(Шахмаметьев А. А.) («Реформы и право», 2008, N 2)
РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОГО СКЛАДИРОВАНИЯ ВО ФРАНЦИИ
А. А. ШАХМАМЕТЬЕВ
Шахмаметьев Алексей Алимович — кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, доцент кафедры финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики при Правительстве РФ.
Таможенное законодательство Франции является одной из наиболее разработанных отраслей французского законодательства. На протяжении почти трех столетий — примерно с конца XVII в., когда таможенная система начала становиться важным элементом в механизме государственной политики и экономического регулирования, и до образования таможенного союза и введения в действие общей системы таможенного регулирования государств-членов Европейского экономического сообщества — французское таможенное законодательство по праву считалось одним из самых совершенных. Вполне закономерно, что Франция принимала самое активное участие в разработке правовых основ таможенного объединения в рамках ЕЭС, а многие институты и положения французского таможенного законодательства послужили основой для создания европейского таможенного права. Одним из примеров такого влияния французского опыта таможенного регулирования является использование в европейском таможенном законодательстве системы таможенных режимов. Во Франции таможенные режимы складывались постепенно, а развитие правовой основы их применения не прекращалось до момента перехода полномочий в данной сфере к органам Европейского союза <1>. Даже краткое рассмотрение основных аспектов процесса совершенствования правового механизма применения таможенных режимов во Франции вполне могло бы стать весьма значительным по объему научным трудом. Данная тема традиционно привлекает внимание исследователей <2>. В настоящей статье проблемы правового регулирования таможенных режимов будут рассмотрены на примере режима таможенного склада. ——————————— <1> В дальнейшем для удобства изложения и учитывая последние по времени решения, касающиеся организационно-правовой основы интеграционного объединения европейских стран, последнее будет обозначаться «Сообщество» либо «Европейский союз (ЕС)». <2> См., например Allix E. Les droits de douane: Traite theorique et pratiqe de legislation de legislation douaniere. V. I, II. P., 1932; Шмидлин М., Дюкрок Ж. Организация и регулирование внешней торговли Франции. М., 1958; Berr C., Tremeau A. Le droit douanier. P., 1988; Loyer Z. La douane et le commerce exterieur. P., 1977; Renoue J. C. La douane. P., 1989; Daillier P. L’harmonisation des legislations douanieres des Etats membres de la CEE. P., 1972; Jacquemart. La nouvelle douane europeenne. P., 1971.
Определение и сфера применения режима таможенного склада. Используя современную терминологию, под режимом таможенного склада в таможенном праве Франции понимается установленное таможенно-правовыми нормами предназначение товаров, которое позволяет поместить товары, подпадающие под действие таможенных пошлин, иных таможенных платежей, мер экономической и торговой политики, а также иных средств налогового и таможенного регулирования, на определенный промежуток времени на специально отведенные для этого площади (открытые, т. е. необорудованные, огороженные ограниченные территории, специальные строения, оборудованные помещения и т. д.), которые постоянно находятся под контролем таможенных органов либо последние осуществляют контроль за помещением данных товаров и их последующим изъятием, выдавая в установленных порядке и форме разрешение на помещение и изъятие товаров <3>. ——————————— <3> Такое определение вытекает из анализа положений Таможенного кодекса Франции, посвященных таможенному складированию (в частности, статей 140, 158, 158А и др).
В отличие от российского законодательства французская система правового регулирования применения режима таможенного склада предусматривает более сложную классификацию видов самого режима и типов используемых складов. Такое видовое многообразие режима таможенного склада, предусмотренное французским законодательством, во многом объяснялось особенностями и противоречиями самой истории развития данного института. Стоит отметить, что длительное время (примерно до первой четверти XIX в.) режим таможенного склада был открыт только для импортных, т. е. иностранных товаров, ввозимых на территорию Франции. Поэтому понятие «режим таможенного склада» идентифицируется с понятием «режим импортного таможенного склада», которое во французском законодательстве никогда не выделялось специально. В отличие от этого иные, носящие исключительный характер в контексте традиционной протекционистской политики Франции, виды таможенного склада приобретали специальное определение, например «экспортный», «промышленный» и т. п. Первоначально, на ранних этапах своего развития, режим таможенного склада воспринимался как исключение в основанной на политике протекционизма системе государственного регулирования внешнеторговой деятельности Франции. Однако, по мере того как таможенная политика освобождалась от своего традиционного начала, ставившего во главу угла приоритет протекционистских и фискальных целей, возрастало и закреплялось экономическое предназначение таможенного складирования. Характер таможенного складирования стала определять более динамичная концепция, согласно которой таможенный склад призван был стать важным элементом механизма стимулирования экономической активности. Анализ опыта развития таможенного регулирования Франции свидетельствует, что лежащие в основе данной концепции цели развития таможенного складирования полностью совпали с вектором эволюции таможенного регулирования. Говоря кратко об экономическом содержании таможенного складирования, можно отметить, что его применение позволяет участникам внешнеторговой деятельности использовать для заключения сделок иностранные товары, находящиеся на национальной таможенной территории, до проведения их таможенного оформления и уплаты таможенных налогов в соответствии с режимом выпуска в свободное обращение. В случае экспорта таможенное складирование обеспечивает возможность более быстрого получения финансовых льгот, предоставляемых при экспорте. Кроме того, использование таможенных складов позволяет проводить таможенное оформление, уплачивать таможенные налоги тогда, когда это необходимо или для этого есть возможность. В целом можно сказать, что складирование в таможенных целях облегчает операции по торговле и посредничеству, стимулируя тем самым международный товарооборот и позволяя образовать на национальной территории рынки и места для перераспределения товаров. К этим очевидным преимуществам, которые сказываются на балансе внешней торговли вследствие данных операций, добавляется еще один аспект, заключающийся в экономической активности, стимулируемой благодаря деятельности различных предприятий, которые оказывают услуги и участвуют в экономическом обороте, связанном с деятельностью складов, а именно транспортные услуги, банковские услуги, страхование и т. д. Общая характеристика сферы применения режима таможенного склада была бы неполной, если не отметить еще один аспект. В данном случае речь идет о специальных положениях таможенного законодательства, в соответствии с которыми таможенное складирование является обязательным либо может использоваться по решению таможенного органа. Использование обязательного хранения товаров в таможенных целях имеет публично-правовой характер и основывается на императивном методе регулирования таможенных отношений. Данный тип таможенного складирования применяется в силу прямого указания закона. Обязательное хранение товаров продиктовано необходимостью создания условий для надлежащего выполнения требований, являющихся условием перемещения товаров через таможенную границу. Речь идет о таможенных складах и зонах таможенного контроля, куда помещаются товары (и где они могут находиться определенное время) для проведения таможенного оформления в соответствии с конечным предназначением товаров. Потребность использования таможенного склада здесь диктуется объективно возникшим противоречием между объемами внешнеторговых потоков, диверсификацией видов внешнеэкономической деятельности, с одной стороны, и, с другой — складывающимися веками и остающимися в силе принципами таможенного контроля и оформления, проявляющимися в жестком формализме таможенных процедур, их чрезмерной детализации и трудоемкости. Данное направление использования складирования в таможенных целях привело к созданию специального типа хранения товаров на таможне. В российском законодательстве такой тип получил название временного хранения. Нельзя не отметить, что данный тип складирования в таможенных целях в первую очередь предназначен для решения административных вопросов: обеспечить таможенное оформление, провести контроль, выполнить иные формальности, осуществить платежи. Вместе с тем внешне ярко выраженный административный характер не может скрыть экономической обусловленности развития данного типа таможенного складирования, проявляющейся как своего рода дополнительная услуга, предоставляемая таможней участникам внешнеэкономической деятельности. В отличие от этого «добровольное» таможенное складирование прямо основывается на разрешительно-диспозитивном методе правового регулирования. Применение его возможно только по воле лица, имеющего необходимые полномочия в отношении перемещаемых через таможенную границу товаров. Такое использование режима таможенного склада создало основу для развития специфического вида предпринимательской деятельности, имеющего свою, весьма своеобразную, «нишу», которая находится на стыке сферы бизнеса и сферы государственного регулирования. Основные этапы развития системы правового регулирования применения режима таможенного склада. Во Франции институт таможенного складирования развивался постепенно, история его становления насчитывает не одно столетие. Так, одно из первых упоминаний о применении на территории Франции приписных таможенных складов относится к середине XVII в. Непосредственным предшественником таможенных складов, можно сказать, их прямым прообразом, были свободные порты (гавани) и свободные города. Одним из наиболее распространенных видов деятельности на территории этих образований было именно складирование товаров, в том числе до их таможенного оформления. Свободные гавани и города первоначально предназначались исключительно для товаров, ввозимых из французских колоний. Затем требования смягчились, и был разрешен, хотя и весьма по ограниченной номенклатуре, ввоз на территорию свободных портов товаров, происходящих с территории иностранных государств. При ввозе на территорию свободного порта (города) товары освобождались от обложения таможенными налогами и рассматривались как иностранные с точки зрения действия французского таможенного законодательства. Учитывая низкий уровень промышленного развития того времени (XVII — XIX вв.), особое место расположения свободных портов и городов (наиболее удобные места пересечения таможенной границы, перевалочные пункты международных товаропотоков), складирование было, можно сказать, если не единственным, то основным видом деятельности, активно осуществляемой на территории свободных портов (городов). Такая функциональная особенность и позволяет рассматривать свободные порты как прообраз современных таможенных складов. Однако по мере увеличения объема внешнеторговых потоков проявлялась ограниченность возможностей свободных портов, их несоответствие возросшим потребностям и требованиям к инфраструктуре внешнеторгового комплекса. В соответствии с королевским эдиктом, изданным в сентябре 1664 г. <4>, был утвержден порядок использования специальных складских помещений для хранения иностранных товаров до их таможенного оформления и выпуска в свободное обращение. Применение таких таможенных складов опиралось на опыт, накопленный при использовании свободных портов и городов. Вместе с тем проведенная реформа позволила вычленить основное позитивное начало в устаревающем институте свободных гаваней, перенести его на новую основу и создать условия для развития. ——————————— <4> Первое юридическое оформление таможенного складирования в качестве таможенного режима.
Положения эдикта 1664 г. оставались без существенных изменений вплоть до начала XIX в. Законом от 27 апреля 1803 г. в регламентацию применения таможенного склада были внесены изменения, благодаря которым существенно расширилась сфера применения таможенного склада. Согласно данным изменениям на таможенный склад могла помещаться значительно более широкая номенклатура ввозимых на таможенную территорию страны импортных товаров, подлежащих обложению таможенными пошлинами и иными налогами. Ранее, как уже отмечалось, доступ на склад был сильно ограничен достаточно узким перечнем товаров, в который включались в основном продукты, ввозимые из колониальных владений Франции. Следующий важный этап в эволюции таможенного складирования связывается с территориальным расширением сферы использования таможенных складов. Законы, принятые 9 и 27 февраля 1832 г., разрешили создание таможенных складов в пограничной зоне сухопутной границы Франции, а также и внутри таможенной территории, в промышленных и торговых центрах. Более масштабные изменения института таможенного складирования были проведены в первой четверти XX в., после принятия Закона от 29 декабря 1917 г. Благодаря новеллам, внесенным в правовую основу применения режима таможенного склада, он приобрел черты, многие из которых сохранились до наших дней, определяя существенные элементы данного режима. В соответствии с Законом от 29 декабря 1917 г. во Франции могли применяться следующие виды таможенного склада: 1) реальный таможенный склад, который мог учреждаться коллективными субъектами (коммунами, торговыми палатами, иными организациями, объединяющими интересы входящих в них членов и заинтересованными в создании и использовании ими таможенного склада) и был открыт для любых не запрещенных для свободного обращения товаров; 2) фиктивный склад, который, в отличие от складов первой группы, допускал хранение только определенных товаров и мог учреждаться отдельными лицами с использованием для этого территории принадлежащих им обычных торговых складов; 3) специальный склад, представлявший, по сути, специфическую разновидность таможенного склада первого вида и предназначавшийся для товаров, хранение которых требовало специального оборудования либо их нахождение на реальном складе создавало бы угрозу другим товарам. Результаты проведенной в 1917 г. реформы правовой основы его использования достаточно быстро проявили свою ограниченность, а динамика развития внешней торговли требовала новых изменений. Уже через 10 — 15 лет после проведенной реформы со всей очевидностью проявились недостатки предложенного ею таможенного складирования: ограниченные возможности по использованию складских помещений, принадлежащих частным предприятиям, количественные ограничения для помещения товаров на хранение, территориальная ограниченность сферы применения таможенных складов, чрезвычайно большие расходы, связанные с хранением товаров на реальных таможенных складах, усиление монополистических тенденций, ущемление общенациональных интересов и др. Для преодоления этих недостатков неоднократно предпринимались попытки реформирования правовой основы применения режима таможенного склада. В концепциях предлагавшихся изменений можно выделить два относительно самостоятельных направления. Во-первых, решение назревших проблем вначале искали, по примеру некоторых зарубежных стран и с учетом опыта Франции, на пути создания специальных свободных таможенных зон. Таким образом, можно было говорить о рецепции через два с лишним века старого института французского таможенного права, получившего наибольшее распространение в период Империи. Уровень развития внешнеторговой деятельности и стоящих потребностей ее участников диктовал новые требования к правовой основе их применения. Предлагаемые проекты создания свободных зон допускали использование для их учреждения значительно более компактных территориально-обособленных единиц. Речь уже не могла идти о выделении из состава таможенной территории целого порта или города. Кроме того, предлагаемый для реализации экономический и правовой механизм функционирования свободных зон должен был, по мысли разработчиков, допускать практически неограниченный круг операций с помещаемыми на территорию зоны товарами. Номенклатуру последних также предполагалось расширить, включив в число запрещенных только те товары, свободное обращение которых во Франции было запрещено. После многочисленных безуспешных попыток легализации основных положений данного направления реформирования таможенного склада наконец в 1938 г. был принят Закон о свободных таможенных зонах. Усиление протекционистских тенденций во внешнеторговой политике, пришедшееся на это время, предопределило ограниченный характер этого Закона и, как следствие, нежизнеспособность вводимого им в таможенную систему института свободной таможенной зоны. Второе направление реформирования правового механизма применения режима таможенного склада было сосредоточено на интегрировании непосредственно в этот механизм новых форм складирования, расширении перечня разрешенных в рамках склада операций с товарами, в том числе и промышленного характера. Главной целью этого направления стала попытка соединения преимуществ таможенного складирования (предоставляемых им льгот, широкое распространение и «популярность» у участников внешнеторговой деятельности, возможность контроля со стороны таможенных органов) с потребностями государственного стимулирования отдельных отраслей национального хозяйства и использования для этого экономического потенциала таможенной системы. В первой половине XX в. данное направление нашло свое практическое применение в сфере государственного регулирования переработки нефтепродуктов. В 1928 г. после длительных процедур доработки был принят законопроект, допускающий создание экспериментальных таможенных складов при нефтеперерабатывающих заводах. Благодаря учреждению на основании этого закона нового вида таможенного складирования промышленные предприятия, занятые переработкой нефтепродуктов, получили возможность ввозить из-за границы необходимые для своего производства сырьевые товары (формально помещая их под режим таможенного склада, но фактически свободно включая в производственный цикл и используя льготы, предусмотренные режимом склада (прежде всего, естественно, освобождение от уплаты таможенных платежей)). С точки зрения современного таможенного законодательства нельзя не увидеть, что такая разновидность таможенного склада была таковой только по названию. Фактически, видимо, можно говорить о создании нового вида таможенного режима, а именно, используя терминологию современного таможенного права, — режима переработки под таможенным контролем. Однако уже вскоре после введения в действие данного специального складирования перерабатываемых нефтепродуктов со всей очевидностью обозначились противоречия между заложенным в нем содержанием и приданной формой. В частности, классический правовой механизм применения таможенного склада не мог предотвратить злоупотреблений, провоцируемых в первую очередь возможностью получения весьма значительного объема льгот. Данные обстоятельства предопределили судьбу эксперимента, который был достаточно быстро завершен. После завершения Второй мировой войны развитие правового регулирования применения режима таможенного склада происходило также весьма динамично и приобрело новые качественные черты, обусловленные кардинальным изменением многих функций таможенной системы, возрастанием экономического значения ее деятельности в условиях набирающих силу интеграционных процессов и либеральных тенденций как во внешнеторговой политике Франции, так и в целом в системе международной торговли. Если рассматривать послевоенную эволюцию правового регулирования применения таможенного складирования во Франции в целом, то, прежде всего, обращают на себя внимание четко обозначившиеся два периода: первый — с середины 1940-х гг. до момента вступления в силу общего таможенного законодательства экономического интеграционного объединения стран Западной Европы; второй — это уже период развития французского права в рамках европейского таможенного законодательства. Первый период знаменателен тем, что в это время была завершена работа по кодификации таможенного законодательства Франции и в 1948 г. был принят первый в ее истории Таможенный кодекс <5>. В нем нашли свое закрепление ранее принятые основополагающие правовые акты, которые, как предполагалось, и должны были служить правовой основой таможенного дела и таможенной политики Франции в послевоенное время. ——————————— <5> J. O. 1-er janvier. 1949.
Вступление Франции в активное строительство общего рынка европейских стран и учреждение ими во второй половине 1950-х гг. экономических объединений — ЕЭС, Евроатома и ЕОУС — открыли новую эру в истории развития правового механизма применения режима таможенного склада. Это явилось закономерным следствием придания таможенному фактору в интеграционной политике институализирующей функции в процессе создания общеевропейского рынка. В соответствии со статьей 100 Римского договора именно таможенный союз должен был стать основой такого рынка. В первые годы его строительства и создания основ таможенного союза цели реформы института таможенного складирования в качестве составной части построения новой правовой системы применения таможенных режимов определялись следующими обстоятельствами: — изменение правовой основы регулирования таможенного дела адекватно потребностям сложившейся экономической ситуации; — создание правовой основы для гармонизации таможенных правил; — поиск оптимального сочетания в правовом механизме таможенного регулирования средств минимизации таможенных барьеров внутри нового экономического пространства, с одной стороны, и, с другой стороны, инструментов протекционизма, необходимого некоторым секторам национальной экономики в условиях ужесточения конкуренции; — использование института таможенных режимов в качестве основы создания общей правовой системы таможенного регулирования и в конечном счете построения таможенного союза. Обусловливаемые данными целями изменения не могли быть проведены единовременно. Поэтому реформирование таможенно-правовой системы в целом и таможенного складирования в частности проходило постепенно. Этапы изменений, в свою очередь, определяли ступени развития процесса строительства общего рынка. В первичных (учредительных) документах ЕС, а также в актах, издававшихся в первые годы деятельности интеграционного объединения, достаточно трудно найти нормы, которые бы прямо были посвящены регламентации применения таможенных режимов, включая и таможенное складирование. В контексте этого становится объяснимым проведение первых практических изменений в направлении построения таможенного союза «внутри» национальной таможенной системы, но, безусловно, в соответствии с общими условиями и требованиями учредительных документов. Одним из первых шагов в этом направлении стало принятие Закона от 3 июля 1965 г. Данный Закон стал итогом многолетних дискуссий и подготовительных мероприятий по реализации первого этапа строительства таможенного союза в соответствии с целями, установленными учредительными документами ЕС. Однако, несмотря на такие цели, определившие направленность и своеобразие положений этого Закона, его принятие в принципе может рассматриваться как завершающий этап развития таможенного складирования в рамках национального таможенного законодательства, т. е. собственно французского таможенного института, и знаменует собой переход к его регулированию на «наднациональный» уровень — ЕС. Закон от 3 июля 1965 г. внес изменения в правовой механизм применения таможенного склада с учетом новых экономических, политических и правовых реалий. В Законе от 3 июля 1965 г. был использован обновленный понятийный аппарат, что явилось одним из результатов проведенного анализа опыта других стран и возможности его использования в условиях интеграции. В частности, Закон закрепил новую классификацию видов таможенных складов и определил условия их использования. Вследствие этого была создана легальная возможность для расширения деятельности целой гаммы различных предприятий (частных и государственных, мелких и крупных и т. д.), которые имели материально-техническую основу для оказания услуг по хранению товаров и которые могли оказывать такие услуги участникам внешнеторговой деятельности более эффективно, в соответствии с их потребностями. Кроме того, либерализация доступа к области оказания услуг по хранению товаров в таможенных целях (что выразилось как в смягчении требований для помещения товаров на склад, так и в расширении перечня самих складов, географии их распространения, большей коммерциализации данной сферы деятельности, четком разграничении области таможенных публичных отношений и отношений, основанных на частноправовом методе регулирования) обеспечивала необходимый баланс интересов и потребностей хозяйствующих субъектов и государства. В соответствии с Законом от 3 июля 1965 г. во Франции могли использоваться таможенные режимы складов следующих видов: — обычный таможенный склад (предназначенный для хранения импортных товаров); — промышленный склад; — экспортный склад. В принципе в рамках каждого из этих видов режима таможенного склада могли использоваться различные типы склада, отличающиеся по статусу владельца, номенклатуре помещаемых для хранения товаров и т. д. Однако в Законе от 3 июля 1965 г. описание таких типов было сделано только применительно к обычному режиму таможенного склада. В рамках этого режима предусматривалось использование следующих типов складов: — публичный склад (заменил собой ранее применявшийся реальный склад); — обычный частный склад (мог создаваться там, где это оправдывалось экономической необходимостью и где создание публичного склада было бы менее оправданным); — специальный частный склад (заменил собою фиктивный склад и предназначался исключительно для использования одним лицом — владельцем для обеспечения потребностей его предприятия в тех местах, где он осуществляет свою деятельность); — специальный склад (предназначался для помещения товаров, хранение которых представляет определенные трудности или опасности либо складирование которых требует специального оборудования; данный склад мог быть обычным или простым в случае, если он соответственно был доступен любому заинтересованному лицу, либо частным, если туда могли помещаться только товары, ввозимые самим владельцем склада; данный вид склада учреждался по разрешению должностного лица таможенного органа, в соответствии с особенностями и условиями, аналогичными порядку, предусмотренному для открытия и использования обычного частного или специального склада). Указанным Законом также были предусмотрены два новых вида режима таможенного склада: режим промышленного склада и режим экспортного склада. Режим промышленного склада предоставил предприятиям, работающим одновременно и на экспорт, и на внутренний рынок, осуществлять производство и переработку товаров без взимания таможенных пошлин и иных налогов и рассчитываться по таможенным платежам либо после обратного вывоза товаров, либо после их помещения в свободное обращение или для потребления на внутреннем рынке. Второй введенный тип таможенного складирования — экспортный таможенный склад — был предназначен для создания условий, стимулирующих изготовление предназначенных для экспорта товаров. Регламентацией данного режима допускалось хранение на таможенной территории ранее произведенных на ней французских товаров, при этом экспортер с момента помещения этих товаров на экспортный склад имел право на получение льгот (прежде всего финансовых и налоговых), которые обычно предоставляются при экспорте подобных товаров. Благодаря учрежденному режиму на национальной таможенной территории создавались условия оценки и сравнения аналогичных товаров национальных и зарубежных производителей. Это, естественно, способствовало повышению конкурентоспособности национального производства, использованию передовых методов управления экономикой и создавало предпосылки для минимизации негативных последствий предстоящего объединения. В дальнейшем, т. е. после принятия Закона от 3 июля 1965 г., развитие таможенного складирования непосредственно связано с постепенной передачей компетенции в данной сфере регулирования из национальной компетенции на уровень Сообщества и процессом гармонизации правового механизма применения таможенных режимов. Передача органами Сообщества компетенции государства в области регулирования применения таможенного складирования, как и в целом таможенной сферой, осуществлялось, в первую очередь, на основе положений ст. 27 Римского договора. Они, в частности, предусматривали для сближения и унификации положений таможенного законодательства государств-членов использование средств гармонизации на уровне Сообщества: принятие обязательных для стран-участниц актов, определяющих условия применения наиболее распространенных режимов, обеспечение единообразия применения правовых норм, создание новых таможенных режимов. Первые результаты гармонизации правовой основы применения режима таможенного склада были ознаменованы принятием ряда нормативных документов органами Сообщества в конце 1960-х г. Среди них следует отметить три Директивы Совета Сообщества, принятые 4 марта 1969 г. и относящиеся непосредственно к порядку применения таможенных режимов. Положения этих Директив были инкорпорированы во французское законодательство путем внесения изменений в Таможенный кодекс Франции в 1971 г. Принятые документы касались не только режима таможенного склада, но и затрагивали вопросы правовой основы использования режима свободной зоны. Однако к моменту принятия Директивы, посвященной свободным таможенным зонам, Франция уже практически отказалась от их применения на своей таможенной территории. Поэтому фактически положения Директивы оказались нереализованными на практике. Вместе с тем, как показывает опыт других государств, создание на территории экономически развитого государства специальных «свободных» территорий, имеющих особый экстерриториальный таможенный статус, с целью стимулирования деловой активности, во многом утратило свою актуальность в современных условиях. Сохранение в законодательстве многих государств данных институтов часто представляет собой своего рода пережиток проводимой ранее таможенной экономической политики либо, что менее очевидно и значительно реже встречается сегодня свидетельство раздела или изменения в прошлом территориального соста ва государства, например вследствие военных действий. Еще одной довольно распространенной причиной является использование возможности свободной зоны для развития экономики слабо развитых и относительно обособленных районов либо сохранение сложившейся в течение десятилетий их «специализации» как свободных зон. В качестве примера последнего можно назвать свободную зону складирования в США. Поэтому трудно не согласиться с мнением французских авторов К. Берра и А. Тремо, что в контексте современного экономического развития свободные зоны, свободные таможенные склады и т. п. являются в значительной степени анахронизмом <6>. ——————————— <6> Berr C., Tremeau H. Le droit douanier: regime des operations de commerce international en France et dans la C. E.E. P., 1988. P. 112.
Одновременно с принятием указанных Директив был также издан Регламент Совета Сообщества от 4 марта 1969 г. <7>, который определил порядок предварительных выплат при экспорте сельскохозяйственных товаров, налоговых компенсационных платежей, применяющихся в системе государственной поддержки сельского хозяйства. ——————————— <7> Регламент Совета ЕЭС от 4 марта 1969 г. N 441/69, отмененный Регламентом Совета ЕЭС от 4 марта 1980 г. N 565/80 (J. O.C. O.L. 62 du 7 mars 1980), который был, в свою очередь, изменен Регламентом Комиссии ЕЭС N 2026/83 от 18 июля 1983 г. (J. O.C. O.L. 199 du 22 juillet 1983) и дополнен Регламентом по применению N 790/80 от 31 марта 1980 г., а также статьями 24 — 33 Регламента N 3665/87 от 27 ноября 1987 г. (J. O.C. O.L. 351 du 14 dec. 1987).
Учреждение режима экспортного таможенного склада для сельскохозяйственных товаров было обусловлено применяющейся в рамках Сообщества политикой субсидирования сельскохозяйственного производства. Государственная поддержка национальных производителей сельскохозяйственных товаров и продуктов их переработки широко использовалась в большинстве стран-членов и до создания Сообщества и принятия данных мер в его рамках. Одним из основных элементов данной политики поддержки сельского хозяйства были и остаются финансовые инструменты: льготное налогообложение, система специальных субсидий и дотаций, льготное кредитование и т. п. Безусловно, различные страны до выработки общей политики использовали различные инструменты ее проведения, равно как и самостоятельно определяли ее цели и объекты. Создание общего рынка и таможенного союза предопределило необходимость разработки общей аграрной политики Сообщества, определения форм и способов ее реализации. Финансовые инструменты реализации сельскохозяйственной политики ЕС применяются не ко всей номенклатуре сельскохозяйственных товаров, а только к их ограниченному перечню, наиболее важному с экономической и социальной точек зрения. Поэтому специально предназначенный для этих товаров режим экспортного склада более корректно было бы определить как «режим экспортного склада, применяемый к сельскохозяйственным товарам, в отношении которых предусмотрена выплата компенсационных и иных специальных платежей». Такое наименование в принципе является официальным. Однако для простоты изложения допустимо, как представляется, использовать и более краткое наименование: «режим экспортного склада для сельскохозяйственных товаров». До установления режима предварительной выплаты предварительных возмещений экспортеры пытались с единственной целью — получить наиболее быстро предусмотренные выплаты — продать часто на невыгодных рыночных условиях товары, складирование и коммерциализация которых осуществлялась за границей перекупщиком, который становился фактически настоящим получателем всех выгод и льгот. Данная ситуация порождала не только утечку средств, но также, поскольку вся инициатива принадлежала иностранному посреднику, всех иных видов доходов от деятельности, связанной с операциями по складированию, перевозке, страхованию и т. д. Новый режим призван был обеспечить ограничение в той мере, насколько это было возможным, данной практики, которая мало соответствовала экономическим интересам Сообщества. Положения Регламента, установившего порядок и условия предварительных выплат при использовании режима экспортного склада для сельскохозяйственных товаров, не потребовали существенных коррективов французской системы применения таможенных режимов складирования. Правила, аналогичные установленным данным Регламентом, применялись достаточно широко во Франции, в частности, в регламентации режима экспортного склада. Поэтому актуальность и значение принятия этого Регламента определялись в контексте общего процесса унификации правил применения таможенных инструментов в странах — членах Сообщества. Таким образом, новый вид режима таможенного склада, учрежденный указанным Регламентом, можно сказать, первоначально нашел свое соответствующее юридическое обоснование в общих рамках «обычного» режима экспортного склада. Однако постепенно в отношении товаров, охваченных системой субсидирования сельскохозяйственного производства, регламентация Европейского союза заменила некоторые положения национального законодательства, относящегося к условиям и формам применения режима экспортного склада. В дальнейшем работа по гармонизации национальных законодательств и установлению единых правил применения отдельных таможенных режимов склада не прекращалась и, можно сказать, была успешно завершена с принятием в 1992 г. Таможенного кодекса ЕС <8>, а также Постановления об исполнении Таможенного кодекса ЕС <9>. ——————————— <8> Таможенный кодекс ЕС утвержден Регламентом Совета N 2913/92 от 12 октября 1992 г. (JOCE. 1992. n C 302). <9> Постановление об исполнении Таможенного кодекса ЕС утверждено Регламентом Комиссии N 2454/93 от 12 октября 1992 г. (JOCE 1993 n L 253).
Применение режима таможенного склада по Таможенному кодексу ЕС. В соответствии со статьей 99 Таможенного кодекса ЕС таможенные склады могут быть публичными (public warehouse) и частными (private warehouse). Публичные таможенные склады — это склады, доступные для использования любыми лицами для хранения товаров. Публичные таможенные склады учреждаются по решению таможенного органа и находятся в их ведении. Однако они могут передаваться на условиях аренды юридическим либо частным лицам, например таможенным брокерам <10>. ——————————— <10> Краткое учебное пособие по таможенному законодательству ЕЭС. М., 1991. С. 82.
Частные таможенные склады — это склады, предназначенные для хранения товаров владельцем склада. Вместе с тем это не означает, что товары должны принадлежать владельцу. Последний выступает лишь как лицо, уполномоченное управлять таможенным складом, а использовать складские помещения может любое заинтересованное лицо, имеющее полномочия на перемещение товаров через таможенную границу и их представление для оформления таможенному органу. В соответствии положениями Таможенного кодекса ЕС, а также Постановления об исполнении ТК ЕС (в частности, со статьей 504 последнего) таможенные склады, на которые помещаются товары в соответствии с режимом таможенного склада, классифицируются следующим образом: — тип A: публичный склад, в соответствии с правилами использования которого ответственность за соблюдение условий использования режима возлагается на владельца склада; — тип B: публичный склад (ответственность за соблюдение правил использования режима при помещении товаров на данный тип склада несет лицо, поместившее товары на хранение; склад типа В можно сравнить с паркингом, в котором управитель на возмездной основе позволяет автомобилям временно занимать определенное пространство, не принимая на себя какой-либо ответственности); — тип C: частный склад (ответственность за соблюдение правил использования режима при помещении товаров на данный тип склада возлагается на владельца склада, при этом последний должен от своего имени заявлять товары под режим склада (но не обязан быть их собственником); — тип D: частный склад (ответственность за соблюдение правил использования режима при помещении товаров на данный тип склада так же, как и в случае использования склада типа С, возлагается на владельца склада, и он должен от своего имени заявлять товары под режим склада и, кроме того, обязан принять на себя дополнительные обязательства по уплате таможенных платежей); — тип E: применяются общие требования, предъявляемые к режиму частного таможенного склада, при этом хранимые товары складируются по воле владельца склада в произвольном порядке в пределах складской территории; — тип F: публичный склад, управляемый таможенными органами. В соответствии с требованиями таможенного законодательства ЕС совмещение таможенных складов разных типов на одной и той же складской площади запрещено (ст. 504 (4) Постановления об исполнении ТК ЕС). Решение об учреждении складов (помещений или каких-либо иных ограниченных пространств, которые предназначаются для хранения товаров в рамках режима таможенного склада) принимается таможенными властями каждой страны — члена ЕС с учетом наличия фактической экономической потребности складирования в определенных частях таможенной территории, а также возможности обеспечения необходимых мер контроля. В соответствии со статьей 509 Постановления об исполнении ТК ЕС заявления о выдаче разрешения на учреждение таможенного склада должны подаваться таможенному органу, предусмотренному для этого национальным законодательством государства-члена ЕС, на территории которого предполагается учреждение склада. Заявка подается в письменном виде по форме, приведенной в приложении 67/А к Постановлению об исполнении ТК ЕС. К заявлению также должны быть приложены чертежи и описание места складирования, выписки из торгового реестра, иные необходимые документы. Для получения разрешения на учреждение таможенного склада необходимо, чтобы: — заявитель имел местонахождение на территории одного из государств-членов ЕС (статья 100 (3) ТК ЕС); — были представлены экономически обоснованные подтверждения фактической необходимости учреждения таможенного склада (статья 100 (2) ТК ЕС; статья 510 (1) Постановления об исполнении ТК ЕС); — заявитель представил в установленных таможенным законодательством ЕС порядке и форме обеспечение (в виде гарантии, поручительства и др.) выполнения условий применения режима таможенного склада (статья 86 ТК ЕС); — были приняты меры для снижения затрат таможенного органа, связанные с необходимостью проведения таможенного контроля и таможенного оформления при использовании режима таможенного склада (статья 86 (2) ТК ЕС; статья 510 (2) Постановления об исполнении ТК ЕС). В соответствии со статьей 98 ТК ЕС под режим таможенного склада могут быть помещены: — товары, ввозимые на территорию ЕС из стран — не членов ЕС с целью освобождения их от таможенных пошлин и мер экономической политики (статья 98(1) (а) ТК ЕС); — товары из стран — членов ЕС, для которых решениями ЕС предусматривается применение мер, принципиально увязанных с вывозом и выплатой денежного возмещения (статья 98(1)(в) ТК ЕС, например, сельскохозяйственные товары могут помещаться на таможенный склад с целью получения экспортных возмещений). Исходя из положений таможенного законодательства ЕС, можно отметить следующие основные элементы процедуры оформления товаров, ввозимых из третьих стран и помещаемых под режим склада. Общие положения, регулирующие процедуру помещения товаров под режим таможенного склада, содержатся в статье 513 Постановления об исполнении ТК ЕС и предусматривают, что товары и документы на них должны представляться таможенному органу, в зоне деятельности которого находится склад. Помещение товаров может быть произведено по обычной процедуре (normal procedure) либо по упрощенной процедуре (simplified procedure). Обычная процедура регулируется статьями 198 — 252 ТК ЕС и статьей 514 Постановления об исполнении ТК ЕС. Помещение товаров под режим таможенного склада по обычной процедуре происходит путем подачи в таможенный орган таможенной декларации в письменном виде — Единого Административного Документа (Single Administrative Document). Декларация должна быть подана таможенному органу в установленное время его работы, но по просьбе декларанта и за его счет таможенный орган может разрешить подачу декларации в иное время. Помещение товаров под режим таможенного склада по упрощенной процедуре регулируется статьей 76 ТК ЕС, статьями 515, 268 — 274 Постановления об исполнении ТК ЕС. В соответствии с упрощенной процедурой декларант при предоставлении товаров таможенному органу может, при наличии разрешения последнего, применять упрощенные формы декларации, такие как: — неполная декларация (incomplete declaration), в которой могут отсутствовать некоторые данные о товаре, за исключением сведений, необходимых для его идентификации, включая количество; — административный или коммерческий документ, содержащий необходимые сведения для идентификации товара, и др. При упрощенной процедуре может использоваться процедура записи (Local clearance procedure), которая заключается в том, что товары не предъявляются контролирующему органу, а направляются в помещение таможенного склада. Владелец склада обязан сообщать контролирующему или назначенному таможенному органу о поступлении товара, заносить данные о помещении товаров в бухгалтерские записи (запись в журнале учета владельца склада приводит к юридически действительному переводу в режим таможенного склада), предоставлять в распоряжение контролирующего таможенного органа все документы, касающиеся помещения товаров под режим таможенного склада. Сроки хранения товаров на таможенном складе. В статье 143-бис ТК Франции первоначально был установлен пятилетний максимальный срок для хранения товаров на импортном таможенном складе. Данная норма была введена в ТК Франции после принятия вышеназванной Директивы ЕЭС N 69/74, в статье 8 которой содержалось общее правило: товары, помещенные под режим таможенного склада, могут находиться под данным режимом в течение пяти лет, при этом любое государство — член ЕС может либо пролонгировать, либо сократить такой срок, в частности, в зависимости от типов (видов) таможенных складов и особенностей их использования, установленных национальным законодательством. Установленный предельный срок хранения в пять лет вначале был общим для всех типов импортных складов. Данный порядок был изменен Постановлением от 22 августа 1986 г. <11>. Суть нововведений состояла в следующем: ——————————— <11> J. O. du 3 septembre. 1986.
— время нахождения на публичном таможенном складе было сокращено до трех лет; — Генеральный директор таможен <12> получил полномочия устанавливать максимальные сроки хранения на частных импортных таможенных складах, но при этом предельный срок также не мог быть более трех лет. ——————————— <12> Высшее должностное лицо в таможенной системе Франции — руководитель таможенного ведомства.
Более сокращенные сроки хранения предусмотрены правилами использования иных видов режима таможенного склада, установленных законодательством Франции. Так, предельный срок хранения на экспортном таможенном складе ограничен двумя годами. Еще более сжатые сроки — 6 месяцев — предусмотрены регламентацией применения режима экспортного склада для сельскохозяйственных товаров. Операции с товарами, помещенными под режим таможенного склада. В течение срока хранения товары, помещенные под режим таможенного склада, могут быть объектом следующих двух основных групп операций: — физического характера, т. е. направленные на обеспечение сохранности товара, его потребительских и коммерческих свойств; — юридические, связанные с осуществлением гражданско-правовых сделок с товарами. В первой группе разрешенных операций можно бы выделить два вида: — обеспечивающие сохранность товаров (так называемые «обычные» операции); — улучшающие их товарный вид либо необходимые для продажи или транспортировки. Проведение юридических операции может иметь в качестве цели изменение собственника товара, принятие вместо него обязательств перед таможенным органом (владельцем склада), иное изменение прав и обязанностей владельца товара по отношению к хранимым товарам под режимом таможенного склада. В Таможенном кодексе ЕС порядок проведения «обычных» разрешенных операций установлен в статье 109. В ней сформулирован основной принцип: такие операции могут проводиться только в целях обеспечения сохранности, улучшения внешнего вида или торгового качества, а также с целью подготовки к сбыту или перепродаже, исключая сборочно-монтажные операции, играющие важную роль в процессе изготовления (к таким операциям относятся, например, сушка промокшего товара, упаковка текстильных изделий в пластиковые пакеты, в случае легковых автомобилей, можно монтировать зеркала заднего вида, радиоприемники). Кодекс ЕС также предусматривает возможность временного вывоза товаров, помещенных под режим склада, с территории последнего: — на выставку или иное подобное мероприятие; — для проведения с товарами «обычных» операций по обработке, указанных в статье 109 ТК ЕС вне склада, если проведение таких операций в пределах таможенного склада невозможно по техническим причинам. В отношении совершения сделок с товарами, помещенными под режим таможенного склада, французское таможенное законодательство предусматривает возможность передачи прав на товар, помещенный под режим импортного таможенного склада, первоначальным владельцем третьим лицам. Данная возможность традиционно признавалась национальным таможенным правом и была воспринята и подтверждена также Директивой Сообщества N 69/74. Данная возможность обусловлена стремлением обеспечить выполнение одной из основополагающих экономических функций режима таможенного склада, которая заключается в облегчении коммерциализации складируемых товаров, разрешая их продажу до таможни. Права и обязанности владельца склада. В соответствии с французским таможенным законодательством владелец таможенного склада обязан: 1) исключить возможность изъятия с таможенного склада находящихся на хранении товаров помимо таможенного контроля; 2) не затруднять осуществление таможенного контроля; 3) выполнять условия лицензии на учреждение таможенного склада; 4) соблюдать требования, содержащиеся в порядке использования таможенного склада (режим работы на складах, формы учета товаров, сроки предоставления отчетности о товарах, хранящихся на складах, требования к обустройству склада и др.); 5) выполнять все законные требования таможенных органов, в том числе обеспечивать доступ должностных лиц этих органов к товарам, хранящимся на складах; 6) вести учет и представлять отчетность о хранящихся на складе товарах; 7) в случае аннулирования или отзыва лицензии обеспечить сохранность товаров и выполнение процедуры ликвидации таможенного склада. Особое место при определении правового статуса владельца таможенного склада занимает блок вопросов, связанных с ответственностью за уплату таможенных платежей. Такая ответственность возлагается: при складировании на публичном таможенном складе — на лицо, помещающее товары на склад; при складировании на частном таможенном складе — на владельца таможенного склада. В последнем случае ответственность за уплату таможенных платежей может быть возложена также на лицо, помещающее товары на таможенный склад, но для этого необходимо получить согласие таможенного органа. Завершение применения режима таможенного склада. Завершение режима таможенного склада — комплекс процедур (мероприятий), включающих таможенное оформление хранимых товаров в соответствии с новым предназначением, финансовое урегулирование, контроль за исполнением обязательств, принятых владельцем склада и бенефициаром, режима и снятие таких обязательств в случае отсутствия нарушений либо применение ответственности за нарушение. Общий принцип, закрепленный законодательством Франции, определяет следующий порядок завершения режима склада: не позднее чем по истечении предельно допустимого срока хранения товары должны быть вывезены со склада и помещены под новый таможенный режим. Таким образом, можно выделить две возможные ситуации завершения режима: 1) обычную — заявление товаров в установленные сроки под иной таможенный режим их владельцем; 2) деликтную — завершение режима в связи с нарушением условий его применения, невозможностью представить товары и т. п. В соответствии со статьей 115 (пункт 1) ТК Франции товары, помещенные под режим таможенного склада, могут при завершении режима в течение срока его применения быть заявлены (если не установлено специальных положений об ином) под иной таможенный режим, как если бы они были непосредственно ввезены на таможенную территорию. Наиболее распространенными такими «новыми» режимами является реэкспорт <13> и выпуск в свободное обращение. Выпуск на территории Франции в свободное обращение товаров, ранее помещенных под режим таможенного склада, не связан с какими-либо таможенными ограничениями или обязательствами при перемещении данных товаров по территории Таможенного союза. ——————————— <13> В таможенном законодательстве Франции и ЕС случай вывоза за пределы таможенной территории приравнивается к режиму реэкспорта.
Завершение режима склада и помещение товаров под режим свободного обращения могут быть произведены по обычной процедуре (normal procedure) либо по упрощенной процедуре (simplified procedure), порядок использования которых аналогичен порядку, установленному при помещении товаров под режим таможенного склада. Заявление товаров после завершения хранения на таможенном складе под иной (кроме обратного вывоза и выпуск в свободное обращение) режим происходит, как показывает практика, значительно реже. Вместе с тем правовая регламентация условий «перемещения» товаров под «иные» режимы не содержит каких-либо особенностей. По общему правилу, в данном случае обычно и без каких-либо ограничений подлежит применению регламентация, относящаяся к новому режиму, под который декларируются данные товары. В случае необходимости «продолжить» хранение, товары после завершения режима таможенного склада могут быть помещены под режим свободного склада (свободной зоны). Это предусмотрено ст. 169 ТК ЕС. Ее положения распространяются на товары, происходящие из стран — не членов ЕС, а также на происходящие с территории стран-участниц. Завершение таможенного режима должно в обязательном порядке быть произведено в случае, если: — товар не вывозится со склада по истечении предельно допустимых сроков хранения; — произошла порча или утрата товара, вследствие чего он не может быть представлен для завершения режима в общем порядке; — в иных случаях, когда «обычное» завершение режима невозможно: например, вследствие нарушения условий его использования, ликвидации склада (касается специального частного склада) и т. п. Режим таможенного склада относится к тем видам режимов, использование которых способствовало не только созданию целой системы таможенных режимов, но и стимулировало развитие таможенного законодательства. Накопленный Францией опыт правового регулирования применения режима таможенного склада был творчески воспринят при создании общеевропейской модели таможенно-правового регулирования.
