(Червяковский А. В.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2010, N 4)
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОСТУПА ГРАЖДАН К ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ, РАЗМЕЩЕННОЙ НА ОФИЦИАЛЬНЫХ САЙТАХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
А. В. ЧЕРВЯКОВСКИЙ
Червяковский Александр Владимирович, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России.
В настоящее время нормативное регулирование доступа граждан к правовой информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляется с помощью нормативных правовых актов, имеющих различную юридическую силу. Нормы права, регулирующие данную сферу, закреплены в Конституции (ст. ст. 15, 24, 29 и др.), в ряде федеральных законов, законов субъектов России и других нормативных правовых актах. Статья 5 ФЗ от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» <1> устанавливает, что федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть переданы по каналам связи и распространены в машиночитаемой форме. Четче о возможности электронного официального опубликования говорится в Указе Президента России от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» <2>. Данным Указом признаются официальными тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации «Система». ——————————— <1> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801. <2> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
Статья 3 ФЗ от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <3> в качестве принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации называет: установление ограничения доступа к информации только федеральными законами, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами. В ст. 8 Закона об информации указывается, что не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). В этой же статье устанавливается, что информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в информационно-телекоммуникационных сетях, предоставляется бесплатно. ——————————— <3> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
Доступ граждан к информации, размещенной на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, регламентируется постановлениями и распоряжениями Правительства России. Постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 <4> утверждена Федеральная целевая программа «Электронная Россия», рассчитанная на 2002 — 2010 гг., которая обязывает создавать условия для эффективного взаимодействия между органами государственной власти и гражданами на основе использования информационных и коммуникационных технологий. В качестве одной из целей Программы заявлено расширение возможности доступа граждан к информации для реализации своих конституционных прав, в том числе к сведениям о деятельности органов государственной власти, обеспечение непосредственного участия институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления. ——————————— <4> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 531.
Создание и использование данными органами официальных сайтов для размещения на них информации о своей деятельности, организации доступа граждан и организаций к ведомственным информационным ресурсам предусматривает Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г., одобренная распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. N 1244-р <5>. ——————————— <5> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3981.
Одним из первых принятых нормативных актов, регламентирующих создание официальных сайтов федеральными органами исполнительной власти в сети Интернет, стало Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» <6>. На федеральные органы исполнительной власти в целях обеспечения доступа граждан и организаций к информации об их деятельности возлагалась обязанность по созданию информационных ресурсов, по своевременному и регулярному размещению их в информационных системах общего пользования. Этим же Постановлением был впервые утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Постановление обязало размещать в информационных системах общего пользования все нормативные правовые акты, за исключением актов, содержащих сведения ограниченного доступа. ——————————— <6> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 658. В настоящее время данное Постановление утратило силу.
7 февраля 2008 г. Президентом РФ утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации <7>. Из данного документа не совсем понятно, каким образом государство планирует осуществлять информационную открытость органов государственной власти. Многие положения довольно туманны. Из контрольных значений к Стратегии становится ясным, что к 2015 г. можно будет получать все государственные услуги с использованием информационных технологий, заказы для государственных органов будут размещаться на электронных торговых площадках, значительно вырастет электронный документооборот. Проблеме предоставления государственных услуг гражданам в электронном виде посвящено Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 478 <8>, утвердившее Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет. ——————————— <7> Российская газета. 2008. 16 февр. <8> Российская газета. 2009. 24 июня.
Представляется, что Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства ориентированы, прежде всего, на предоставление государственных услуг, что значительно сужает проблему информационной открытости государственных органов, может войти в противоречие с требованием предоставления гражданам объективной информации о деятельности государственных органов. Несомненно, вопрос оказания услуг государственными органами организациям и гражданам является важным, но этим не может ограничиваться информационная открытость органов государственной власти. С 1 января 2010 г. вступил в силу ФЗ от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <9>. В ст. 1 Закона указываются основные используемые понятия, в частности, впервые законодательно закреплено, что следует понимать под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и под официальным сайтом данных органов. ——————————— <9> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776.
В ст. 6 Закона перечислены способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления: обнародование (опубликование) органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации; размещение информации о своей деятельности в сети Интернет; размещение информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, в отведенных для этих целях местах; ознакомление пользователей с информацией в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды; присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления; предоставление пользователям информации по их запросу; другими способами. В Законе подробно раскрываются способы размещения информации о своей деятельности в сети Интернет и предоставления пользователям информации по их запросу. В соответствии со ст. 12 Закона официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством России. Закон предусматривает обязанность федеральных органов исполнительной власти размещать тексты нормативных правовых актов и иной правовой информации в сети Интернет. В качестве недостатков Закона следует отметить: положения Закона не распространяются или распространяются не в полном объеме на отношения, связанные с особенностями предоставления отдельных видов информации; наличие большого количества в Законе отсылочных норм на законы и подзаконные нормативные акты; Закон предполагает принятие конкретизирующих его подзаконных нормативных актов, некоторые базовые положения не нашли, но могли бы найти место в данном Законе; декларативность принципов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в частности принципа доступности информации; в тексте Закона не указан обязательный минимальный перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не может быть ограничен для физических и юридических лиц, а также информации, которая должна содержаться в сети Интернет на официальных сайтах государственных органов; на законодательном уровне не урегулирован правовой режим несекретной информации ограниченного доступа <10>. ——————————— <10> См.: Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 22 — 23.
24 ноября 2009 г. принято Постановление Правительства РФ N 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» <11>, которое признало утратившим силу Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98. Новым Постановлением утверждены Перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет, Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Устанавливаются сроки, в течение которых информация должна будет размещена в сети Интернет. Также утверждены требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства РФ в сети Интернет. На Министерство экономического развития РФ возложена обязанность предоставлять Правительству РФ ежегодно доклад об исполнении данного Постановления федеральными органами исполнительной власти. ——————————— <11> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5832.
К настоящему времени многие государственные органы, как федеральные, так и субъектов Федерации, имеют свои сайты в Интернете. На сайтах федеральных органов исполнительной власти размещаются нормативные правовые акты данных органов, в том числе признанные Министерством юстиции России, не нуждающиеся в государственной регистрации, публикующиеся в ведомственных периодических изданиях. Многие федеральные органы исполнительной власти приняли приказы, направленные на исполнение Постановлений Правительства России от 12 февраля 2003 г. N 98 и от 24 ноября 2009 г. N 953. Для большинства федеральных органов исполнительной власти размещение нормативных правовых актов на сайтах соответствующих органов не является их официальным опубликованием. Источниками официального опубликования выступают различные периодические издания. В Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р <12>, отмечаются недостатки функционирования сайтов органов государственной власти: порядок работы органов государственной власти практически не поддерживает оперативное информационное обновление сайтов в сети Интернет; сайты нередко не содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг организациям и гражданам, которым недоступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных; ведомственные сайты в сети Интернет практически не используются для поддержки предоставления гражданам государственных услуг. В Концепции в качестве приоритетного направления обозначено «развитие систем обеспечения удаленного доступа граждан к информации о деятельности государственных органов на основе использования информационно-коммуникационных технологий». ——————————— <12> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2372.
В настоящее время отсутствует сайт органов государственной власти, который бы обеспечил доступ граждан к действующему законодательству в полном объеме, а также и к проектам нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами государственной власти. Не предполагается и создание сайта в сети Интернет, позволяющего гражданам получать социально значимую информацию и консультации по действующему законодательству. Полагаем, что необходимо создать электронную версию Свода законов Российской Федерации, которая была бы доступной для всех лиц, желающих ознакомиться с действующим законодательством Российской Федерации. Считаем, что в настоящее время Интернет нельзя рассматривать как универсальный и доступный источник правовой информации. Разделяем опасения, что стремительное осуществление государством программ, направленных на предоставление государственных услуг посредством применения информационно-коммуникативных технологий, может привести к усилению информационного неравенства в обществе. В то же время полагаем, что официальные сайты органов государственной власти могут стать наиболее доступным в сети Интернет источником информации о деятельности государственных органов. Считаем вполне возможным введение официального электронного опубликования нормативных актов на сайтах органов государственной власти <13>. Однако для этого необходимо, чтобы органы государства помещали информацию о нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность, отвечали на вопросы, задаваемые посетителями сайтов. Сайты должны содержать специальные разделы, предназначенные для обратной связи и оперативного обмена информацией с посетителями. ——————————— <13> См.: Исаков В. Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 — 26 сентября 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова и Д. Г. Краснова. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России; Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. С. 260.
Представляется, что размещение на официальных сайтах органов государственной власти доступной и понятной для населения правовой информации — это эффективный и реально осуществимый способ положительного влияния государства на правовую информированность. Пока же согласно опросам, проводимым ИРСИ, Интернет для получения информации о деятельности органов власти пока используется 19,6% опрошенных <14>. По данным опроса, проведенного ВЦИОМ, Интернетом пользуется примерно каждый третий россиянин <15>. ——————————— <14> Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации // Институт развития свободы информации. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www. svobodainfo. org. <15> Вне зоны доступа. Для большинства россиян Интернет до сих пор остается экзотической и слишком дорогой «игрушкой» // Институт развития свободы информации. Электронный ресурс. Режим доступа: http:// www. svobodainfo. org/ info/ page/ rus? tid=633200005&nd;=458223399.
Ряд российских ученых уже достаточно давно предлагают принять федеральный закон о нормативных правовых актах <16>. В частности, представляется целесообразным закрепить обязанность органов государственной власти размещать на официальных сайтах актуальные электронные версии текстов нормативных правовых актов, не содержащих секретную информацию или информацию ограниченного распространения (гриф «Для служебного пользования»). ——————————— <16> Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 9; Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибуллин А. Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 88 — 93.
Библиографический список
1. Исаков В. Б. Официальное электронное опубликование как необходимая предпосылка для перехода к системе непрерывной кодификации // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 — 26 сентября 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова и Д. Г. Краснова. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России; Торгово-промышленная палата Нижегородской области, 2009. 2. Тихомиров Ю. А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2. 3. Тихомиров Ю. А., Рахманина Т. Н., Хабибуллин А. Г. Закон о нормативных правовых актах — актуальная повестка дня // Журнал российского права. 2006. N 5. 4. Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14.
