного права к таким источникам часто относятся преимущественно нормативные правовые акты, причем в основном об информации, информатизации, информационных ресурсах, информационной безопасности и иных специальных вопросах информационной сферы <*>. Однако следовало бы отметить, что наряду с нормативными правовыми актами в информационной сфере существуют также нормативно-правовые договоры, которые практически не рассматриваются в научной литературе. ——————————— <*> Рассолов М. М. Информационное право: Учеб. пособие. М.: Юристъ, 1999. 400 с.; Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учебник / Под ред. Б. Н. Топорнина. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2001. 789 с.; Копылов В. А. Об основных теоретических положениях информационного права // Сб. НТИ. Сер. 1. 1998. N 8. С. 1 — 8.

Нормативно-правовые договоры как источники права и регуляторы общественных отношений имеют разные масштабы применения и социальное значение в национальных правовых системах. В условиях административно-командной системы имеет место значительное сужение сфер применения договоров, особенно с нормативным содержанием. Вследствие происходящего преобразования российских политической и экономической систем, существенного расширения полномочий субъектов Федерации, хозяйственных предприятий и отдельных граждан оптимальной формой учета многообразного спектра интересов становится не властный приказ из центра, а договор <*>. Нормативные договоры наиболее распространены в конституционном праве. Однако постепенно их применение распространяется на гражданское, трудовое, природно-ресурсное и иные отрасли права. ——————————— <*> Кулапов В. Л. Формы права // Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 333.

В юридической литературе, в принципе, бесспорно, что нормативно-правовой договор как источник права представляет собой договор, содержащий правовые нормы общего характера. Недостаточно разработанными остаются только вопросы круга и состава сторон, а также основных признаков данного договора. Выделение в правоведении внутригосударственных и международных, публично-правовых и частноправовых, учредительных и обычных, типовых и текущих нормативно-правовых договоров свидетельствует о наличии в этих договорах соответствующих им сторон. Так, сторонами этих договоров могут выступать физические и юридические лица, государственные и общественные органы, административно-территориальные единицы, национально-государственные образования государств, государства, межгосударственные или международные органы и организации. Например, договор торговой организации с группой частных предпринимателей на реализацию определенных товаров, коллективные договоры или соглашения между работодателями и работниками, договоры российских регионов между собой, а иногда с иностранными государствами о сотрудничестве по определенным вопросам и т. д. Признаки нормативно-правового договора наиболее последовательно проявляются при сравнении его с обычным гражданско-правовым договором. В частности, согласно ст. 420 ГК РФ договор определяется как соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. В соответствии с этим договором реализуются нормы действующего права, и он имеет индивидуальный характер применительно к конкретным договаривающимся лицам. Основными признаками такого договора являются совпадение у договаривающихся лиц интересов, добровольность заключения, равенство сторон, эквивалентность, возмездность, ответственность контрагентов за невыполнение договорных обязательств, организационное, экономическое, юридическое и иное обеспечение. К признакам нормативного (правового) договора, в свою очередь, в юридической литературе отнесены: наличие норм общего характера; добровольность заключения; общность интереса; равенство сторон; согласие участников по всем существенным аспектам договора; эквивалентность и, как правило, возмездность; взаимная ответственность сторон за невыполнение или ненадлежащее исполнение принятых обязательств, правовое обеспечение <*>. В данном случае на нормативный договор распространены, по сути, все основные признаки гражданско-правового договора, с чем нельзя согласиться. На наш взгляд, не во всех нормативно-правовых договорах, заключаемых в разных отраслях и сферах правового регулирования, реально возможны соблюдение равенства сторон, согласие всех участников, эквивалентность, возмездность и взаимная ответственность. Например, в федеративных договорах о разграничении предметов ведения между РФ и субъектами Федерации фактически отсутствуют: равенство сторон, так как они отказываются от определенных своих правомочий в пользу друг друга; эквивалентность и возмездность, поскольку предметами договоров являются права разных уровней суверенов как нормативные блага; ответственность субъектов Федерации, ибо ее применение сопряжено с силовым воздействием на них и потенциально возможными в связи с этим политическими, демографическими, иными социальными и даже военными конфликтами. Согласие сторон, подписавших анализируемые договоры, еще не свидетельствует об отсутствии претензий по содержанию таких договоров у некоторых их участников. ——————————— <*> Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 231.

Следовательно, при наличии в нормативно-правовых договорах постоянных признаков в виде общих норм правового характера, добровольности, общности интереса, организационно-правового обеспечения существование других признаков обусловлено конкретными отраслями или сферами правового регулирования и, естественно, применяемых в них договорах с нормативным содержанием. В правоведении отсутствуют обстоятельные классификации нормативно-правовых договоров. Выделяют, например, нормативные договоры в области конституционного права, гражданского права, трудового права, типовой или примерный договор <*>, что неполно отражает направления, объемы и значение применения анализируемых договоров как регуляторов общественных отношений и источников права. Примером могут служить типовые или примерные договоры, содержащие общерегулятивные нормы и применяемые в различных сферах правового регулирования. Думается, что наряду с конституционной, гражданской, трудовой сферами правового регулирования нормативно-правовые договоры могут и должны применяться также в финансовой, экологической, трудовой, пенсионной, образовательной, научной, здравоохранительной, иных социальных сферах и, естественно, в информационной сфере как источники отраслей права, регулирующих отношения, возникающие в соответствующей сфере. Особенно важно значение нормативных договоров для совершенствуемых и формируемых отраслей права, не охватывающих отдельные подпадающие под них общественные отношения. Применительно к информационной сфере в качестве источников информационного права в виде нормативных правовых договоров следует признать публично-правовые договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и субъектами Федерации по вопросам: принятия и изменения Конституции, федеральных законов, контроля за их исполнением; регулирования прав и свобод человека и гражданина; установления программ в области государственного, экономического, социального, культурного и национального развития; информации и связи; метеорологической службы, стандартов, эталонов, метрических систем и исчисления времени, геодезии и картографии, официальной статистики и бухгалтерского учета; воспитания, образования, науки и культуры; обороны и безопасности и др. Договоры (соглашения) могут быть заключены при: прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на недопустимость заключения договора по данному предмету ведения; отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения — с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету ведения после принятия такого закона <**>. ——————————— <*> Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М.: Юрист, 2001. С. 286; Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: Учебник для вузов. М.: Изд-во НОРМА (Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М), 2002. С. 413 — 414. <**> Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 20 мая 2002 г.).

К этим источникам могут быть отнесены также договоры о взаимном делегировании полномочий местного самоуправления и органов государственной власти, о взаимоотношениях органов местного самоуправления с учреждениями и субъектами хозяйствования, не являющимися муниципальной собственностью, и др. Специальными нормативно-правовыми договорами как источниками информационного права являются: договоры между соучредителями средства массовой информации, определяющие их взаимные права, обязанности, ответственность, порядок, условия и юридические последствия изменения состава соучредителей, процедуру разрешения споров между учредителем и редакцией, регулирующие производственные, имущественные и финансовые отношения (порядок выделения и использования средств, распределения прибыли, образования фондов, возмещения убытков и др.); договоры (контракты) между научными организациями, заказчиками, иными потребителями научной и (или) научно-технической продукции, министерствами и иными государственными органами на создание, передачу и использование указанной продукции, оказание научных, научно-технических, иных услуг, в том числе договоры о совместной научной и (или) научно-технической деятельности и распределении прибыли; договоры о продаже и предоставлении массовым пользователям доступа к программам для ЭВМ и базам данных с изложением условий договоров на передаваемых экземплярах указанных программ и баз данных; договоры об условиях и порядке международного информационного обмена; соглашения о сотрудничестве в области средств массовой информации, издательской деятельности, книгораспространения и полиграфии и др. Необходимо отметить, что в некоторых из названных договоров присутствуют отдельные элементы признака их персонифицированности, что может порождать вопрос о нормативности конкретного договора, например, о научной, научно-технической или иной однотипной деятельности. Однако в условиях неурегулированности многих отношений информационной сферы разработка таких договоров осуществляется на основе или с учетом общих требований норм различных отраслей действующего законодательства с адаптацией договорных положений к реалиям данной сферы. В цивилистической сфере свойствами нормативности и регулятивности обладает предусмотренный ст. 426 ГК публичный договор, заключаемый коммерческой организацией по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг (в том числе информационного характера), которые такая организация по профилю своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозки транспортом общего пользования, услуги связи и т. п.). Положения такого договора распространяются на неопределенный круг лиц и обязательны для всех конкретных договоров, заключаемых на основе общих положений соответствующего публичного договора. Согласно п. 4 ст. 426 ГК в случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т. п.). Положения рассмотренной статьи распространяются на многие договорные связи информационной сферы. Учитывая широкую распространенность информационных отношений по сферам действия практически всех отраслей российского законодательства, нормативно-правовые договоры как источники формирующейся отрасли информационного права могут и должны применяться в конституционном, гражданском, финансовом, экологическом, трудовом, пенсионном, ином отраслевом, в том числе и особенно в информационном, законодательстве. Такими договорами, в первую очередь следует упорядочить отношения по использованию глобальной сети Интернет, региональных, корпоративных и других радиоэлектронных информационных сетей и систем. Нормативно-правовыми договорами необходимо упорядочить широкий круг отношений, возникающих в сферах деятельности СМИ, производства, сбора, обработки, хранения, накопления, предоставления (трансляции, ретрансляции, передачи, распространения), использования и потребления информации, информационных ресурсов, технологий, технических средств, систем и сетей, их охраны и т. д. Общие положения указанных договоров станут источниками правовых предписаний информационного характера и норм непосредственно об информации как элементами формирующейся комплексной отрасли информационного права.

——————————————————————