Роль административно-правового режима обеспечения таможенного дела в общем предупреждении валютных правонарушений в сфере внешнеэкономической деятельности страны

(Марченко Р. А.) («Банковское право», 2006, N 6)

РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА В ОБЩЕМ ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ ВАЛЮТНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЙ В СФЕРЕ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СТРАНЫ

Р. А. МАРЧЕНКО

Р. А. Марченко, старший научный сотрудник Академии ФСБ России.

Регулирование порядка осуществления валютных операций в сфере внешнеэкономической деятельности Российской Федерации является одной из актуальных задач, стоящих перед государством в сфере внешнеэкономической деятельности. Оно привлекает внимание все большего числа специалистов не только в сфере экономики и финансов, но и в области права. Это логически обусловлено повышением роли правовых норм во всех сферах жизни общества. Государственная валютная монополия, существовавшая в СССР, сводилась главным образом к перераспределению валютной выручки и привлеченных иностранных кредитов внутри страны в соответствии с валютным планом, к переговорам о кредитах и финансовых условиях торговых сделок, управлению официальными золотовалютными резервами и надзору за жестко ограниченными валютными операциями физических лиц (предприятия субъектами валютных операций не являлись) <1>. Выступая основой внешнеторговой политики социалистического государства, монополия рассматривалась «и как исключительное право государства на управление валютным хозяйством страны и ее международными валютными отношениями, и как система государственных мероприятий по их регулированию» <2>. ——————————— <1> Федоров Б. Г. Валютная политика СССР: взгляд в будущее. М., 1990. С. 5. <2> Зверев А. В. Планирование международных валютных отношений СССР. М., 1989. С. 9.

Отмена государственной монополии в сфере внешней торговли и наметившаяся в 1991 г. либерализация внешнеэкономической деятельности Российской Федерации (далее — ВЭД) исходили из задач расширения и углубления международных экономических связей и укрепления экономической мощи страны <3>. Однако возникшее при этом резкое увеличение числа субъектов ВЭД <4> не сопровождалось адекватными законодательными, контрольными и правоохранительными мерами, что привело к беспрецедентному росту экономической преступности, связанной с контрабандой, в том числе валюты и валютных ценностей, невозвращением из-за границы средств в иностранной валюте и уклонением от уплаты таможенных платежей <5>. ——————————— <3> Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 19 августа 1986 г. N 991 «О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями» // СП СССР. 1986. N 33. Ст. 172; Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 2 декабря 1988 г. N 1405 «О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций» // СП СССР. Отд. 1. 1989. N 2. Ст. 7; Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 7 марта 1989 г. N 203 «О мерах государственного регулирования внешнеэкономической деятельности» // СП СССР. Отд. 1. 1989. N 16. Ст. 50; Указ Президента РФ от 15 ноября 1991 г. N 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1991. N 47. Ст. 1612. <4> Так, если на начало 1989 г. право выхода на внешний рынок имели 55 министерств, 150 производственных объединений и 8 многоотраслевых научно-технических комплексов (МНТК), то уже к концу 1991 г. число участников внешнеэкономической деятельности достигло 28 тысяч. Это привело к острой конкуренции отечественных экспортеров друг с другом и общему ухудшению условий внешнеторговой деятельности, так как большинство новоиспеченных участников ВЭД не имели достаточного опыта в этой сфере. К тому же в государстве не было соответствующей правовой базы. <5> По мнению специалистов, в настоящее время «под криминальным влиянием находится целый ряд крупных объектов экономики. В их числе топливно-энергетический комплекс, добывающие отрасли промышленности, внешнеэкономическая деятельность, особенно связанная с оборотом стратегически важных сырьевых товаров, алкогольной и табачной продукции, автомобилей, оружия и наркотических средств». Овчинников А. А. Служба против мафии // Закон и право. 2003. N 1. С. 9.

В этой связи в сфере внешнеэкономических связей возникла объективная необходимость создания государственного механизма регулирования внешнеторговой деятельности, в том числе и в сфере регулирования валютных операций. Данные обстоятельства поставили под угрозу обеспечение безопасности государства в целом и его экономической безопасности в частности. Поэтому борьба с правонарушениями в сфере ВЭД, в том числе и с валютными правонарушениями, является важным элементом в деле обеспечения безопасности Российской Федерации. Для изменения сложившейся ситуации, по мнению автора, необходимо усиление государственного воздействия на экономику, в том числе и во внешнеэкономической сфере. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации в качестве основной причины возникновения угрозы национальной безопасности государства определено кризисное состояние экономики, проявляемое в том числе и в криминализации внешнеэкономической сферы России. В этой связи в целях обеспечения безопасности страны в Российской Федерации стала создаваться, а отчасти воссоздаваться <6> общегосударственная система мер обеспечения безопасности страны, которая является общепризнанной в мировом сообществе и не представляет собой нарушений принципов и норм международного права, прав и свобод человека и гражданина. ——————————— <6> См.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» (в ред. от 25 июля 2006 г.) // Российская газета. 1992. 6 мая; Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 170.

Важным элементом в этой системе является административно-правовой режим обеспечения таможенного дела <7>, выступающий в настоящее время правовым и организационно-управленческим механизмом, который, с одной стороны, выступает элементом механизма государственного регулирования внешнеторговой деятельности, а с другой — нацелен на защиту экономического суверенитета и безопасности государства. Это обусловлено рядом факторов. ——————————— <7> Под административно-правовым режимом обеспечения таможенного дела автор понимает законодательно установленную совокупность правовых норм, организационно-управленческих и иных мероприятий, направленных на регламентацию прав и обязанностей и регулирование деятельности физических и юридических лиц в сфере таможенного дела в целях обеспечения экономического суверенитета и безопасности Российской Федерации.

Во-первых, «режимное регулирование» в сфере таможенного дела создает необходимые условия для формирования специализированного порядка деятельности хозяйствующих субъектов, осуществляющих валютные операции в сфере ВЭД, необходимые как для устойчивого решения задач в области обеспечения безопасности государства, так и для нормального регулирования валютных отношений. Во-вторых, публичное управление в сфере таможенного дела в современных условиях испытывает потребность в особых регулятивных свойствах административно-правового режима обеспечения таможенного дела, позволяющих эффективно организовывать деятельность органов и агентов валютного контроля в русле их компетенции в сфере таможенного дела, выступающего основным регулятором внешнеторговой деятельности. В-третьих, в рамках режимной территории (зоны таможенного контроля) в сфере ВЭД хозяйствующие субъекты лучше отлаживают взаимоотношения между собой, так как заранее знают легальное русло действий каждого из них, что способствует уменьшению простора для произвола и беззакония. В-четвертых, административно-правовой режим обеспечения таможенного дела позволяет объединить и дифференцировать административно-правовые, организационно-управленческие и технические средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих как перед таможенными органами, так и перед иными федеральными органами исполнительной власти в сфере валютного регулирования и валютного контроля, органично соединяя их с различного рода политическими, экономическими и информационными мерами. Одним из основных элементов административно-правового режима обеспечения таможенного дела выступает таможенный контроль, который согласно п. 19 ст. 11 Таможенного кодекса РФ представляет собой совокупность мер, осуществляемых таможенными органами России в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. Таможенный валютный контроль на сегодняшний день является одним из видов таможенного контроля, выступающего, в свою очередь, разновидностью государственного контроля в сфере таможенного дела. Суть таможенного валютного контроля состоит в контроле за порядком и правилами перемещения валюты и валютных ценностей через таможенную границу России, заполнения грузовых таможенных деклараций, оформленных с представлением паспорта сделки; выявлением случаев непоступления экспортной валютной выручки на соответствующие счета в уполномоченных банках. На сегодняшний день таможенный валютный контроль осуществляется сотрудниками подразделений таможенной стоимости и валютного контроля Федеральной таможенной службы России. Их основная задача состоит в выявлении случаев непоступления валютной выручки от экспорта товаров в Россию, неввоза товара, эквивалентного по стоимости переведенной в оплату резидентом нерезиденту суммы денежных средств в иностранной или российской валюте, неввоза товаров (выполнения работ, предоставления услуг, передачи прав на результаты интеллектуальной деятельности) за экспортируемый товар в соответствии с условиями внешнеторговой бартерной сделки <8> и т. п. ——————————— <8> См.: Инструкция ЦБ РФ N 86-И, ГТК РФ N 01-23/26541 от 13 октября 1999 г. (в ред. от 12 октября 2001 г.) «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров» // БНА федеральных органов исполнительной власти. 1996. N 50; Инструкция ЦБ РФ и ГТК РФ от 4 октября 2000 г. N 91-И и N 01-11/28644 (соответственно) «О порядке осуществления валютного контроля за обоснованностью оплаты резидентами импортируемых товаров» (в ред. от 12 октября 2001 г.) // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 46.

Режимные мероприятия, устанавливаемые в рамках административно-правового режима обеспечения таможенного дела, с одной стороны, способствуют реализации задач общего предупреждения в области обеспечения безопасности государства и защиты экономического суверенитета Российской Федерации, а в ряде случаев исключают возможность совершения противоправных деяний в этой сфере. Так, применительно ко всем формам таможенного контроля проверке подлежат: документы и сведения, имеющие отношение к паспорту сделки и валютным операциям; товары и транспортные средства; помещения и территории, находящиеся в таможенной зоне; наименования мест происхождения товара. Таким образом, можно сделать вывод, что предметом таможенного валютного контроля выступают только те валютные операции, которые связаны с перемещением валюты и валютных ценностей через таможенную границу России, а также с перемещением через таможенную границу России товаров и транспортных средств, в том числе: 1) перемещение через таможенную границу валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в валюте Российской Федерации, а также иностранной валюты и внешних ценных бумаг, в том числе в бездокументарной форме, не относящихся в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (в ред. от 26 июля 2006 г.) <9> к внутренним ценным бумагам; ——————————— <9> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 50. Ст. 4859.

2) валютные операции, связанные с перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств: с вывозом товаров на экспорт, импортом и реимпортом товаров. При этом хотелось бы акцентировать внимание на том, что на законодательном уровне нет положений, четко обозначающих предмет таможенного контроля вообще и таможенного валютного контроля в частности. В качестве объекта таможенного валютного контроля, осуществляемого в рамках административно-правового режима обеспечения таможенного дела, всегда рассматривается деятельность или действие (то, по поводу чего возникает необходимость совершения проверочных мероприятий), так как бездействие не может порождать возникновение административно-правовых отношений при осуществлении таможенного валютного контроля в рамках рассматриваемого режима. Например, самым распространенным действием в рамках данного режима выступает перемещение через таможенную границу валюты и валютных ценностей, при этом невозвращение из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193 УК РФ) является одним из распространенных валютных преступлений в сфере ВЭД. Налицо, как мы видим, совершение действий по ввозу на таможенную территорию Российской Федерации или вывозу с этой территории валюты и (или) валютных ценностей либо невозвращение из-за границы в Российскую Федерацию средств в иностранной валюте. Таким образом, можно выделить следующие основные направления деятельности таможенных органов по реализации задач общего предупреждения, которые выступают объектом таможенного валютного контроля. 1. Контроль за соблюдением правил перемещения через таможенную границу Российской Федерации наличной валюты и валютных ценностей. 2. Контроль за возвращением в Российскую Федерацию (репатриацией) экспортной валютной выручки резидентов. 3. Контроль за обоснованностью валютных платежей в пользу нерезидентов при импорте товаров. Вместе с тем режимные мероприятия, осуществляемые в рамках административно-правового режима обеспечения таможенного дела в конкретной ситуации, могут привести к частному предупреждению, а нередко и к пресечению противоправной деятельности. При этом объектом таможенного валютного контроля выступает деятельность таможенных органов, связанная с выявлением операций, совершенных с валютой и валютными ценностями в нарушение таможенных правил. Так, по двум последним направлениям деятельности таможенных органов по реализации задач общего предупреждения они призваны дополнять деятельность системы банковского контроля: 1) таможенное оформление товаров проводится при условии соответствия документов (паспорта сделки, контракта) требованиям валютного законодательства; 2) таможенные органы удостоверяют фактический ввоз или вывоз товаров на таможенную территорию с нарушением таможенных правил (п. 1 ст. 391 ТК РФ) и привлечением к ответственности виновных лиц. Тем самым уполномоченные банки, отслеживающие движение валютных средств по сделке, получают необходимую фактическую информацию о действиях их клиентов от таможенных органов. Основным методом таможенного валютного контроля выступают проверки, осуществляемые таможенными органами либо в силу факта перемещения через таможенную границу валюты, валютных ценностей и товаров в ходе таможенного оформления (с использованием, при необходимости, приемов фактического контроля (таможенного досмотра) и т. п.); либо по инициативе самих таможенных органов. Как мы видим, применительно к борьбе с валютными правонарушениями, административно-правовой режим обеспечения таможенного дела способствует обеспечению безопасности страны уже тем, что препятствует нанесению ущерба экономике Российской Федерации. Следовательно, роль административно-правового режима обеспечения таможенного дела в общем предупреждении валютных правонарушений в сфере внешнеэкономической деятельности Российской Федерации необходимо рассматривать в двух аспектах. 1. Общепредупредительное значение административно-правового режима обеспечения таможенного дела. 2. Использование его возможностей органами федеральной таможенной службы и иными правоохранительными органами и специальными службами как для борьбы с валютными правонарушениями, так и с иными нарушениями таможенных правил.

——————————————————————