Правосудие: законодательное обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и судов в Российской Федерации

(Фоков А. П.)

(«Российский судья», 2009, N 3)

ПРАВОСУДИЕ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПА

К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ,

ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И СУДОВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

А. П. ФОКОВ

Фоков А. П., главный редактор.

В статье освещаются вопросы применения Федеральных законов «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (вступает в силу с 1 июля 2010 г.) и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (вступает в силу с 1 января 2010 г.). Автор комментирует отдельные положения Законов.

Конституция Российской Федерации (принята 12 декабря 1993 г.) закрепила правовую основу информации как общественного достояния о праве каждого «свободно искать, получать, передавать, производить, распространять информацию любым законным способом» (ч. 4 ст. 29).

По действующей конституционной норме, право на информацию граждан в деятельности публичных органов власти, в том числе и судебных, в современных условиях развития общественных отношений должно быть максимально открытым и доступным. Более того, прозрачность всех сфер деятельности в демократическом государстве обеспечивается законодательно. В развитых странах законодательное оформление права граждан на информацию существует уже несколько столетий. Во Франции этот институт регламентирован в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. и содержит норму (ст. 11) о праве каждого гражданина свободно «высказываться, писать и читать». Специальные нормы (ст. ст. 14 и 15) закрепляют право граждан следить за расходованием собираемых налогов и требовать «отчета у каждого должностного лица по вверенной ему части управления». В Швеции в 1776 г. парламентом принят знаменитый конституционный Акт о свободе печати, который концептуально был востребован Финляндией при принятии в 1951 г. Закона «Об открытости информации, находящейся в распоряжении государственных органов». Впоследствии, в 1966 г., в США был принят Закон «О свободе информации», который эффективно усовершенствовал механизмы доступа к документальной информации в деятельности конкретных органов власти. Либеральные поправки этого Закона постоянно совершенствовались в 1974 — 2008 гг. В настоящее время довольно жестко определены сроки предоставления информации соответствующими органами власти, а суды наделены большими полномочиями в защите прав граждан на свободный доступ к информации с необходимыми ограничениями, затрагивающими национальную безопасность.

В 1970 г. к сообществу стран, законодательно регламентирующих открытость отправления государственной, а в части — и судебной, власти, присоединились Норвегия и Дания, в 1979 г. — Голландия, в 1982 г. — Австралия, в 1983 г. — Канада и Новая Зеландия, в 1986 г. — Греция, в 1987 г. — Австралия (URL: http://www. nlr. tus/271004/monahov).

Верховный Совет Союза ССР 12 июня 1990 г. принял Постановление о подготовке и рассмотрении до 1 января 1991 г. проекта Закона о праве граждан на информацию в деятельности органов государственной власти, которое так и не было реализовано на практике.

В России законопроект «О праве на информацию», разработанный на основании Указа Президента РФ Б. Ельцина от 31 декабря 1993 г. N 2334 «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию», прошел первое чтение только в сентябре 1997 г. Государственная Дума Российской Федерации повторно вернулась к рассмотрению данного законопроекта 20 декабря 2000 г., возвратила его к первому чтению, а затем отклонила. 23 мая 2002 г. также был отклонен в первом чтении законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации, внесенный 19 марта 2001 г. депутатами Государственной Думы РФ В. В. Похмелкиным и С. Н. Юшенковым.

В целом процесс демократизации законодательства в области свободы получения информации в России только активизировался. Если в 2000 г. в стране было зарегистрировано и действовало 8 тысяч электронных и 35 тысяч печатных средств массовой информации различных форм собственности, то на начало 2009 г. это число увеличилось в несколько раз (см.: Доклады о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Российская газета. 2001. 10 авг.; 2008. 14 марта).

Процесс развития законодательства о свободе доступа к информации сопровождался и инициировался также на правительственном уровне. Так, Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти» был утвержден соответствующий Перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования (53 пункта). К ноябрю 2003 г. на сайте Миннауки находилось 32% назначенного объема информации, Минздрава — 42%, МЭРТ — 52%, а 15 министерств (ведомств) указанное Постановление вообще проигнорировали.

Вместе с тем в плане законопроектной деятельности Правительства РФ на март 2004 г. значился проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который был впоследствии передан на рассмотрение депутатов Государственной Думы РФ.

В 2006 г. Верховный Суд РФ внес проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».

Активная законотворческая деятельность в области информации повлияла на совершенствование правовых норм действующих федеральных законов, а также способствовала принятию новых законов:

— Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;

— Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных»;

— Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации»;

— Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изм. на 9 февраля 2009 г.) и иных.

Институт развития свободы информации отмечает, что к началу 2009 г. сложились все условия для принятия федерального законодательства об обеспечении доступа к информации граждан России. Большой вклад в этот процесс внесла Судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ (существовала с 1994 по 2000 г.), ее решения о защите прав граждан на свободный доступ к информации, освещаемые в них проблемы актуальны и сегодня. Достаточно много по данному вопросу постановлений (определений) Конституционного Суда РФ на январь 2009 г. — 37, постановлений Европейского суда по правам человека — 23 (URL: http://www. svobodainfo. ru).

С нашей стороны отметим довольно интересное Постановление Европейского суда по правам человека (далее — Суд) от 17 января 2008 г. по жалобе N 14810/02 по делу «Рякиб Бирюкова против России», в котором Суд признал, что имело место нарушение ст. 6 Конвенции. В частности, после рассмотрения судами гражданского дела и вступления его в законную силу не был достигнут гарантированный контроль правосудия общественностью для сохранения права на справедливое судебное разбирательство. Недопустимым полагает Суд оглашение только резолютивной части решений (нарушение гласности), ограничение вручения копий решений судов (только через канцелярию суда), неинформирование граждан по принятым решениям судами публично, т. е. государство не обеспечило требование гласности судебных решений) (URL: http://www. svobodainfo. ru).

Как мы писали ранее, Президент РФ Д. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. заявил о необходимости установить механизм возмещения ущерба, причиненного гражданам при нарушении их прав на судопроизводство в разумные сроки, на полное и своевременное исполнение судебных решений.

И наконец, уже в ближайшее время следует принять Закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации». Он будет распространяться на все суды и даст людям возможность получать достоверные сведения о функционировании судебной системы. Кроме того, он впервые и достаточно детально закрепит различные формы их обнародования, в том числе через Интернет.

Президент РФ Д. Медведев в своем выступлении перед делегатами VII Всероссийского съезда судей 3 декабря 2008 г. вновь озвучил тезис о том, что депутатам Государственной Думы РФ необходимо ускорить принятие подобного закона (см.: Российский судья. 2009. N 1. С. 3).

Обращение Президента РФ Д. Медведева к депутатам Государственной Думы РФ не осталось без ответа.

10 декабря 2008 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», 17 декабря 2008 г. Закон был одобрен Советом Федерации, подписан Президентом РФ Д. Медведевым и опубликован в «Российской газете» 26 декабря 2008 г. Вступает Закон в силу с 1 июля 2010 г.

Для целей настоящего Федерального закона использованы основные понятия:

1) запрос — обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в суды, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации (далее — Судебный департамент), управления (отделы) Судебного департамента в субъектах Российской Федерации (далее — органы Судебного департамента), органы судейского сообщества о предоставлении информации о деятельности судов в Российской Федерации (далее — информация о деятельности судов);

2) информация о деятельности судов — информация, подготовленная в пределах своих полномочий судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества либо поступившая в суды, Судебный департамент, органы Судебного департамента, органы судейского сообщества и относящаяся к деятельности судов. Законодательство Российской Федерации, устанавливающее порядок судопроизводства, полномочия и порядок деятельности судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества, судебные акты по конкретным делам и иные акты, регулирующие вопросы деятельности судов, также относятся к информации о деятельности судов;

3) пользователь информацией — гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, орган государственной власти или орган местного самоуправления, осуществляющие поиск информации о деятельности судов;

4) судебный акт — решение, вынесенное в установленной соответствующим законом форме по существу дела, рассмотренного в порядке осуществления конституционного, гражданского, административного или уголовного судопроизводства либо судопроизводства в арбитражном суде. К судебным актам относятся также решения судов апелляционной, кассационной и надзорной инстанций, вынесенные в установленной соответствующим законом форме по результатам рассмотрения апелляционных или кассационных жалоб (представлений) либо пересмотра решений суда в порядке надзора;

5) суды — федеральные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи субъектов Российской Федерации (далее — мировые судьи), составляющие судебную систему Российской Федерации (ст. 1).

Федеральный закон определяет сферу его действия (ст. 2), правовое регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности судов (ст. 3), основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности судов, способы обеспечения доступа к информации о деятельности судов, форму предоставления информации (в устной форме, в виде документированной информации, в виде электронного документа) (ст. ст. 4 — 7), права пользователей информацией (ст. 8).

Организация доступа к информации о деятельности судов и основные требования при обеспечении доступа к этой информации (гл. 2).

В этой главе Закона закреплены права пользователей информации, что дает им возможность:

1) получать достоверную информацию о деятельности судов;

2) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности судов, доступ к которой не ограничен;

3) обжаловать в установленном законом порядке действия (бездействие) должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности судов и установленный порядок его реализации;

4) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности судов (ст. 8).

Доступ к информации о деятельности судов обеспечивается самими судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества (ст. 9) с использованием сети Интернет, в которой они создают свои официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по которым может быть направлен запрос (ст. 10).

Основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности судов являются:

1) достоверность предоставляемой информации о деятельности судов;

2) соблюдение сроков и порядка предоставления информации о деятельности судов;

3) изъятие из предоставляемой информации о деятельности судов сведений, доступ к которым ограничен;

4) создание организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности судов, а также создание государственных информационных систем;

5) учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности судов, при планировании бюджетного финансирования судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента (ст. 11).

Федеральный закон довольно подробно фиксирует процедуры предоставления информации о деятельности судов (гл. 3): право граждан (физических лиц), представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и местного самоуправления присутствовать в открытом судебном заседании и фиксировать ход судебного разбирательства (ст. 12).

Обнародование (опубликование) информации о деятельности судов осуществляется в органах СМИ (ст. 13). Закон указывает на некоторые особенности опубликования судебных материалов в сети Интернет, например, тексты приговоров размещаются после вступления их в законную силу, а при размещении в сети Интернет текстов судебных актов, предусматривающих положения, которые содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, эти положения исключаются из текстов судебных актов. В целях безопасности участников судебного процесса исключаются их персональные данные. Вместо исключенных персональных данных используются инициалы, псевдонимы или другие обозначения, не позволяющие идентифицировать участников судебного процесса.

Не подлежат размещению в сети Интернет тексты судебных актов, вынесенных по делам:

1) затрагивающим безопасность государства;

2) возникающим из семейно-правовых отношений, в том числе по делам об усыновлении (удочерении) ребенка, другим делам, затрагивающим права и законные интересы несовершеннолетних;

3) о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности;

4) об ограничении дееспособности гражданина или о признании его недееспособным;

5) о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании;

6) о внесении исправлений или изменений в запись актов гражданского состояния;

7) об установлении фактов, имеющих юридическое значение, рассматриваемых судами общей юрисдикции (ст. ст. 14, 15).

Федеральный закон определяет порядок размещения информации о деятельности судов в занимаемых судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества помещениях, т. е. в доступных местах освещается информация о деятельности суда, графике работы, возможности ознакомления с делами в архиве (ст. ст. 16, 17).

Пользователь информации имеет право обратиться в суд, Судебный департамент, органы Судебного департамента, органы судейского сообщества с запросом об интересующем его материале, который регистрируется и подлежит исполнению в 30-дневный срок.

Требования настоящего Федерального закона к запросу в письменной форме и ответу на него применяются к запросу, поступившему в суд, Судебный департамент, орган Судебного департамента по сети Интернет, а также к ответу на такой запрос. Информация о деятельности судов предоставляется бесплатно, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (ст. ст. 18, 19).

Закон приводит основания, исключающие возможность предоставления информации о деятельности судов:

1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности судов;

2) в запросе не указаны почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информации;

3) запрашиваемая информация не относится к деятельности суда, Судебного департамента, органа Судебного департамента, органа судейского сообщества, в которые поступил запрос;

4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа;

5) запрашиваемая информация является вмешательством в осуществление правосудия;

6) предоставление запрашиваемой информации не позволяет обеспечивать безопасность участников судебного разбирательства;

7) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информации;

8) в запросе ставится вопрос о толковании нормы права, разъяснении ее применения или правовой оценке судебных актов, выработке правовой позиции по запросу, проведении анализа судебной практики или выполнении по запросу иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информации.

Суды, Судебный департамент, органы Судебного департамента, органы судейского сообщества имеют право не предоставлять информацию о деятельности судов по запросу, если эта информация опубликована в средствах массовой информации или размещена на официальных сайтах судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента (ст. 20).

В Федеральном законе довольно четко и ясно прописан порядок взаимодействия судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества с редакциями средств массовой информации (ст. ст. 21 — 22).

Споры, связанные с освещением деятельности судов в средствах массовой информации, разрешаются судом в установленном законом порядке. Споры, связанные с освещением деятельности судов в средствах массовой информации, могут также разрешаться во внесудебном порядке органами или организациями, к компетенции которых относится рассмотрение информационных споров (ст. 23).

Решения и действия (бездействие) должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности судов, могут быть обжалованы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности судов осуществляют в пределах своих полномочий председатели судов, генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, руководители органов Судебного департамента, уполномоченные на осуществление указанного контроля члены органов судейского сообщества (ст. ст. 24, 25).

Следует обратить внимание, что Государственная Дума Российской Федерации 21 января 2009 г. приняла Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данный Закон был одобрен Советом Федерации 28 января 2009 г., подписан Президентом РФ Д. Медведевым 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ и опубликован в «Российской газете» 13 февраля 2009 г.

Закон включает 25 статей, которые раскрывают не только основные понятия, используемые в тексте, но и сферы действия Закона, основные принципы и способы обеспечения доступа к информации, организацию доступа к информационной деятельности соответствующих органов, основные требования к предоставлению информации. В Законе четко прописаны основания, когда информация не предоставляется (ст. 20), указано что вся информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется на бесплатной основе (ст. 21), в отдельных случаях на платной основе, например оплачиваются расходы на изготовление копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также расходы, связанные с их пересылкой по почте (ст. 22). Защита права на доступ к информации осуществляется путем обжалования решений, действий (бездействия) в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд (ст. 23).

Контроль за обеспечением доступа к информации осуществляют руководители государственных органов и органов местного самоуправления, а надзор возложен на органы прокуратуры Российской Федерации.

Закон вступает в силу с 1 января 2010 г.

В средствах СМИ в целом одобряется принятие такого Закона, но указываются и его недостатки. Так, В. Выжутович полагает, что «в процедуре получения информации слишком многое отдается на усмотрение лиц, обязанных эту информацию предоставлять».

Более правильным, полагает автор, в Законе записать: «Гражданам гарантируется доступ к любым сведениям, кроме сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну» (Российская газета. 2009. 30 янв.).

Надеемся, что читатели журнала «Российский судья» поделятся своими впечатлениями о новых законодательных актах, а наиболее содержательные, теоретически и практически обоснованные статьи обязательно будут опубликованы.

——————————————————————