(Рагозина Н. А.) («Внешнеторговое право», 2007, N 2)
ИНВЕСТИЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИИ И ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКИЕ СВЯЗИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Н. А. РАГОЗИНА
Рагозина Н. А., аспирантка Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов.
В современной экономической политике большинства государств весомое значение придается привлечению иностранных инвестиций, которые способствуют преодолению дефицита собственных финансовых ресурсов для решения широкого спектра задач экономического развития, в том числе в процессе обеспечения бюджетных расходов. Инвестиции все больше становятся показателем экономического развития стран и их отдельных регионов. Современная инвестиционная политика и ее экономико-правовое обеспечение все более ориентируются на достижение таких характеристик инвестиционной деятельности, как рациональность, сбалансированность, системная обусловленность, гармонизация и унификация правовых принципов и институтов. Эти свойства проявляются в динамике как мирового инвестиционного рынка в целом, так и отдельных инвестиционных пространств — территорий государств и их регионов. Основой для разработки рациональной инвестиционной политики и инвестиционного законодательства является анализ пространственно-временной структуры иностранных инвестиций и ее обусловленности. Инвестиционная стратегия исходит из принципиального различия целей, задач инвесторов и принимающего государства (реципиента): инвесторы естественным образом руководствуются доходностью инвестиций, а для реципиента решающее значение имеет восстановление и развитие экономики. Инвесторы эксплуатируют экономические механизмы, которые могут не оказывать значительного воздействия на развитие национального хозяйства в целом. В связи с этим инвестиционная политика реципиента должна включать различные меры воздействия на иностранных инвесторов, обеспечивающие приоритетную реализацию инвестиционных проектов, которые направлены на модернизацию промышленности, технологическое обновление, создание экспортных производств с высокой добавленной стоимостью, подготовку национального производителя к конкуренции с транснациональными корпорациями (ТНК). Речь идет о формировании инновационной мотивации инвесторов. Соответственно, эффективное управление и государственное регулирование подразумевает освоение не только стимулирующих, но и ограничительных механизмов в отношении спонтанного потока инвестиций, достижение баланса поддержки и ограничения инвесторов. Вместе взятые, такие механизмы приобретают новое качество оптимизирующих факторов, лежащих в основе новейшего инвестиционного законодательства. В этой связи представляется важным вывод о том, что желательные для реципиента экономические механизмы не смогут продемонстрировать максимальную отдачу, если правовой механизм будет существенно инвариантен к потоку иностранных инвестиций. Кроме того, инвестор может ориентироваться и на обретение контроля над стратегически важными отраслями в экономике реципиента. В этом случае включение ограничительных инвестиционных механизмов становится необходимой мерой государственного регулирования. При создании благоприятного инвестиционного климата принимающее государство должно также использовать текущее отображение собственного инвестиционного пространства в системе благоприятствующих, сдерживающих факторов и угроз с учетом их «весовых коэффициентов». На современном этапе значимость для инвесторов традиционных характеристик инвестиционного рынка (емкость рынка, природные ресурсы, дешевизна рабочей силы) снижается в пользу инфраструктурных факторов, среди которых основные — уровень либерализации экономической политики, технического прогресса, внедрения корпоративных стратегий, а также наличие научно-производственных комплексов, инновационной структуры, научно-образовательного потенциала. В целом указанные характеристики инвестиционного рынка воспринимаются инвесторами как потенциальные возможности и сильные стороны инвестиционных проектов. В то же время слагаемым инвестиционного климата, определяющим окончательное решение инвестора, в ряде случаев выступает наличие определенных сдерживающих факторов и угроз. Оптимальная инвестиционная политика требует согласования с внешнеторговой политикой, что определяется взаимосвязью инвестиционной и внешнеторговой деятельности. Ныне модель размещения иностранных инвестиций в мировой экономике в целом повторяет модель распределения мировой торговли и модель распространения ТНК <1>. Суммарный мировой объем накопленных прямых иностранных инвестиций в 2004 г. оценивался в 9 трлн. долл. США. Эту цифру увязывают с деятельностью примерно 70 тыс. ТНК и их 690 тыс. зарубежных филиалов, общий объем продаж которых достигает почти 19 трлн. долл. США <2>. Таким образом, ТНК выступают основным субъектом в процессе глобального расширения инвестиционных потоков. В 2004 г. отток иностранных инвестиций достиг уровня 730 млрд. долл., 637 млрд. долл. из которых приходится на компании развитых стран. Что касается государственной принадлежности инвесторов, то в 2004 г. 48% всех инвестиций исходили из трех источников: США, Великобритании и Люксембурга. В десятку ведущих инвесторов вошли также Испания, Франция, Канада, Гонконг и Китай, Япония, Бельгия, Швейцария <3>. ——————————— <1> Соболева К. А. Теоретические основы формирования инвестиционной политики России по привлечению прямых иностранных инвестиций. СПб., 2006. С. 16. <2> UNCTAD. World Investment Report 2001, 2005: Promoting Linkages. P. 4. <3> UNCTAD. World Investment Report 2005: Transnational Corporations and the Internationalization of R&D;, annex table B. 1.
Российский инвестиционный рынок оценивается как развивающийся и имеющий ряд отличительных особенностей. Десятка ведущих инвесторов в экономике России выглядит несколько иначе, чем приведенная выше, — Люксембург, Кипр, Нидерланды, Великобритания, Германия, США, Франция, Виргинские острова, Швейцария, Багамские острова. При этом на долю общемировых лидеров (США, Великобритания и Люксембург) приходится 36,3%, в то время как Кипр, Нидерланды и Германия, не входя в общемировую десятку, вместе формируют 42,8% инвестиций в России. Одной из особенностей российского инвестиционного пространства считается отставание по объему накопленного иностранного капитала от других стран с развивающейся и переходной экономикой. Однако, как показывают результаты внешнеэкономических взаимодействий России за последние годы <4>, например с ЮАР, Российская Федерация наращивает свой потенциал и в качестве серьезного инвестора. Следовательно, для России привлечение иностранных инвестиций не обусловлено напрямую дефицитом собственных средств и имеет место оптимизация встречных инвестиционных потоков. Так, в таблице мировых инвесторов Россия помещена по данным 2003 и 2004 гг. на 15-е место после Италии, Австралии, Швеции и Сингапура, перед Бразилией и Австрией <5>. В настоящее время Россия ежегодно привлекает менее 10 млрд. долл. США при общем объеме мировых инвестиционных потоков около 1 трлн. долл. США. За последние десять лет в Россию было привлечено иностранных инвестиций вдвое меньше, чем в Польшу, в десять раз меньше, чем в Бразилию, и в тридцать раз меньше, чем в Китай. Однако темпы роста привлеченных инвестиций значительны: в конце 2005 г. объем накопленного иностранного капитала в экономике России составил 111,8 млрд. долл. США, что на 36,4% больше по сравнению с итогом 2004 г. <6>. По оценкам Бюро экономического анализа для устойчивого развития страны в течение ближайших двадцати лет необходимо более 2 трлн. долл. США капиталовложений <7>, то есть в среднем 100 млрд. долл. ежегодно, часть которых должна быть обеспечена за счет иностранных инвестиций. Однако, по оценкам специалистов, в ближайшие несколько лет Россия сможет выйти на необходимый уровень иностранных инвестиций, который должен быть не менее 30 млрд. долл. в год <8>. Следовательно, на современном этапе одной из стратегических задач для России является увеличение валового объема привлеченных инвестиций до прогнозируемого оптимального уровня, что соответствует минимум трехкратному росту ежегодных иностранных инвестиций. В связи с этим в число мер российской инвестиционной политики необходимо включать прогнозирование и планирование инвестиционной составляющей внешнеэкономических связей. К сожалению, в России до сих пор нет программ по привлечению иностранных инвестиций. В создании инвестиционных программ можно было бы сделать значительный шаг вперед на региональном уровне, где непосредственно реализуются инвестиционные проекты. ——————————— <4> См., например, Гусев К. Н. Масштабы и структура российских инвестиций за рубежом // Банковское дело. 2004. N 12. <5> UNCTAD. World Investment Report 2005: Transnational Corporations and the Internationalization of R&D;, annex table B. 1. <6> www. gks. ru <7> См.: Фонд «Бюро экономического анализа» // Информационно-аналитический бюллетень. 2004. N 52. <8> См.: Соболева К. А. Указ. соч. С. 37.
Как видим, Россия за последние годы существенно повысила свою инвестиционную привлекательность. В соответствующем рейтинге компании А. Т. Kearney <9> Российская Федерация занимает 6-е место после Китая, Индии, США, Великобритании и Польши. Однако при этом следует учитывать, что выделяются группы инвесторов, чьи оценки существенно различаются. Так, европейские инвесторы ставят Россию на 4-е место, северо-американские — уже на 8-е место, а азиатские инвесторы вообще не включают Россию в список из 15 предпочтительных реципиентов <10>. Различие оценок обусловлено отличием мотиваций инвесторов. Привлекательными факторами российского инвестиционного рынка считаются: близость к европейскому и азиатскому рынку, разнообразные природные ресурсы, растущая покупательная способность внутреннего рынка, высокий уровень образования персонала, квалифицированная рабочая сила, приоритетные достижения в ряде отраслей науки и инжиниринга, низкие издержки производства. С точки зрения отраслевого распределения инвестиций предпочтения определяются так, что природно-ресурсный мотив проявляется в деятельности транснациональных нефтяных компаний, в целях расширения рынка сбыта инвестируют субъекты пищевой, табачной, телекоммуникационной отраслей, а низкие издержки производства привлекают инвесторов автомобильной отрасли. ——————————— <9> www. atkearney. com <10> Соболева Е. К. Указ. соч. С. 24.
Для улучшения инвестиционного климата России оказывается весьма значимым устранять слабые стороны и угрозы инвестирования (согласно SWOT-анализам). Так, слабыми сторонами инвестиционной сферы в России рассматриваются административные барьеры для ведения бизнеса, слабое информационное обеспечение инвестиционного процесса, коррупция, непрозрачность принятия решений, неэффективность судебной системы, развитая бюрократия, слабое конкурентное законодательство, невысокая репутация российских компаний. Угрозами же выступают высокая зависимость политической и экономической стабильности от конъюнктуры на мировых рынках нефти, отсутствие согласованной и целенаправленной политики привлечения иностранных инвестиций, слабое инвестиционное законодательство <11>. В результате в оценках западных специалистов инвестиции в России отличаются растущей привлекательностью в сочетании с высоким уровнем инвестиционного риска. Однако следует признать, что факторы инвестиционного риска лежат в политико-правовой плоскости, а следовательно, могут быть преодолены с меньшими усилиями, чем провалы экономико-материального характера. ——————————— <11> Там же. С. 102 — 103.
Приведенные оценки подтверждают, что инвестиционная привлекательность страны, несмотря на ее в целом интегральный характер, может быть оптимизирована по целому ряду критериев. Так, особенностями обладает распределение инвестиций по отраслям экономики. В свете такого распределения рейтинг привлекательности приобретает иной смысл: так, например, Китай, Индия, США, Польша поддерживают лидерство по привлечению инвестиций в нескольких секторах — добывающая промышленность, финансовые и нефинансовые услуги, телекоммуникации, оптовая и розничная торговля, а Россия — только в секторе добывающей промышленности <12>. Легко видеть, что при переходе на региональный уровень такие рейтинговые оценки могут быть использованы только в отношении регионов, развивающих соответствующие инвестиционные секторы и представляющих собой эквивалентное инвестиционное пространство страны. ——————————— <12> www. atkearney. com
Наибольшая масса инвестиций в экономике России накоплена в отраслях, которые на мировом рынке оцениваются как имеющие высокий уровень долгосрочных рисков. За последнее десятилетие осуществлялся в основном перевод в Россию тех технологий и промышленных комплексов, которые в стране-инвесторе теряют новизну и обеспечивают выпуск моделей вчерашнего дня, или тех производств, которые в зарубежных государствах испытывают ограничения государственного регулирования (химическое производство, табачное производство, производство неэкологичной тары и т. п.). Аналитики отмечают и глобальную тенденцию освобождения индустриально-развитых государств от крупных сборочных производств, в чем Россия также участвует обретением целого ряда новых промышленно-сборочных зон. Кроме того, государственной поддержкой пользовалась инвестиционная модернизация российских ресурсных отраслей, поскольку они являлись основными налогоплательщиками. Такая инвестиционная политика способствовала привлечению в экономику России компенсирующих прямых иностранных инвестиций с понижающей сравнительной эффективностью, которые усиливали структурные диспропорции и способствовали росту экономических рисков, росту стоимости инвестиционных ресурсов и снижению конкурентных преимуществ отраслевой продукции на мировом рынке <13>. Здесь уместно заметить, что подобный опыт, в частности, доказывает: налоговые отчисления являются лишь косвенным бюджетным критерием эффективности инвестиционного проекта и опосредованным источником финансирования экономического роста. Около 65,5% всего объема иностранных инвестиций в основной капитал российских предприятий были накоплены в топливно-энергетической, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной, нефтехимической, химической и машиностроительной отраслях. ——————————— <13> Соболева К. А. Указ. соч. С. 108 — 109.
Специалисты отмечают, что Российская Федерация в настоящее время не использует в полном объеме меры стимулирования иностранных инвестиций, и достаточно единодушно объясняют это отсутствием инвестиционной стратегии страны. Основной проблемой российской инвестиционной практики стала нерациональная структура иностранных инвестиций: их чрезмерная концентрация в сырьевых и импортозамещающих отраслях, ориентация на ограниченный круг стран-инвесторов, существенная неравномерность распределения инвестиций по субъектам Российской Федерации. В региональном масштабе инвестиционная привлекательность существенно варьируется, что обусловливает и особенности региональной инвестиционной политики на фоне мер общегосударственной экономической политики. С этой точки зрения Россия отличается как большим диапазоном инвестиционных рейтингов субъектов Российской Федерации, так и качественными различиями их инвестиционных характеристик. Следовательно, оптимизация инвестиционных связей на региональном уровне выступает неотъемлемым элементом общего процесса рационализации инвестиционной политики Российской Федерации <14>. ——————————— <14> См.: Казакова Л. В. Управление инвестициями на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Финансы и кредит. 2004. N 8.
Санкт-Петербург как субъект Российской Федерации обладает весомыми инвестиционными характеристиками, отражающими его вклад в эквивалентное инвестиционное пространство России. Основой для установления прямых контактов Санкт-Петербурга с зарубежными государствами могут выступать международные договоры, в том числе межправительственные соглашения Российской Федерации. Таким примером является Межправительственное соглашение между Россией и Финляндией о сотрудничестве в Мурманской области, Республике Карелия, Санкт-Петербурге и Ленинградской области, подписанное в январе 1992 года. Отечественное законодательство предусматривает осуществление внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации и на основе соглашений, которые не являются международными договорами и представляют интерес с точки зрения оптимизации внешнеэкономической деятельности на региональном уровне. В 2001 — 2005 гг. с участием Санкт-Петербурга было подписано и зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 43 таких соглашения о международном и внешнеэкономическом сотрудничестве <15>. ——————————— <15> http://www. gov. spb. ru
Санкт-Петербург осуществляет внешнеэкономические связи на договорной основе с субъектами в странах Европы — Испания, Италия, Австрия, Словения, Греция, Швеция, Норвегия, Латвия, Финляндия, на американском континенте — США, Канада, в Африке — Египет, Судан, ЮАР, в Азиатско-Тихоокеанском регионе — Турция, Иран, Палестина, Иордания, Индия, Китай, Япония, и в странах СНГ — Республика Беларусь, Украина, Туркменистан, Кыргызская Республика, Азербайджанская Республика. Указанные акты, представленные в различных правовых формах (соглашение, протокол, меморандум, договор, декларация), являются соглашениями администрации Санкт-Петербурга как с административно-территориальными образованиями (государственные субъекты), так и с иными субъектами, например транснациональными корпорациями, зарубежных стран. Так, с участием ТНК Санкт-Петербургом заключены Соглашение от 14 октября 2004 г. между правительством Санкт-Петербурга Российской Федерации и Марубени Корпорейшн (Япония), Соглашение от 14 октября 2004 г. между правительством Санкт-Петербурга и Сумитомо Корпорейшн (Япония), Соглашение от 16 марта 2005 г. о сотрудничестве между правительством Санкт-Петербурга Российской Федерации и Хитачи Корпорейшн (Япония), Соглашение от 12 ноября 2004 г. о сотрудничестве между правительством Санкт-Петербурга Российской Федерации и мэрией города Граца Австрийской Республики по реализации проекта «ЭКОПРОФИТ». Необходимо сразу отметить, что негосударственные субъекты типа ТНК в настоящее время не упоминаются процедурным законодательством Санкт-Петербурга о внешнеэкономических связях <16>. Правда, имеются и государственные субъекты, также не упоминающиеся как участники договорного процесса, например, торгово-промышленные палаты, играющие при этом немаловажную роль. ——————————— <16> См.: Закон Санкт-Петербурга от 29 декабря 2000 г. N 693-79 «О соглашениях, регулирующих международные и внешнеэкономические связи Санкт-Петербурга» // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2001. N 2.
В то же время внешнеэкономические взаимодействия Санкт-Петербурга могут осуществляться и без вышеуказанных соглашений, заключенных в установленном порядке. Так, важное место во внешних связях Санкт-Петербурга занимает сотрудничество с городами-партнерами (побратимами), начало которому было положено в 1953 г., когда были установлены первые породненные связи с финским городом Турку. В настоящее время 75 зарубежных городов подписали соглашения о сотрудничестве с Санкт-Петербургом <17>. При этом только часть этих соглашений зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации в качестве международных соглашений Санкт-Петербурга. ——————————— <17> http://www. kvs. spb. ru/ru/activity/economic/centers
Что касается именно инвестиционного сотрудничества, то подавляющее большинство международных соглашений Санкт-Петербурга напрямую инвестиционными договорами не являются. Но имеющиеся соглашения позволяют предположить, что определение сторон и содержания таких соглашений в свете разграничения инвестиций на прямые, портфельные и прочие должно стать предметом дополнительного правового регулирования на уровне субъекта Российской Федерации. Эти обстоятельства свидетельствуют, что договорный процесс с участием Санкт-Петербурга в целом и его правовое процедурное обеспечение в механизме оптимизации международных экономических связей субъекта Российской Федерации требуют значительного совершенствования для поддержания общей позитивной тенденции развития инвестиционного пространства Санкт-Петербурга. В начале 2006 г. в экономике Санкт-Петербурга накопленный иностранный капитал составил 2,7 млрд. долл. США, что на 34% больше, чем в 2004 г. При этом доля Санкт-Петербурга в общем накопленном иностранном капитале России пока находится на уровне 3%. За 2005 г. общий объем иностранных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга составил 1417,1 млн. долл. <18>, или порядка 15% ежегодных иностранных инвестиций в России. Сочетание малого удельного объема накопленных инвестиций и значительной доли в инвестиционном потоке позволяет прогнозировать укрепление позиций Санкт-Петербурга — реципиента — и как субъекта Российской Федерации, и как сбалансированного эквивалентного инвестиционного пространства Северо-Западного федерального округа. При этом сохраняется в целом положительная тенденция: десять стран обеспечивают 80% всего объема инвестиций. Однако состав группы лидеров (США — обеспечивают 19% инвестиций, Кипр — 15%, Финляндия — 11%, Мексика — 9%, Швеция — 9%, Великобритания — 8%, Нидерланды — 8%) меняется. В 2004 г. 83,4% всех иностранных инвестиций приходилось на долю двенадцати стран — США, Великобритания, Финляндия, Кипр, Индия, Нидерланды, Германия, Швейцария, Италия, Сербия и Черногория, Люксембург, Швеция. ——————————— <18> http://www. gov. spb. ru/day/statistika/stat/invest_2004
Таким образом, из числа лидеров мировых инвестиционных потоков в Санкт-Петербурге имеют значимые вклады США, Великобритания и Швеция (вместе 36% инвестиций), а инвестиционный потенциал Люксембурга, Испании, Франции, Канады, Китая, Японии, Италии и ряда других государств, с которыми Санкт-Петербург поддерживает разносторонние связи, задействован крайне ограниченно. В то же время значимые инвестиции осуществляются странами, занимающими хотя и невысокие позиции в рейтингах инвесторов, но достигшими высокого уровня промышленного производства, например Германия, Нидерланды, Финляндия. Заслуживает внимания определенная корреляция структуры инвестиций в Российскую Федерацию в целом и в Санкт-Петербург: в обеих структурах на долю трех ведущих мировых инвесторов приходится 36% инвестиций, и еще 43% обеспечивают от трех до пяти инвесторов, не входящих в двадцатку ведущих, при этом Кипр и Нидерланды проявляются как наиболее стабильные инвесторы и на федеральном, и на региональном уровне. Инвестиционное сотрудничество со странами СНГ в части привлечения капиталов в Санкт-Петербург находится в плачевном состоянии. Так, из стран Содружества в 2004 г. поступило в экономику Санкт-Петербурга лишь 6,3 млн. долл., из них только на Украину приходится 5,9 млн. долл. <19>. ——————————— <19> http://www. gov. spb. ru/gov/admin/otrasl/c_economy/invest
В выборке из 115 иностранных инвестиционных проектов на территории России, вступивших в силу в 2005 г. и запланированных к началу реализации в 2006 г. с периодами завершения до десяти лет, 38 относятся к Санкт-Петербургу и Ленинградской области <20>. Планируемый объем инвестиций, приходящийся на «петербургскую группу», составляет более 7,3 млрд. долл. США, что в пересчете на десятилетний инвестиционный цикл дает лишь 3% годовой потребности для Российской Федерации в целом. При этом Санкт-Петербург сохраняет возможности для увеличения привлеченного иностранного капитала над уровнем 1,5 млрд. долл. в год. Прогнозные оценки для России в целом располагают говорить о стремлении Санкт-Петербурга к рубежу в 4,5 млрд. долл. иностранных инвестиций в год. ——————————— <20> Соболева К. А. Указ. соч. С. 203 — 216.
Достижение таких инвестиционных параметров невозможно без существенного качественного улучшения инвестиционного климата, особенно в сфере правового обеспечения инвестиционной деятельности, в которой властям Санкт-Петербурга принадлежит ведущая роль как в части оптимального управления инвестиционным процессом, так и в части его непосредственного осуществления в рамках предоставленной компетенции. Оптимизация инвестиционных связей будет осуществляться в отношении встречных инвестиционных потоков, иностранных и внутренних инвестиций, регионального (пространственного) и отраслевого размещения капиталов, а также в отношении позитивных и негативных факторов инвестирования. В свете сказанного развитие сбалансированной системы федерального и регионального законодательства об иностранных инвестициях — актуальная задача оптимизации и интенсификации внешнеэкономических связей субъекта Российской Федерации, требующая при своем разрешении учета особенностей и возможностей региона при использовании различных общепризнанных экономико-правовых механизмов поддержки и оптимизации инвестиций и максимальной инициативы субъекта Российской Федерации.
