Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»

(Шевердяев С. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 14)

ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА «ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

С. Н. ШЕВЕРДЯЕВ

Шевердяев С. Н., заместитель декана по экономике и финансам, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье дается характеристика проблемы доступа граждан к информации, находящейся в распоряжении органов власти, оценивается политико-правовой контекст принятия Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Приведена правовая оценка как основных отличительных преимуществ, так и недостатков указанного Закона.

Контекст принятия Закона

9 февраля 2009 г. Президентом РФ Д. А. Медведевым подписан Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <1>. Этого события довольно долго ждали эксперты и аналитики, многие из которых уже было потеряли надежду. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776. Согласно ст. 26 Закона он вступит в силу с 1 января 2010 г. При подготовке настоящей публикации использовалась справочная правовая система «КонсультантПлюс».

Текст законопроекта с таким названием впервые появился в недрах Минэкономразвития России еще в начале 2003 г. <2>. Если же говорить об истоках попытки законодательного решения проблемы доступа граждан к правительственной информации, то ее историю можно вести и вовсе с начала 1990-х годов. С 2003 по 2005 г. в ведомствах с разной активностью шла работа по совершенствованию текста законопроекта, который в результате был внесен Минэкономразвития в Правительство РФ 25 января 2005 г. Однако закон тогда не только не вступил в силу, но и не был даже представлен Думе. Российский парламент увидел законопроект лишь спустя два года. Судя по тому что в тексте документа мало что изменилось, такая продолжительная задержка могла быть связана с бюрократическими причинами. В результате на основании распоряжения Правительства РФ от 18 января 2007 г. N 44-р законопроект был внесен в Государственную Думу наряду с другими законотворческими правительственными инициативами. В первом чтении законопроект был принят 8 апреля 2007 г., однако, несмотря на в целом благожелательное отношение к документу различных думских комитетов, о законопроекте забыли еще на полтора года: принят во втором чтении он был лишь 26 декабря 2008 г., в окончательной редакции Думы — 21 января 2009 г. и подписан Президентом РФ 9 февраля 2009 г. <3>. Сейчас очевидно, что законопроект был вынут из долгого ящика и принят спустя многие годы после своего первого обсуждения в рамках экспертной общественности лишь благодаря волне, вызванной серией антикоррупционных правовых инициатив Президента РФ Д. А. Медведева. К наиболее известным из них можно отнести: ——————————— <2> Например, на конференции, организованной в Москве 4 апреля 2003 г. Институтом проблем информационного права по программе ТАСИС, первый заместитель министра экономического развития и торговли РФ М. Э. Дмитриев представил широкой общественности первый вариант законопроекта МЭРТ об обеспечении доступа к информации. См.: http://www. medialaw. ru/publications/books/indep2/index. html. <3> Более подробно о тернистом пути законопроекта см., например: Шевердяев С. Н. Правовое сопровождение развития электронного правительства: новые идеалы и старые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 11.

1) Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568 <4>; ——————————— <4> Российская газета. 5 августа 2008 г. N 164.

2) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <5>; ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

3) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» <6>; ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6229.

4) Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. N 5-ФКЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» <7>; ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6206.

5) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» <8>. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.

Особо в этом вопросе можно выделить и другой нормативный акт, очень близкий по духу и концепции, но более специализированного действия, — Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» <9>. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217.

Постановка вопроса о доступе к информации

Развитие законодательства о доступе граждан к информации, находящейся в распоряжении органов власти, повсеместно рассматривается сегодня в качестве общепринятого стандарта деятельности современного демократического государства. Успешная реализация правовых механизмов законодательства о доступе к информации помимо собственно гарантирования конституционного права гражданина, традиционно связывается с такими следствиями, как: — открытость государственной власти и ясность политического курса; — снижение возможностей для коррупционных правонарушений; — повышение административной культуры и установление традиции отчета служащих в своей деятельности перед обществом; — оптимизация делопроизводства в органах власти; — признание прозрачной власти обществом. Во многих зарубежных правовых доктринах было сломано немало копей над обоснованием самостоятельного значения права гражданина на доступ к информации, находящейся в распоряжении органов власти, или, как его образно называют, «права знать». По поводу истоков этого конституционного права еще не завершена теоретическая дискуссия. 1. Некоторые настаивают, что оно проистекает из права на свободу мысли и слова (и на этом основании оно считается предусмотренным в ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и потому обеспечивается правозащитными механизмами Европейского суда по правам человека). 2. Другие говорят, что оно является частью комплексного конституционного права гражданина на информацию, относящегося к новому поколению прав, связанных с развитием научно-технического прогресса (доктринальная разработка этого права является ключевым звеном обоснования генезиса новой отрасли права под названием «информационное право»). 3. Третьи полагают, что право на доступ к информации является совершенно самостоятельным правовым образованием, не сводимым ни к негативным правам первого поколения (т. е. к свободе мысли и слова, для реализации которой достаточно невмешательства государства), ни к правам в области технического прогресса (поскольку право доступа к государственным решениям было актуально и в отсутствие Интернета). Вполне вероятно и то, что развитие общества достигло такого уровня, что речь идет о появлении нового политического права, близкого по своему конституционно-правовому духу, например, к праву на участие в управлении делами государства, к праву сомневаться в правильности его решений (т. е. праву обжаловать решения органов власти), к праву просить у государства поддержки и внимания к себе (имеется в виду право на обращение). Суть этого нового права заключалась бы тогда в возможности каждого гражданина осуществлять индивидуальный контроль над государством. Это тоже вполне вероятный исход доктринальной дискуссии, если учесть, что именно с таким акцентом это право актуализировалось в середине XX в. В связи с борьбой американской общественности, в частности за доступ к документам Пентагона, появился всемирно известный Freedom of Information Act (FOIA) 1966 г., стоящий ныне у истоков идеологии гарантирования прозрачности деятельности правительств, после которого по всему миру стали появляться комплексные законы о доступе граждан к правительственной информации. Однако вне зависимости от того, какая из теоретических идей о происхождении права на доступ к информации органов власти завоюет в итоге умы большинства исследователей, следует признать, что откладывать введение в практику правовых гарантий его обеспечения было бы неверно. До сих пор доктринальные дискуссии по многим правовым конструкциям, имеющим гораздо более богатую историю, не закрыты, но это далеко не всегда мешает практике их реализации. Сейчас в мире насчитывается порядка 70 стран, где приняты законы о доступе к информации <10>. Абсолютное большинство из них — это страны с давней и устойчивой демократической культурой, и в подавляющем числе таких стран система механизмов реализации и защиты права на доступ к информации достаточно единообразна. Поэтому успешно работающая почти в половине стран мира система вряд ли может не оправдать себя в любом государстве с более или менее развитой политико-юридической инфраструктурой. ——————————— <10> http://www. freedominfo. org/

Преимущества Закона

Появление Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» можно охарактеризовать как явление однозначно положительное, показывающее серьезное отношение руководства страны к праву граждан на доступ к информации, ставшему одним из ключевых в цивилизованных государствах. К основным преимуществам Закона можно отнести следующие: 1. Признание тезиса о презумпции открытости информации о деятельности органов власти, ограничение доступа к информации составляет исключение из принципа открытости (п. 1 ст. 4). 2. Вариативность форм предоставления информации (размещение в Интернете, обнародование в СМИ, обеспечение возможности присутствия граждан на заседаниях коллегиальных органов власти, размещение информации на специальных стендах, в библиотечных и архивных фондах, предоставление информации по письменному и устному запросу) (ст. 6). 3. Подробно описаны права пользователей информацией, среди которых имеется важная гарантия о том, что граждане вправе не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен (п. 3 ст. 8). 4. Устанавливаются важные организационные гарантии обеспечения доступа к информации, например, одним из основных требований при обеспечении доступа к информации является учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, при планировании бюджетного финансирования указанных органов (п. 5 ст. 11). 5. Перечень сведений, размещаемых в Интернете органами власти, достаточно широк и сгруппирован по различным содержательным блокам (ст. 13). 6. Предусматривается необходимость оплаты предоставления информации только в случае, если запрашиваемая информация не входит в перечень бесплатной информации (ст. 21) или если превышает по объему установленный Правительством минимум (п. 1 ст. 22). 7. Наиболее сложный в реализации механизм получения информации (получение ее происходит по запросу гражданина), регулируется довольно подробно и снабжен серией необходимых процедур (ст. ст. 18 — 19). 8. Среди гарантий получения информации по запросу имеют место такие важные идеи: — орган власти должен в обязательном порядке зарегистрировать запрос (п. 5 ст. 18), — если орган власти не полномочен рассматривать запрос, он не отказывает гражданину, а передает запрос по подведомственности (п. 7 ст. 18); — если запрашиваемая информация уже была опубликована, орган власти в ответе указывает реквизиты источника опубликования, а не отказывает гражданину (п. 3 ст. 19); — если запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа, то в ответе на запрос указываются вид, наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым доступ к этой информации ограничен, а если часть такого документа является общедоступной, то орган власти обязан предоставить запрашиваемую информацию, за исключением информации ограниченного доступа, а не отказывать в предоставлении информации в целом (п. 4 ст. 19). 9. Перечень оснований, исключающих возможность предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, является кратким и закрытым (п. 1 ст. 20). 10. Срок рассмотрения запроса составляет 30 дней с допустимым 15-дневным продлением на условиях уведомления пользователя об отсрочке предоставления информации (п. 6 ст. 18). 11. Устанавливается право на возмещение гражданину причиненных в результате непредставления информации убытков (п. 2 ст. 23) и др.

Недостатки Закона

Несмотря на обилие положительных моментов, Закон имеет и массу недостатков, значительно снижающих его потенциальный позитивный эффект. К основным недостаткам Закона нужно отнести следующие: 1. Большие сомнения вызывает положение о том, что если другими нормативными актами предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации, то положения настоящего Федерального закона применяются с учетом этих особенностей (п. 1 ст. 2). Данная установка разрушает краеугольный характер этого Закона в информационном законодательстве, обрекая его на дополняющую функцию в отношении иных актов. Представляется, что целесообразно было бы именно в этом законе решить все ключевые вопросы доступа, не размывая его значение. 2. Указанный в ст. 13 широкий состав сведений, размещаемых органами власти в Интернете, является всего лишь своеобразной коллекцией, из которой органы власти вправе на основе ст. 14 выбирать, какие сведения о себе обнародовать в сети Интернет. Вместо этого здесь должна быть зафиксирована четкая обязанность для каждого органа власти размещать в Интернете все без исключения сведения, которые не относятся к информации ограниченного доступа. 3. Закон сопровождается обилием отсылочных норм на акты, которые должны принять в его развитие исполнители, например: — коллегиальные органы власти обеспечивают возможность присутствия граждан на своих заседаниях, что регулируется регламентами соответствующих органов (ст. 15); — возможность ознакомиться с информацией о деятельности органов власти в помещениях, которые они занимают, зависит от того, примут ли они соответствующее решение (п. 1 ст. 17); — порядок взимания платы за предоставление информации устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 22); — порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации органов власти устанавливается принимаемыми ими же нормативными правовыми актами (п. 2 ст. 24); — вопросы процедур работы официальных сайтов органов власти вроде бы закономерно переносятся на подзаконный уровень, однако, учитывая большие возможности для злоупотреблений и манипуляций, в законе целесообразно было бы установить хотя бы общие принципы в отношении требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами (п. 4 ст. 10, п. 8 ст. 14). 4. Встречаются оценочные категории, которые могут серьезно осложнить жизнь как обращающимся за информацией гражданам, так и государственным служащим. Например, пользователю предоставляется на бесплатной основе информация, «затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией» (п. 3 ст. 21), но какая информация может затрагивать права и обязанности, а какая нет, неясно. 5. Одним из главных вопросов, связанных с перспективами реализации данного Закона, является проблема недостаточной определенности правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Прежде всего это касается служебной тайны. Вопрос срочного принятия Закона о служебной тайне чрезвычайно важен для полноценной реализации Закона о доступе к информации. Это собственно не недостаток данного Закона, но недостаток всего информационного законодательства. Действительно, информация ограниченного доступа является, пожалуй, единственным полноправным (по содержанию, а не по процедуре) исключением из принципа открытости информации. Однако нынешняя ситуация в практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию, что нивелирует все достижения рассматриваемого Закона. В настоящее время действует утвержденное Постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. N 1233 Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти <11>. В п. 1.2 Положения говорится следующее: «К служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью». Далее в п. 1.3 устанавливается краткий перечень сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения (нормативные акты, описание структуры органа власти, решения по заявлениям граждан и ряд других). Но за исключением этого перечня ограничения в предоставлении любой другой информации могут диктоваться «служебной необходимостью», что находится сугубо не усмотрении чиновников. ——————————— <11> Собрание законодательства РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3165.

Иными словами, факт принятия этого Закона идеологически крайне важен для начала серьезной работы над обеспечением открытости органов власти. Однако концепция Закона сформулирована так, что динамика и полнота его реализации зависят от тех самых органов власти, на достижение прозрачности деятельности которых он направлен.

——————————————————————