Правовые аспекты взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов при обнаружении признаков преступлений в ходе проверок и ревизий

(Шапиро Л. Г., Степанов В. В.) («Российский следователь», 2008, N 8)

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ КОНТРОЛИРУЮЩИХ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРИ ОБНАРУЖЕНИИ ПРИЗНАКОВ ПРЕСТУПЛЕНИЙ В ХОДЕ ПРОВЕРОК И РЕВИЗИЙ

Л. Г. ШАПИРО, В. В. СТЕПАНОВ

Шапиро Л. Г., и. о. заведующего кафедрой криминалистики N 2 Саратовской государственной академии права, доцент, кандидат юридических наук.

Степанов В. В., профессор кафедры криминалистики N 2 Саратовской государственной академии права, профессор, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.

Проверки и ревизии являются эффективным средством выявления признаков преступлений, особенно в финансово-хозяйственной деятельности. По своей правовой природе они могут быть: а) процессуальными, когда проводятся по требованию органа дознания, дознавателя, следователя и прокурора при проверке сообщения о преступлении (ч. 1 ст. 144 УПК РФ); б) непроцессуальными (служебными), осуществляемыми должностными лицами предприятий, учреждений и организаций самостоятельно, т. е. без требования следователя, для решения задач, возложенных на них соответствующими законодательными и ведомственными нормативными актами. Об обнаруженных в процессе производства служебных проверок и ревизий признаках преступлений проверяющие, как правило, обязаны информировать правоохранительные органы. Проблема заключается в том, что проверочная (ревизионная) деятельность и порядок взаимодействия проверяющих различных ведомств с правоохранительными органами регулируются отдельными нормативными актами, что обусловливает значительные трудности на практике. В первую очередь эти трудности связаны с отсутствием (в ряде случаев) нормативно закрепленной обязанности проверяющих информировать правоохранительные органы о выявленных в ходе проверки признаках преступлений. Так, Инструкция о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации предусматривает, что в правоохранительные органы могут быть направлены материалы ревизий, проведенных по различным основаниям по инициативе хозяйствующих субъектов и контролирующих органов, в ходе которых были выявлены нарушения финансовой дисциплины, недостачи денежных средств и материальных ценностей, являющиеся в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации основанием для реализации материалов ревизии в установленном порядке (ч. 2 п. 26 Инструкции) <1>. ——————————— <1> См.: Приказ Минфина России от 14 апреля 2000 г. N 42н «Об утверждении Инструкции о порядке проведения ревизии и проверки контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации» // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 2000. N 7.

Положение Инструкции о том, что в случае выявления признаков преступлений (нарушений финансовой дисциплины, недостачи денежных средств и материальных ценностей) материалы ревизий могут быть направлены в правоохранительные органы, не выдерживает критики по ряду оснований. Во-первых, в таких случаях должна предусматриваться обязанность контролера-ревизора или руководителя ревизионной группы направлять материалы ревизий в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. В противном случае велика вероятность злоупотреблений со стороны ревизоров при решении вопроса о целесообразности направления информации в правоохранительные органы, что противоречит основным целям и задачам государственной контрольно-ревизионной деятельности и уголовного судопроизводства. Во-вторых, разработчики Инструкции необоснованно ограничили перечень оснований для передачи материалов ревизий в правоохранительные органы, указав только случаи нарушения финансовой дисциплины, недостачи денежных средств и материальных ценностей. Целесообразно было бы предусмотреть такую обязанность во всех случаях выявления в ходе проверки и ревизии признаков преступлений, указав распространенные случаи преступных нарушений законодательства. Кроме того, в Инструкции необходимо четко указать срок для реализации обязанности проверяющих по передаче материалов ревизии в правоохранительные органы. «Вопрос о сроках имеет важное значение, ибо они предопределяют момент осведомленности компетентных органов о факте совершения преступления, что весьма существенно с точки зрения перспектив его раскрытия» <2>. ——————————— <2> Воробьева И. Б. Взаимодействие следователя с контролирующими органами в борьбе с преступностью. Саратов, 1988. С. 48.

Критическое замечание, связанное с отсутствием указания на срок для передачи материалов ревизии или проверки в правоохранительные органы, вызывает и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» <3>, регулирующий деятельность Счетной палаты РФ по проведению комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. При выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность, Счетная палата РФ передает соответствующие материалы в правоохранительные органы (ст. 15 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации»). ——————————— <3> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

В Таможенном кодексе РФ и нормативном акте «Порядок организации и проведения таможенной ревизии», утвержденном Приказом ГТК РФ от 11 июня 2004 г. N 663, также не установлен срок для направления таможенным органом информации о преступлении и необходимых материалов в соответствующие правоохранительные органы. «Порядок организации и проведения таможенной ревизии» указывает только, что при выявлении в ходе таможенной ревизии признаков правонарушений или преступлений, возбуждение дел по которым входит в компетенцию иных правоохранительных и государственных органов, указанная информация и копии имеющихся материалов направляются в соответствующие органы (ч. 6 п. 20). Представляется, что аналогичная норма (с указанием срока для передачи информации и материалов) должна содержаться и в ст. 376 Таможенного кодекса, регламентирующей вопросы проведения таможенной ревизии. Достаточно подробно порядок взаимодействия налоговых органов и органов внутренних дел при обнаружении в ходе налоговой проверки признаков преступлений регулирует Инструкция о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления <4>. ——————————— <4> См.: Приказ МВД России и МНС России от 22 января 2004 г. N 76/АС-3-06/37 «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» // Российская газета. 2004. 6 марта.

При выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления, налоговые органы в 10-дневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направляют материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (п. 2 Инструкции). В Инструкции также предусмотрен перечень документов, направляемых налоговыми органами в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (раздел 2). Не в интересах борьбы с преступностью решен вопрос, связанный с информированием аудитором (аудиторской организацией) правоохранительных органов об обнаруженных в процессе аудиторской проверки признаках преступлений. Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» прямо не предусматривает обязанность аудиторов информировать правоохранительные органы в случае выявления признаков преступления. Профессиональный долг обязывает их хранить тайну об операциях аудируемых лиц и лиц, которым оказывались сопутствующие аудиту услуги; обеспечивать сохранность сведений и документов, получаемых и (или) составляемых ими при осуществлении аудиторской деятельности, и не вправе передавать указанные сведения и документы или их копии третьим лицам либо разглашать их без письменного согласия организаций и (или) индивидуальных предпринимателей, в отношении которых осуществлялся аудит и оказывались сопутствующие аудиту услуги. Находящиеся в распоряжении аудиторской организации и индивидуального аудитора документы, содержащие сведения об операциях аудируемых лиц и лиц, с которыми заключен договор оказания сопутствующих аудиту услуг, предоставляются исключительно по решению суда уполномоченным данным решением лицам или органам государственной власти Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации об их деятельности (ст. 8 Федерального закона «Об аудиторской деятельности») <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности» // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3422.

По существу, законодатель установил «иммунитет» аудиторов, не представляющих в правоохранительные органы информацию и материалы в связи с обнаружением признаков преступлений. Такой подход вызывает принципиальные возражения, обусловленные тем, что таким образом нарушаются основы равенства всех граждан перед законом. Это приводит к подрыву как правовых, так и нравственных устоев общества. Вряд ли оправдан и судебный порядок истребования у аудитора (аудиторской организации) документов, содержащих сведения об операциях аудируемых лиц и лиц, с которыми заключен договор оказания сопутствующих аудиту услуг. По общему правилу, установленному ч. 4 ст. 21 УПК РФ, требования, поручения и запросы, связанные с реализацией задач уголовного судопроизводства и обязательные для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами, вправе направить прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель. Выемка документов, имеющих значение для уголовного дела и содержащих охраняемую федеральным законом тайну, также производится следователем с санкции прокурора (ч. 3 ст. 183 УПК РФ). В связи с этим неясно, почему законодатель предусмотрел такое исключение для истребования аудиторских документов? В процессе проведения проверки и выявления фактов нарушения законодательства проверяющие сталкиваются с рядом трудностей. Главное для проверяющего, независимо от того, в какой сфере осуществляется проверка, — оценка выявленных признаков как имеющих уголовно-правовое значение. Даже для юриста это нередко представляет сложную задачу. Определение того обстоятельства, является ли выявленное в процессе проверки нарушение требования законодательства Российской Федерации преступлением или нет, носит правовой характер и, как правило, выходит за рамки профессиональной компетентности ревизора (аудитора). Однако не всегда уровень профессиональной подготовки проверяющего, его опыт могут помочь определить, что отдельные действия или бездействие проверяемого субъекта (выявленные факты нарушения законодательства) содержат признаки преступления. Установление того, в каких случаях нарушение законодательства Российской Федерации содержит признаки преступления, должно основываться на знании наиболее распространенных способов совершения и сокрытия преступлений, консультациях опытных и квалифицированных юристов <6>. ——————————— <6> И. Б. Воробьева справедливо полагает, что эффективная помощь практическим работникам контролирующих органов будет оказана лишь в случаях максимальной конкретизации нарушений, по поводу которых материалы должны быть переданы в правоохранительные органы. См.: Воробьева И. Б. Указ. соч. С. 41.

Весьма эффективными, на наш взгляд, являются организация и проведение межведомственных совещаний (семинаров, конференций) с участием сотрудников правоохранительных и контролирующих органов, что позволит последним своевременно получать информацию об изменениях административного, уголовного, уголовно-процессуального законодательства, распространенных способах совершения и сокрытия преступлений различных видов, особенностях отражения их типичных следов в документальных и материальных источниках (носителях) информации и т. д. К сожалению, такая форма взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов крайне редко встречается на практике. Одной из причин такого положения дел являются ведомственная разобщенность, отсутствие должной координации действий различных государственных органов в борьбе с преступностью. В то же время очевидно, что в вузах, готовящих специалистов в области бухгалтерского учета, необходимо усиление правовой подготовки и, в частности, по уголовному праву и криминалистике. С учетом изложенного можно сделать вывод о том, что различные ведомственные нормативные акты, регламентирующие производство служебных проверок, не содержат особой специфики. Непродуктивны и бесперспективны попытки урегулировать проверочную деятельность в каждой финансово-хозяйственной отрасли отдельными законодательными и ведомственными нормативными актами. Несовершенство нормативной базы снижает эффективность борьбы с преступностью, поэтому необходим единый нормативный акт с установлением единого порядка взаимодействия контролирующих и правоохранительных органов при обнаружении признаков преступления. В таком нормативном акте должна предусматриваться общая для всех должностных лиц контролирующих органов (в том числе и для аудиторов) правовая обязанность немедленно сообщать в правоохранительные органы о выявленных ими (готовящихся и совершенных) преступлениях. Отсутствие в законодательстве такой обязанности нередко обусловливает сокрытие проверяющими обнаруженных фактов совершения преступлений по различным причинам. В связи с этим правоохранительные органы не всегда имеют возможность своевременно организовать процесс раскрытия преступления, что противоречит основным целям и принципам уголовной политики Российского государства. «Информирование представляет наиболее желательный с точки зрения эффективности борьбы с преступностью вариант взаимодействия, так как позволяет следователю уже в ходе проверки, осуществляемой контролирующими органами, быть информированным о факте совершения преступления. Это будет способствовать определению наиболее целесообразной линии поведения в соответствии с требованиями закона» <7>. ——————————— <7> Воробьева И. Б. Указ. соч. С. 55.

Кроме обязанности по информированию о выявленных признаках преступлений проверяющие должны в установленный срок передавать в правоохранительные органы определенный перечень необходимых материалов проведенных проверок и требования к ним <8>. Нормативно определенный срок предоставления этих материалов должен быть единым для всех контролирующих органов и не превышать трех суток, а в исключительных случаях — десяти. ——————————— <8> Об обязанности представления материалов должностными лицами см.: Степанов В. В. Предварительная проверка первичных материалов о преступлениях. Саратов, 1972. С. 62 — 64.

Сложнее определить в нормативном акте перечень материалов, подлежащих передаче в правоохранительные органы, но сделать это необходимо в целях обеспечения своевременности решения вопроса о возбуждении уголовного дела. И. Б. Воробьева справедливо предлагает разделить такие материалы, которые должны быть полными (достаточными), качественными, достоверными и надлежаще оформленными, на обязательные и факультативные <9>. ——————————— <9> См.: Воробьева И. Б. Указ. соч. С. 50 — 52.

За нарушение требований законодательства для виновных должностных лиц следует установить дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. При наличии достаточных оснований должна иметь место и уголовная ответственность, хотя в действующем УК РФ она предусмотрена лишь за заранее не обещанное укрывательство особо тяжких преступлений (ст. 316 УК РФ). Непредставление проверяющим в правоохранительные органы материалов, содержащих признаки преступления, нельзя не рассматривать как воспрепятствование осуществлению правосудия. Поэтому вряд ли было оправданно исключение уголовной ответственности <10>. На наш взгляд, установление такой ответственности способствовало бы не только усилению борьбы с преступностью, но и практической реализации принципа справедливости. ——————————— <10> В УК РСФСР предусматривалась ответственность за укрывательство преступлений (ст. 189 УК РСФСР) и за недонесение о преступлениях (ст. 190 УК РСФСР).

Проблемы, затронутые в данной статье, безусловно, требуют дальнейших научных исследований.

——————————————————————