ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ТАМОЖЕННОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XVIII В.
Т. С. МИНАЕВА
Минаева Т. С., доцент кафедры отечественной истории, кандидат исторических наук, докторант Поморского государственного университета им. М. В. Ломоносова.
Процесс формирования российской таможенной системы в XVIII в. мало привлекал к себе внимание историков. Об изменениях, происходивших в таможенной системе в этот период времени впервые написал М. Д. Чулков, но он перечислил лишь основные факты, которые свидетельствовали о переменах в этой сфере <1>. Из исследователей конца XIX — начала XX в. только К. И. Лодыженский представил в своем труде обзор основных преобразований таможенной системы, связав их с политикой отдельных императоров <2>. ——————————— <1> См.: Чулков М. Д. Историческое описание российской коммерции при всех портах и границах от древних времен до ныне настоящего. СПб.; М., 1781 — 1788. <2> См.: Лодыженский К. И. История русского таможенного тарифа. СПб., 1886.
В советский период авторы интересовались данной темой в основном на фоне изучения реформ государственного управления XVIII в. Так, например, статья М. Я. Волкова была посвящена характеристике таможенной реформы 1753 — 1757 гг., а небольшая работа Г. А. Некрасова — проблеме использования шведского законодательства в ходе создания коллегиального аппарата управления в России <3>. История создания и деятельности Коммерц-коллегии и роль купечества в формировании таможенных органов нашла также отражение в работах Н. В. Козловой в 90-х годах прошлого века <4>. ——————————— <3> См.: Волков М. Я. Таможенная реформа 1753 — 1757 гг. // Исторические записки. Т. 71. М., 1962. С. 134 — 157; Некрасов Г. А. Учреждение коллегий в России и шведское законодательство // Общество и государство феодальной России. М., 1975. С. 334 — 343. <4> См.: Козлова Н. В. Коммерц-коллегия в 20 — 50-х годах XVIII в. // Государственные учреждения России XVI — XVIII вв. М., 1991. С. 137 — 167; Она же. Российский абсолютизм и купечество. М., 1999.
В конце XX в. появился ряд обобщающих научных трудов, в которых исследователи, исходя из современной концепции таможенного дела, излагали свой взгляд на историю российской таможни, но при рассмотрении таможенной системы XVIII в. авторы в основном повторяли выводы своих предшественников <5>. ——————————— <5> См.: Таможенное дело в России. X — начало XX в. СПб., 1995; Кисловский Ю. Г. История таможни государства российского. М., 1995; Блинов Н. М. Таможенная политика России X — XX веков. М., 1997.
Таким образом, процесс формирования и развития таможенной системы России XVIII в. остается слабо изученным в современной исторической науке, практически не вводятся в научный оборот новые документальные источники, мало предлагается новых подходов и концепций в изучении данного вопроса. К началу XVIII в. российская таможенная система еще окончательно не сложилась. Ее дальнейшее формирование и развитие осуществлялось одновременно с проведением Петром I экономических и административных реформ. Таможенная система перестраивалась в соответствии с новыми принципами организации и деятельности государственных органов и должна была соответствовать европейскому облику страны, способствовать успешной реализации новой таможенной политики. В 1715 г. в России появилась Коммерц-коллегия, и согласно Регламенту или Уставу коллегии 1719 г. в ее ведение перешли портовые и пограничные таможни, таможенные сборы и суд по таможенным делам <6>. Регламент определил также таможенные штаты и организационную структуру таможен. Управлением внутренних таможен занималась Камер-коллегия. ——————————— <6> ПСЗ. Т. V. N 3318. С. 9.
Новая структура таможенных органов выстраивалась постепенно. Процесс их преобразования оказался достаточно сложным и длительным в связи с тем, что он совпал с периодом глубоких изменений в экономической и социальной политике и с общим процессом перестройки государственных органов. В начале XVIII в. деятельность российской таможни по-прежнему обеспечивалась за счет исполнения гражданских служебных повинностей представителями городского населения. В годы Северной войны внутренние и сухопутные таможни стали передаваться на откуп для решения финансовых проблем государства <7>. ——————————— <7> ПСЗ. Т. IV. N 2059; N 2610.
После окончания войны правительство обратило внимание на необходимость укрепления таможенной службы, учитывая возрастающую роль внешней торговли в экономике страны, увеличение объема товаров, проходящих через таможню. Проводившаяся в то время перестройка государственного аппарата на началах бюрократизации и постоянно выражаемое недовольство купечества обязанностью исполнения служебных повинностей послужили основой для коренной реорганизации таможенной службы. Указом от 19 февраля 1724 г. Сенат распорядился организовать комплектование таможен оплачиваемыми служителями по найму <8>. При подборе кандидатур на должности управляющих таможнями предпочтение отдавалось дворянам и купцам, от купцов требовалось знание иностранных языков и арифметики <9>. Так формировался сословно-смешанный состав таможенного управления, что объясняется стремлением правительства опереться на дворян в ходе государственных преобразований и в то же время использовать знания и опыт купеческого сословия для лучшей организации таможенного дела. ——————————— <8> ПСЗ. Т. VII. N 4477; Чулков М. Д. Указ. соч. Т. IV. Кн. 1. М., 1785. С. 655. <9> См.: Чулков М. Д. Указ. соч. Т. IV. Кн. 1. М., 1785. С. 736.
31 января 1724 г. в России были приняты Морской торговый регламент и Устав, содержащие новые таможенные правила, которым должны были подчиняться не только гражданские, но и военные суда. В отличие от некоторых других российских уставов и регламентов, составленных на основе аналогичных шведских документов, Морской торговый регламент опередил появление шведского Регламента для служащих Большой Морской таможни, который был принят 5 декабря 1724 г. Однако вполне вероятно, что при его составлении, как указывал К. И. Лодыженский, использовались шведские таможенные правовые акты XVII в. <10>. ——————————— <10> См.: Лодыженский К. И. Указ. соч. С. 67.
Несмотря на наличие общих положений в шведском и русском регламентах, шведский законодательный акт отличается более четкой формулировкой статей, содержит в себе обязанности различных категорий таможенных служащих, притом не только портовых, но и пограничных таможен. Большинство статей Российского устава представляют собой правила для купцов и корабельщиков, приезжающих и отъезжающих из России, в то время как в шведском источнике центральное место занимают основные обязанности таможенных служащих и требования к ним. Отличается шведский регламент от российского и отсутствием статей, защищающих права таможенных служащих при исполнении ими служебных обязанностей. Оба аналогичных документа появились в одно и то же время и законодательно закрепили ряд одинаковых таможенных процедур, но цели, задачи и содержание регламентов оказались во многом различными. Контроль за соблюдением Морского торгового регламента возлагался на новый таможенный персонал. Для скорейшего преобразования таможенной организации и деятельности на местах Коммерц-коллегия направила туда инспекторов с инструкциями для всех категорий служащих <11>. Таможенные инспекторы являлись связующим звеном между Коммерц-коллегией и портовыми таможнями. Функции управляющих таможнями выполняли обер-цолнеры, подчинявшиеся таможенным инспекторам. В столице в 1726 г. по Указу Сената должность таможенного инспектора ликвидировалась, и обер-цолнер с этого времени напрямую подчинялся Коммерц-коллегии <12>. Обер-цолнеры руководили всеми служащими в таможнях, полностью отвечали за деятельность своей таможни перед инспектором, составляли месячные рапорты, годовые счета, ведомости и другие документы. Обер-цолнерам следовало согласно инструкции иногда проверять работу амбарных инспекторов и контролеров и самостоятельно пересматривать уже досмотренные товары в амбарах. Время от времени они должны были проверять вместе с контролером правильность клеймения, взвешивания и измерения товаров стемпельмейстерами, экерами и вагмейстерами. Обер-цолнеру и амбарному инспектору полагалось иметь каждому свой особый замок на таможенном амбаре и отпирать их вместе в один и тот же час, так же как и запечатывать амбар каждому своей печатью. На обер-цолнеров возлагалась забота и о таможенных зданиях и сооружениях. Они докладывали в Коммерц-коллегию и Штатс-контору о необходимости ремонта и строительства и изыскивали для этого средства. В обязанности обер-цолнера входило, кроме того, решение в таможне всех спорных вопросов с купцами по поводу взимаемых пошлин, конфискаций и штрафов. ——————————— <11> См.: Чулков М. Д. Указ. соч. Т. I. Кн. 2. СПб., 1782. С. 110. <12> См.: Чулков М. Д. Указ. соч. Т. IV. Кн. 1. С. 736.
Таможенники, исполнявшие свои обязанности в портах, получали невысокое денежное содержание. Так, например, в Архангельской таможне обер-цолнеру выплачивалось 125 руб. в год, амбарному инспектору, — 100 руб., стемпельмейстеру — 45 руб., досмотрщику — 20 руб., сторожу — 6 руб., переводчику — 50 коп. <13>. Тем не менее часть посадских жителей предпочитали перейти на государственную службу со стабильным заработком, чем заниматься промыслами, торговлей и иными видами деятельности. ——————————— <13> См.: Чулков М. Д. Указ. соч. Т. I. Кн. 2. СПб., 1782. С. 129.
Государственных средств на содержание всех новых штатных таможенных служащих не хватало, поэтому еще в декабре 1724 г. для выплаты жалованья канцелярским таможенным служащим при портах ввели акциденции (мелочные сборы) в размере 2 рублей, собираемых с каждых 100 платежных <14>. ——————————— <14> См.: Чулков М. Д. Указ. соч. Т. IV. Кн. 1. С. 736.
Таможенная реформа повлекла за собой изменения в организации таможенной службы на Севере России. В 1725 г. в Архангельске появились четыре новые заставы по устьям Северной Двины, которые имели целью не допустить: а) провоз и вывоз запрещенных и контрабандных товаров; б) проезд лиц без паспортов; в) замеры фарватера посторонними лицами. Досмотрщики вместе с солдатами также осматривали суда рыбопромышленников, проверяя документы, выданные в портовых заставах или таможнях Колы, Онеги, Мезени и других местах, пропуска на хлебные припасы, паспорта выезжающих на рыбные промыслы в норвежские заливы и возвращавшихся обратно <15>. ——————————— <15> ГААО. Ф. 1. Оп. 1. Т. 8. Д. 44. Л. 73 — 74, 76.
Несмотря на своевременность и необходимость для государства таможенной реформы Петра I и ее общественную полезность, до конца она не была доведена, так как внутренние и пограничные таможни по-прежнему находились на откупе или управлялись выбираемыми из купечества ежегодно бурмистрами или ларешными целовальниками. Выборные управляющие отвечали за сбор пошлин собственным состоянием, о чем указывалось, например, при назначении бурмистром внутренней таможни в Архангельске Ивана Ушакова: «…и чтоб того 1731 году в оной внутренней таможне сбор таможенных пошлин был против прошедших лет с немалым пополнением. И в доимку запущения ничево не было чего и над подчиненными с тобой служителями смотреть со всем приложенным старанием, а ежели по неусмотрению твоего что учинено будет фальшиво, и то все взыщется на тебе по указу и по регламенту с немалым штрафом неотложно» <16>. ——————————— <16> ГААО. Ф. 58. Оп. 1. Д. 4. С. 1, 1 об.
В начале 1730-х годов правительство продолжило разработку и принятие законодательных актов, направленных на совершенствование таможенной деятельности. 31 марта 1731 г. появился новый Морской пошлинный регламент, или Устав <17>. В отличие от предыдущего Устав 1731 г. отличался четкой формулировкой и детализацией статей и представлял собой как свод таможенных портовых правил, так и руководство к действию для таможенных служащих при возникновении спорных ситуаций. Закон защищал не только государственные, но и купеческие интересы и устанавливал, например, наказание таможенным служащим в виде штрафа, если они задерживали выдачу паспорта уходящему судну или ярлыка лихтеру более чем на два часа <18>. ——————————— <17> ПСЗ. Т. VIII. N 5733. <18> Там же. Ст. 16.
Правительство, кроме того, принимало меры для пресечения беспошлинного провоза товаров в Россию через сухопутную границу. 9 июня 1730 г. Сенат принял Указ об учреждении пяти таможен по Польской и Малороссийской границе <19>. В 1749 г. Сенатским указом устанавливались таможня в Пскове и заставы в Великих Луках и Опочке <20>. ——————————— <19> ПСЗ. Т. VIII. N 5573, 5821. <20> ПСЗ. Т. XIV. N 10310, 10320 // Архив СПб. ИИ РАН. Ф. 36. Оп. 1. Д. 550. Л. 103 об., 104.
В связи с жалобами купцов в 1731 г. в Санкт-Петербурге и Архангельске внутренние таможни соединялись с портовыми для упрощения процедуры сбора пошлин и облегчения торговой купеческой деятельности <21>. Однако на практике действие Указа коснулось только столичного порта, внутренний таможенный сбор в Архангельске по Указу Камер-коллегии с 1732 г. на шесть лет передавался на откуп московским купцам <22>. Сбор внутренних пошлин в пяти пограничных таможнях по-прежнему оставался в руках выборных из купечества бурмистров и ларечных целовальников. Таким образом, единой системы организации сбора пошлин все еще не сложилось, как и единого мнения среди правительственных чиновников в отношении наилучшего для страны варианта решения данного вопроса. На период с 30 июля 1739 г. по 24 сентября 1740 г. сбор внутренних пошлин в портовых и пограничных таможнях опять передавался под ведомство Камер-коллегии с традиционными выборными бурмистрами и целовальниками на местах. Но через год по Указу Сената от 19 сентября 1740 г. внутренние таможни окончательно соединяли с портовыми под управлением Коммерц-коллегии и руководством одного управляющего <23>. ——————————— <21> ГААО. Ф. 58. Оп. 1. Д. 16. Л. 68. <22> Там же. Д. 8. Л. 105. <23> ПСЗ. Т. X. N 7860. Т. IX. N 8248. См. также: Козлова Н. В. Российский абсолютизм и купечество. М., 1999. С. 70.
Проблемы российской таможенной системы заключались не только в действовавших долгое время по отдельности внутренних и порубежных таможнях. Не хватало также надежного персонала, особенно досмотрщиков. В 1743 г. потребовалось увеличить их число в Петербургской таможне до 112 человек в связи с ростом количества торговых судов, посещавших порт. Досмотрщикам повышалось жалованье до 40 руб. в год (при пакгаузах — до 60 руб.), но изменялись и требования к претендующим на эту должность. На службу принимали только грамотных и с представлением поручительств <24>. ——————————— <24> ПСЗ. Т. XI. N 8751. С. 847.
Содержание и организация деятельности внутренних таможен также доставляла немало сложностей. Несмотря на решение 1740 г. об объединении внутренних таможен с портовыми и пограничными, в 1746 г. сбор внутренних пошлин в Севской, Брянской и Курской таможнях был отдан на откуп московским купцам во главе с Иваном Хилковым сроком на четыре года. Откупной способ собирания пошлин оставался в то время все-таки наиболее выгодным для правительства, так как обеспечивал не только регулярное поступление денежных сборов в казну, но и увеличение таможенных поступлений за счет установленных наддач и других дополнительных сборов с откупщиков. К тому же в качестве заклада часть годовой суммы уплачивалась вперед <25>. ——————————— <25> ПСЗ. Т. XII. N 9457, 9506.
Таким образом, в первой половине XVIII в. процесс формирования российской таможенной системы еще не был завершен. В начале XVIII в. в России появились новые высшие органы управления таможнями — Коммерц-коллегия и Камер-коллегия, созданные по образцу шведских. Но руководство таможнями со стороны коллегий осуществлялось в России по иной схеме: Коммерц-коллегии подчинялись морские и пограничные таможни, а Камер-коллегии — внутренние таможни. После объединения внутренних, портовых и пограничных таможен руководство ими начала осуществлять Коммерц-коллегия. Перестройка кадровой системы таможенной службы заняла всю первую половину XVIII в. В это время осуществился переход на новый принцип комплектования таможен на основе добровольного найма представителей всех свободных сословий, но кадровая проблема оставалась по-прежнему одной из наиболее важных. Бездействие и халатность таможенных служащих, нарушение ими закона часто имели место в деятельности таможенных органов и мешали их нормальной работе. Начиная с периода Северной войны, российское правительство обращалось к откупной системе сбора таможенных пошлин, прежде всего для решения финансовых проблем, но в то же время надеясь, что привлечение крупных и опытных торговцев к организации таможенного дела поможет ликвидировать недостатки в таможенной сфере. Однако необходимого удовлетворения государственных потребностей откупная система не приносила. Самой главной проблемой, с которой не могли справиться таможенные органы России, оставалась контрабанда. Правительство медлило с учреждением специальной службы для охраны границы, так как это требовало солидных финансовых затрат и среди членов Коммерц-коллегии и Комиссии о коммерции не существовало единства мнений о размерах контрабанды, проникавшей в страну <26>. ——————————— <26> См.: Струве П. Б. Торговая политика России. Челябинск, 2007. С. 91.
Дефицит бюджетных средств оказывал негативное воздействие на таможенную систему. Не всегда находились финансовые возможности для своевременной структурной перестройки и расширения штатов, для выплаты достойного жалованья таможенным служащим, и многочисленные проблемы таможенной системы так и оставались нерешенными.
