Методы государственного контроля деятельности в виртуальном пространстве

(Федосеева Н. Н.) («Администратор суда», 2009, N 2)

МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ВИРТУАЛЬНОМ ПРОСТРАНСТВЕ

Н. Н. ФЕДОСЕЕВА

Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры ГиМПД Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России, юрисконсульт.

Контрольная функция выступает одной из основополагающих функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является непременным атрибутом каждого государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля <1>. ——————————— <1> См.: Хомерики Г. В. Вопросы совершенствования организации государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции в РФ: Дис. … докт. экон. наук. М., 2001. С. 34.

Одним из объектов государственного контроля в современном информационном обществе является виртуальное пространство, возникающее в процессе использования компьютера и (или) функционирующей электронной компьютерной или иной технической сети, в котором возникают особые информационные отношения. Под методами государственного контроля следует понимать совокупность приемов и способов контрольно-надзорной деятельности государства. Система способов и методов составляет в своей основе юридическую тактику, самостоятельным видом которой является контрольная тактика. В отечественной правовой науке традиционно выделяют общие методы осуществления государственных функций — убеждение (стимулирование) и принуждение. В основе контрольной функции государства лежит сочетание убеждения и принуждения. При этом в силу властной природы государственного контроля ведущее место принадлежит методу принуждения. Властность субфункции контроля виртуального пространства проявляется в наличии у субъектов, ее осуществляющих, полномочий, связанных со следующими юридическими возможностями. 1. Проверять, т. е. вторгаться в деятельность контролируемого. Так, органы государственной власти вправе беспрепятственно посещать все предприятия, учреждения и организации независимо от внутреннего (в том числе пропускного) режима подконтрольного объекта. Например, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ в порядке и случаях, которые установлены законодательством РФ, вправе применять в установленной сфере ведения меры профилактического и пресекательного характера, направленные на недопущение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений <2>. В соответствии с п. 6.4 Положения о Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям <3> оно имеет право осуществлять контроль за деятельностью подведомственных организаций (например, организаций электронных средств массовой информации, компьютерных сетей общего пользования и др.). ——————————— <2> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ». <3> См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 292 «О Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям» // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2574.

2. Давать подконтрольным субъектам обязательные для исполнения указания об устранении выявленных недостатков. 3. Ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных недостатках лиц (например, Федеральная антимонопольная служба РФ вносит в лицензирующие органы предложения об аннулировании, отзыве лицензий на осуществление хозяйствующими субъектами, нарушающими антимонопольное законодательство, отдельных видов деятельности или о приостановлении действия таких лицензий <4>). ——————————— <4> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» // СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3691.

4. Непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения (например, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю выдает предписания на приостановление работ на объектах федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций в случае выявления в ходе осуществления контроля нарушений норм и требований, касающихся технической защиты информации <5>). ——————————— <5> См.: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085 «Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю».

Методы убеждения (стимулирования) занимают не менее важное место в механизме функционирования демократического государства. Это поощрения, рекомендации, разъяснения, воспитание, договоры и др. Данная группа методов расширяется за счет распространения методов саморегулирования информационных отношений. Например, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям оказывает на конкурсной основе государственную поддержку создания и поддержания в сети интернет-сайтов, имеющих социальное или образовательное значение <6>. ——————————— <6> См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 292 «О Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям» // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2574.

Помимо общих методов, которые присущи всем государственным органам, контрольно-надзорная функция имеет свои специфические, присущие только ей методы, среди которых можно выделить следующие: опрос, ревизии, проверки, рассмотрение проектов, финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности, заслушивание докладов, информации должностных лиц, наблюдение, обследование, анализ, инвентаризация, сертификация, аттестация, лицензирование, регистрация, прогнозирование, моделирование и др. Например, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» <7> устанавливается обязанность лицензирования различных видов деятельности, в том числе девяти видов деятельности в области обеспечения информационной безопасности, четыре из которых касаются разработки и использования шифровальных (криптографических) средств. Также лицензированию подлежит деятельность по выявлению электронных устройств, предназначенных для негласного получения информации, разработка, производство, реализация и приобретение в целях продажи специальных технических устройств, предназначенных для негласного получения информации индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность. ——————————— <7> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ».

Лицензирующим органом проводится лицензионный контроль в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Так, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций осуществляет лицензирование деятельности, в том числе контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных условий и требований в области телевизионного вещания и радиовещания; в области оказания услуг связи; по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей <8>. ——————————— <8> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ».

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю организует и проводит лицензирование деятельности по осуществлению мероприятий и (или) оказанию услуг в области защиты государственной тайны (в части, касающейся противодействия техническим разведкам и (или) технической защиты информации), по созданию средств защиты информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, по технической защите конфиденциальной информации, по разработке и (или) производству средств защиты конфиденциальной информации, а также лицензирование иных видов деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Также в сфере виртуального пространства в уведомительном порядке может осуществляться деятельность удостоверяющих центров (см. ФЗ «Об электронной цифровой подписи») и операторов информационных систем персональных данных (см. ФЗ «О персональных данных»). Система сертификации деятельности в виртуальном пространстве создается Федеральной службой по техническому и экспортному контролю, Федеральной службой безопасности РФ, Министерством обороны РФ, Службой внешней разведки РФ, Правительством РФ, уполномоченными проводить, например, работы по сертификации средств защиты информации <9>. ——————————— <9> Например: Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2007 г. N 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных», совместный Приказ ФСТЭК России, ФСБ России и Мининформсвязи России от 13 февраля 2008 г. N 55/86/20 «Об утверждении порядка проведения классификации информационных систем персональных данных». Во исполнение указанных актов ФСБ России приняла Типовые требования по организации и обеспечению функционирования шифровальных (криптографических) средств, предназначенных для защиты информации, не содержащей сведений, составляющих государственную тайну в случае их использования для обеспечения безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных и Методические рекомендации по обеспечению с помощью криптосредств безопасности компьютера при их обработке в информационных системах персональных данных с использованием средств автоматизации.

Федеральное агентство связи РФ в соответствии с Положением о нем <10> организует на территории РФ систему сертификации в области связи (в том числе и электронной), включающую в себя органы по сертификации, испытательные лаборатории (центры); ведет регистрацию деклараций о соответствии средств связи и реестр сертификатов соответствия системы сертификации в области связи; осуществляет контроль за деятельностью подведомственных организаций. ——————————— <10> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 320 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве связи» // СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3691.

Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ регистрирует сети электросвязи, входящие в сеть связи общего пользования, подлежащие регистрации в соответствии с законодательством РФ <11>. ——————————— <11> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ».

Федеральное агентство по информационным технологиям РФ организует регистрацию государственных информационных ресурсов и систем, ведение Единого государственного реестра сертификатов ключей подписей удостоверяющих центров и реестра сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти <12>. ——————————— <12> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 319 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по информационным технологиям».

Вместе с тем, несмотря на установление Российским государством ряда определенных требований к отдельным видам деятельности в виртуальном пространстве, они не всегда являются основой осуществления эффективного государственного контроля в данной сфере. Подтверждение данного тезиса можно найти в Постановлении Правительства РФ от 15 августа 2006 г. N 504, в котором под деятельностью по технической защите конфиденциальной информации, подлежащей лицензированию, понимается «комплекс мероприятий и (или) услуг по ее защите от несанкционированного доступа, в том числе и по техническим каналам, а также от специальных воздействий на такую информацию в целях ее уничтожения, искажения или блокирования доступа к ней» <13>. Указанное в данном Постановлении некорректное определение лицензируемого вида деятельности, как отмечает Е. К. Волчинская <14>, позволяет предъявлять требования по лицензированию не только к лицам, осуществляющим услуги по защите конфиденциальной информации, но и к лицам, защищающим свою собственную конфиденциальную информацию, составляющую, например, коммерческую тайну. Таким образом, положения данного Постановления могут распространяться на всех юридических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, что противоречит положениям ст. 4 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», устанавливающей критерии определения лицензируемых видов деятельности: «к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов России и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием». Однако нарушение конфиденциальности коммерческой тайны наносит ущерб только самому обладателю такой тайны. ——————————— <13> СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3691. <14> См.: Волчинская Е. К. Роль государства в обеспечении информационной безопасности // Информационное право. 2008. N 4. С. 11.

Несмотря на все разнообразие отмеченных специальных методов контроля, в теории государства и права они обычно подразделяются на два направления — методы проверки и методы реагирования. К методам проверки (наблюдения) относятся следующие: — методы получения, обобщения и анализа общей информации, сведений об объекте государственного контроля. Например, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ ведет реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования; единые общероссийские реестры средств массовой информации; реестры лицензий <15>. Федеральное агентство связи РФ взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в сфере создания, развития и использования сетей связи, осуществляет работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов в данной сфере <16> и др.; ——————————— <15> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ». <16> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 320 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве связи» // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2583.

— методы инициирования информации отчетного периода и ее оценки. Например, Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций с целью реализации полномочий в установленной сфере ведения имеет право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции Службы; проводить необходимые расследования, испытания, экспертизы, анализы и оценки, а также научные исследования <17>; Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям РФ организует проведение измерений аудитории электронных средств массовой информации <18>; ——————————— <17> См.: Постановление Правительства РФ от 2 июня 2008 г. N 419 «О Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций РФ». <18> См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 292 «О Федеральном агентстве по печати и массовым коммуникациям» // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2574.

— проверка (оценка) фактических действий (готовности к ним) контролируемого на предмет их соответствия правовым, техническим нормам, а также нормам целесообразности и эффективности. Например, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям осуществляет анализ деятельности подведомственных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса. К методам реагирования относятся следующие приемы и способы: — методы предостережения, предупреждения о возможности или неизбежности нарушений правовых и иных социальных норм (предостережения прокурора о недопустимости нарушений закона) либо о вероятности наступления иных социально вредных последствий (публичное обращение международных, национальных коммерческих и некоммерческих (например, образовательных) организаций к главе государства, Федеральному Собранию РФ); — методы указания на обязательность устранения нарушенных правил и оказания практической помощи по устранению обнаруженных нарушений и недостатков (вынесение прокурором представления об устранении нарушений закона); — методы реализации государственного принуждения в отношении грубо нарушивших правовые требования либо в отношении не выполнивших требования об устранении ранее обнаруженных нарушений (см. выше); — методы обращения в иной компетентный орган с ходатайством о привлечении виновных к ответственности (например, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю вносит в установленном порядке представления о применении мер ответственности за нарушения законодательства РФ в сфере информационной безопасности). Таким образом, методы государственного контроля виртуального пространства достаточно разнообразны, и их перечень постоянно совершенствуется, дополняется новыми способами контроля.

——————————————————————