ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ НЕТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Т. Н. ТРОШКИНА
Трошкина Татьяна Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Центра публично-правовых исследований, заместитель заведующего кафедрой финансового права Государственного университета — Высшей школы экономики.
Механизм нетарифного регулирования в Российской Федерации переживает период реформирования, обусловленного задачами адаптации российского законодательства к правилам ВТО и интеграционными процессами на постсоветском пространстве. В статье сформулированы основные пути повышения эффективности нетарифного регулирования в Российской Федерации.
Ключевые слова: нетарифное регулирование внешнеторговой деятельности, механизм внешнеторгового регулирования в Российской Федерации, методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности.
Approaches to improvement of the efficiency of non-tariff regulation in the Russian Federation T. N. Troshkina
The mechanism of non-tariff regulation in the Russian Federation is experiencing a period of reform determined by problems of adaptation of Russian legislation to WTO rules and the integration processes in the post-Soviet space. The article defines the basic ways to improve the non-tariff regulation in the Russian Federation.
Key words: non-tariff regulation of foreign trade, the mechanism of foreign trade regulation in the Russian Federation, methods of state regulation of foreign trade.
Механизм внешнеторгового регулирования в Российской Федерации постоянно развивается. В полной мере это касается и его нетарифного инструментария. Одним из направлений повышения эффективности механизма нетарифного регулирования является оптимизация его организационной структуры. В последние годы институциональная составляющая этого механизма претерпела существенные изменения и стала более походить на американскую модель, в которой полномочия по установлению и применению нетарифных ограничений рассредоточены между рядом государственных органов (министерств, агентств, комиссий и т. д.). В этих условиях особую роль приобретает хорошо налаженная координация различных институтов государственной власти и публичной администрации. В Российской Федерации развитие организационной основы нетарифного регулирования пошло по пути усложнения специализации управленческого аппарата и дробления компетенций. На первом этапе произошло разделение «гражданской» и «военной» составляющих механизма нетарифного регулирования. В начале 2000-х гг. были созданы две фактически автономные подсистемы нетарифного регулирования, имеющие собственные организационно-правовые основы. Из общего внешнеторгового оборота, регулировавшегося Минэкономразвития России в соответствии с Федеральным законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», в 2003 году были выделены поставки в рамках военно-технического сотрудничества, а также товары и предметы двойного назначения, которые регулировались в соответствии с иной нормативно-правовой базой (Федеральные законы «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» и «Об экспортном контроле» и принятыми в соответствии с ними подзаконными актами). Регулирующими институтами во втором случае наряду с Президентом РФ и Правительством РФ стали выступать специально созданные федеральные органы исполнительной власти, подведомственные Минобороны России, — Федеральная служба военно-технического сотрудничества (ФСВТС) и Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК). Дальнейшее реформирование системы федеральных органов исполнительной власти, произошедшее в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы, привело к перераспределению регулятивных полномочий Минэкономразвития России в сфере внешнеторгового регулирования и передачи части таких полномочий, в т. ч. в части установления и применения нетарифных мер, Министерству промышленности и торговли и Министерству сельского хозяйства (в отношении сельскохозяйственной продукции). Переключение нетарифного регулирования с Минэкономразвития России на Минпромторг России (с передачей части полномочий Минсельхозу России) на некоторое время внесло административно-бюрократическую неразбериху в процесс регулирования внешнеторговой деятельности в связи с необходимостью адаптации кадрового состава нового управленческого аппарата к ранее неизвестной сфере государственного управления, отсутствием необходимых управленческих процедур и регламентов. В процесс формирования торговой политики и принятия решений по нетарифному регулированию включено большое количество органов исполнительной власти. Вот почему на фоне очевидно обозначившейся тенденции дальнейшей дисперсии полномочий по вопросам нетарифного регулирования необходимо должным образом институционализировать межведомственное сотрудничество и координацию органов публичной администрации в этой сфере. Эта задача также напрямую связана с обеспечением эффективности внешнеторгового регулирования в Российской Федерации. За последние годы было создано несколько новых институтов. Была учреждена Комиссия Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политике — координационный орган, осуществляющий среди прочего подготовку для Правительства РФ предложений по вопросам введения на территории Российской Федерации мер по защите внутреннего рынка. В ее состав входят члены Правительства РФ и сотрудники его аппарата, представители ряда федеральных министерств и ведомств (Минэкономразвития, Минпромторга, Минфина, МИДа, Минэнергетики, Минсельхоза, Минюста, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной таможенной службы и др.) <1>. Комиссия разрабатывает предложения о целесообразности введения защитных мер и ответных мер на дискриминационные действия со стороны других государств в области внешнеторговой деятельности, оценивает влияние применяемых защитных мер на состояние соответствующих товарных рынков. ——————————— <1> Состав Комиссии Правительства РФ по защитным мерам во внешней торговле и таможенно-тарифной политики утвержден Распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1310-р (Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 38. Ст. 4335), а Положение о Комиссии — Постановлением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 660 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 38. Ст. 4303).
Два органа межведомственной координации созданы и действуют в сфере, относящейся к военно-техническому сотрудничеству и покрываемой системой экспортного контроля. В соответствии с Федеральным законом «Об экспортном контроле» образован межведомственный координационный орган по экспортному контролю — Комиссия по экспортному контролю Российской Федерации, в состав которой входят представители Правительства РФ, Совета безопасности РФ, ряда федеральных министерств и ведомств (Минпромторга России, Минобороны России, МИДа России, Минюста России, ФСБ России, Службы внешней разведки, Федеральной службы военно-технического сотрудничества Роснауки, Ростехнадзора, Росатома, Роскосмоса, Федеральной таможенной службы, Росфинмониторинга), органов военного управления (Генштаба Вооруженных Сил РФ), Российской академии наук, Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ и др. <1>. ——————————— <1> Состав Комиссии по экспортному контролю определен Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 г. N 1380 «Об утверждении состава Комиссии по экспортному контролю Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 38. Ст. 4280).
Аналогичный орган межведомственной координации в сфере военно-технического сотрудничества был создан Указом Президентом РФ от 7 декабря 1998 г. N 1488 <1>. Речь идет о Комиссии при Президенте РФ по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. Председателем Комиссии является Президент РФ, а его заместителем — глава Правительства РФ. В состав Комиссии входят также представители администрации Президента РФ, Совета безопасности РФ, Правительства РФ, ряда федеральных министерств и ведомств (Минобороны, МИДа, Минпромторга, Минфина, Минюста, ФСБ, ФСВТС, Службы внешней разведки, Ростехнологии и др.) <2>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 50. Ст. 6127. <2> Состав Комиссии при Президенте РФ по вопросам военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами утвержден Указом Президента РФ от 10 июня 2008 г. N 934 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 24. Ст. 2856), а Положение о Комиссии — Указом Президента РФ от 10 сентября 2005 г. N 1062 (Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 38. Ст. 3800).
Одновременно с развитием организационных основ механизма нетарифного регулирования совершенствуется и его нормативно-правовая база, оказывающая существенное влияние на эффективность нетарифных ограничений. Поскольку нетарифное регулирование внешней торговли прямо или опосредованно связано с ограничением конституционных прав и свобод (права собственности, свободы предпринимательской деятельности и др.), основные вопросы установления и применения нетарифных ограничений должны быть установлены федеральными законами. Сложившаяся на данный момент система законодательного регулирования отличается крайней несистематизированностью. Помимо уже упоминавшихся базовых законов — «Об основах государственного регулирования», «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами», «Об экспортном контроле», отдельные аспекты нетарифного регулирования регламентируются десятками федеральных законов, относящихся к разным отраслям законодательства — таможенному, валютному, административному и др. <1>. ——————————— <1> Количество федеральных законов в нормативно-правовом массиве, регулирующем внешнеторговую деятельность, значительно возрастает за счет законов, содержащих специальные разделы (главы, статьи), устанавливающие порядок совершения экспортно-импортных операций с отдельными товарами (группами товаров). Такие статьи можно найти, например, в Федеральных законах: «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «Об оружии», «О семеноводстве», «О ветеринарии», «О карантине растений», «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О лекарственных средствах», «Об отходах производства и потребления», «О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей среды» и др.
Совершенствуя систему правового регулирования нетарифных ограничений в Российской Федерации, необходимо продолжить систематизацию нормативных правовых актов, привести их в соответствие с базовыми законами («Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» и др.), устранить имеющиеся противоречия между правовыми источниками, заполнить образовавшиеся пробелы в нормативном регулировании (в этих целях обычно используется судебно-арбитражная практика), а также привести российское законодательство в соответствие с международными договорами Российской Федерации. Среди внешних факторов, оказывающих существенное влияние на развитие организационно-правовой основы нетарифного регулирования, в первую очередь следует упомянуть курс Российской Федерации на вступление в ВТО и развитие интеграционных процессов на постсоветском пространстве. В целях приведения российского законодательства в соответствие с требованиями и стандартами ВТО была проведена крупномасштабная модернизация таможенного законодательства и законодательства о государственном регулировании внешней торговли. Принятые в 2003 году Таможенный кодекс РФ, Федеральные законы «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» разрабатывались с учетом в первую очередь задачи адаптировать российское законодательство к стандартам ВТО. Процесс реформирования российского законодательства и его приближения к стандартам ВТО полностью еще не завершен. Разноскоростная интеграция на постсоветском пространстве и формирование интеграционных образований различных форматов (СНГ, ЕврАзЭС, Союзное государство России и Беларуси) обусловили необходимость в одних случаях — гармонизации, а в других (когда речь идет о формировании таможенного союза) — унификации подходов в организации нетарифного регулирования в государствах — бывших республиках СССР. Поскольку нетарифное регулирование в Российской Федерации приводится в действие через институты таможенного регулирования, эффективность последнего предопределяет и результативность самих нетарифных ограничений. Приоритетными направлениями в этой сфере являются следующие. 1. Модернизация таможенного регулирования в Российской Федерации в соответствии с требованиями, сформулированными Всемирной таможенной организацией. Общее направление модернизации таможенного регулирования и развития таможенного администрирования в Российской Федерации можно определить как содействие развитию внешней торговли без ущерба для эффективности таможенного контроля. Основными принципами такой модернизации должны стать: — совершенствование технологии проведения таможенного контроля и скорейшее и повсеместное внедрение системы управления таможенными рисками <1>; ——————————— <1> Концепция управления рисками в таможенной службе Российской Федерации была утверждена Приказом ГТК России от 26 сентября 2003 г. N 1069 (доступ из Справочно-правовой системы «КонсультантПлюс»). Целью системы управления рисками является создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы Российской Федерации на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства Российской Федерации: а) имеющих устойчивый характер; б) связанных с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов в значительных размерах; в) подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей; г) затрагивающих другие важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы. Основы и принципы таможенного контроля, предусматривающие использование системы управления рисками, закреплены в Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации (Киотская конвенция, ред. 1999 г.).
— максимальное использование информационных технологий; — партнерский подход в отношениях между таможенными органами и предпринимательским сообществом; — стандартизация и упрощение таможенного оформления. Необходимость модернизации таможенного регулирования обусловлена применением новых технологий таможенного оформления и контроля, стремлением таможенных органов к взаимовыгодным партнерским отношениям с бизнес-сообществом, а также стремлением таможенных органов сделать свою работу прозрачной и предсказуемой для участников внешнеэкономической деятельности во всех сферах международной торговли. Таможенное администрирование должно быть организовано таким образом, чтобы при выполнении таможенных процедур не было необоснованных препятствий в оптимизации транспортной логистики, вовлечения предпринимательства в излишние издержки в связи с перевозкой или хранением товаров, сбором и составлением документов и т. д. 2. Проведение эффективной антикоррупционной политики на таможне и в других органах исполнительной власти, осуществляющих контроль за перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Коррупция не может не оказывать негативного влияния на работу таможенных и иных государственных органов, занятых в системе управления внешней торговли, и, как следствие, на эффективность всего механизма внешнеторгового регулирования. Во многих странах таможенные органы относятся к числу наиболее коррумпированных правительственных институтов. Джерард Маклинден, один их экспертов Всемирного банка, подготовивших коллективный доклад «Руководство по модернизации таможенной службы», считает, что коррупции подвержено большинство — если не все — функций таможенной службы. Таможня уязвима перед коррупцией потому, что сам характер деятельности ставит ее сотрудников в положение, когда они являются единственными носителями власти и ответственности в условиях, когда трудно обеспечить строгий надзор и подотчетность. Сотрудники таможни уполномочены принимать важные решения о размере таможенных пошлин и налогов, о допустимости импорта и экспорта и т. п. Они встречаются лицом к лицу с представителями торгового сообщества, которые имеют желание повлиять на принимаемые ими решения. «Высокие тарифы и сложные правила регулирования дают декларантам изрядные стимулы к тому, чтобы попытаться снизить импортные платежи и ускорить операции. У чиновников же низкие заработки часто служат сильным мотивом для принятия или вымогательства взяток во исполнение своих функций» <1>. ——————————— <1> Джерард Маклинден. Проблемы добросовестности на таможне // Руководство по модернизации таможенной службы (пер. с англ.). М., 2007. С. 67.
Не является в этом смысле исключением таможенная служба в Российской Федерации. На долю коррупционных преступлений приходится 67% от общего числа нарушений на таможне <1>. Так, в 2005 году, по материалам управления собственной безопасности Федеральной таможенной службы, против сотрудников таможенных органов было возбуждено 530 уголовных дел, из них 252 — коррупционной направленности; еще более сотни уголовных дел было возбуждено по материалам других правоохранительных структур <2>. ——————————— <1> Иванова С., Щербакова А., Стеркин Ф. Как сократить коррупцию на 10% // Ведомости. 20.10.2006. <2> Борьба с коррупцией в таможенных органах будет продолжаться // Виртуальная таможня: информационно-консультационная система. URL: http:// www. vch. ru/ cgi-binguide. cgi? table_code= 15&action;= show&id;= 4651 (дата обращения: 17.05.2009).
Сознавая коррупцию как проблему, угрожающую не только таможенной службе и механизму государственного регулирования внешней торговли, но и в целом экономической безопасности Российской Федерации, руководство Федеральной таможенной службы приняло «Программу по борьбе с коррупцией и должностными преступлениями в таможенных органах», рассчитанную на 2007 — 2009 гг. Согласно принятой Программе, борьба с коррупцией в рядах таможенных органов будет вестись по следующим направлениям: широкое внедрение электронного декларирования и отделение таможенника от участников внешнеэкономической деятельности в процессе принятия решений по таможенному оформлению и контролю товаров, а также ротация кадров и повышение профессионализма сотрудников подразделений собственной безопасности таможенных органов. Кроме того предполагается улучшить денежное содержание сотрудников, усилить контроль за ними (укрепляется служба внутренней безопасности; в 800 таможенных органах устанавливается видеонаблюдение). 3. Синхронизация таможенного и внешнеторгового регулирования с целью снижения административной нагрузки на участников внешнеторговой деятельности и создание благоприятных условий для развития международных экономических отношений и привлечения иностранных инвестиций. В Российской Федерации на сегодняшний день действуют две автономные системы регулирования — таможенное (таможенное законодательство и обеспечивающие его соблюдение на практике таможенные органы) и внешнеторговое (законодательство о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и органы государственного управления внешней торговлей). Две системы государственного регулирования, несмотря на свой автономный характер, имеют точки пересечения, одной из которых является институт таможенного режима. Его значение определяется тем фактом, что все товары и транспортные средства перемещаются через таможенную границу Российской Федерации в соответствии с избранным таможенным режимом. А. Н. Козырин отмечает, что понятие таможенного режима может иметь различные значения. В широком смысле таможенный режим представляет собой особый режим, выражающийся в определенном сочетании административных и финансовых средств регулирования, установленный таможенным законодательством и имеющий целью регламентировать отношения, возникающие в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, между лицом, их перемещающим, и таможенным органом <1>. В узкоспециальном значении, применяемом в целях таможенного регулирования, таможенный режим представляет собой «таможенную процедуру, определяющую совокупность требований и условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, а также статус товаров и транспортных средств для таможенных целей в зависимости от целей их перемещения через таможенную границу и использования на таможенной территории Российской Федерации либо за ее пределами» <2>. ——————————— <1> Козырин А. Н. Таможенные режимы. М., 2000. С. 6 — 7. <2> Такое определение таможенного режима содержится в пункте 22 статьи 11 действующего Таможенного кодекса Российской Федерации.
Перемещая товары и транспортные средства через таможенную границу, декларант обязан заявить конкретный таможенный режим, которым будут определяться условия нахождения товаров и транспортных средств на таможенной территории Российской Федерации или за ее пределами и их допустимое использование, а также порядок обложения товаров и транспортных средств таможенными пошлинами и налогами, а также применение к ним разнообразных запретов и ограничений, относящихся к нетарифным ограничениям, предусмотренным законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Использование таможенных режимов дает возможность, в зависимости от цели, срока ввоза или вывоза товаров, а также иных обстоятельств, применять к ним различные инструменты внешнеторгового регулирования (таможенные пошлины и налоги, количественные ограничения, лицензии и другие меры нетарифные), что позволяет более полно учитывать потребности и интересы участников внешнеэкономической деятельности и в конечном счете способствует развитию внешнеторгового обмена, а также иных форм деятельности, непосредственно связанных с международной торговлей. Таможенные режимы могут быть классифицированы по нескольким основаниям (признакам). Наиболее полно раскрывающей содержание таможенных режимов в контексте исследования практики применения нетарифных мер представляется классификация в зависимости от их роли и места в общем процессе хозяйственной деятельности и экономического воспроизводства. Согласно этой классификации таможенные режимы могут быть разделены на две группы — простые и экономические таможенные режимы. Такое деление лежит в основе классификации таможенных режимов, приведенной в статье 155 действующего Таможенного кодекса РФ. Для простых таможенных режимов характерен общий, без каких-либо изъятий и ограничений, порядок применения таможенных и внешнеторговых средств и методов регулирования. Простые таможенные режимы подразделяются на основные (выпуск для внутреннего потребления, экспорт, международный таможенный транзит), завершающие (реимпорт, реэкспорт, уничтожение, отказ в пользу государства) и специальные (временный вывоз, беспошлинная торговля, перемещение припасов, иные специальные таможенные режимы). Эти режимы используются при осуществлении относительно самостоятельных и завершенных коммерческих операций. Экономические таможенные режимы отличаются более гибким использованием таможенных и внешнеторговых инструментов регулирования (в т. ч. нетарифных мер), что создает дополнительные возможности не только для расширения внешнеторговых операций, но и для развития других форм международной экономической интеграции. В зависимости от их предназначения таможенные режимы экономического характера подразделяются на три типа: — складирование (таможенный режим таможенного склада): товары сохраняются в неизменном состоянии в ожидании иного таможенного предназначения без какого-либо использования, кроме некоторых операций, позволяющих обеспечить такое хранение либо последующее использование, в частности переупаковка, сортировка и т. д.; — использование товаров (таможенный режим временного ввоза): товары могут использоваться по своему назначению, однако такое использование в любом случае исключает операции по переработке и обработке товаров и не должно приводить к изменению их состояния, кроме естественной убыли или износа; — переработка (таможенные режимы свободного склада, свободной таможенной зоны, переработки на таможенной территории, переработки для внутреннего потребления, переработки вне таможенной территории): товары используются для проведения определенных операций по их обработке и переработке с целью полного либо частичного изменения состояния этих товаров. Одним из основных критериев отнесения конкретного таможенного режима к группе экономических является предоставление пользователю таможенного режима при выполнении им всех предусмотренных обязательств заранее известных экономических выгод и преимуществ путем предоставления налоговых льгот, а в ряде случаев также неприменения запретов и ограничений экономического характера. Таким образом, заявляя товар (транспортное средство), перемещаемый через таможенную границу, под один из экономических режимов, декларант при соблюдении всех установленных таможенным законодательств условий и требований может вывести внешнеторговые поставки из-под действия режима отдельных нетарифных ограничений (таких как, например, квотирование и лицензирование) <1>. Такая возможность, безусловно, способствует снижению административной нагрузки на участников внешнеторговой деятельности. ——————————— <1> Очевидно, что применение таможенных режимов не может ни при каких обстоятельствах освободить участника внешнеторговой деятельности от соблюдения запретов и ограничений, установленных по соображениям безопасности, защиты здоровья граждан, животных и т. д. (например, запреты и ограничения, введенные органами ветеринарного и фитосанитарного контроля).
Дальнейшее развитие практики применения экономических таможенных режимов, формирование для этого необходимых организационно-правовых предпосылок будут содействовать, при сохранении надежности пограничного и таможенного режима перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу (в том числе осуществляемого с использованием отдельных нетарифных ограничений), созданию условий для вовлечения российской экономики в процессы международной специализации и разделения труда и благоприятного инвестиционного климата в Российской Федерации. Существенное влияние на эффективность нетарифного регулирования в Российской Федерации оказывает состояние валютного регулирования. В соответствии с общепринятыми классификациями меры регулирования валютного рынка относятся к нетарифным ограничениям <1>. МВФ выделяет 142 отдельные меры регулирования валютного рынка и рынков капитала. Значение этих мер для внешнеторгового регулирования в развитых странах постоянно снижалось в последние десятилетия, однако в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, имеющих недостаток свободно конвертируемой валюты или растущий дефицит валютного баланса, влияние валютного режима на эффективность регулирования международной торговли остается существенным. ——————————— <1> По классификации ЮНКТАД эти меры отнесены к категории «Финансовые меры» (регулирование сроков платежей за импортные товары, множественность валютного курса и т. д.).
Тесная взаимосвязь внешней торговли и валютных отношений обусловлена функцией денег как орудия обмена. Как отмечает А. Ю. Лисицын, «любое воздействие государства на торговый элемент внешнеторговых отношений сразу же изменяет (в большей или в меньшей степени) структуру спроса и предложения иностранной валюты на внутреннем валютном рынке, что приводит к изменению курса национальной валюты. И наоборот, воздействие средствами валютного регулирования и валютного контроля на платежный (денежный) элемент внешней торговли в краткосрочной перспективе всегда имеет непосредственное влияние на внешнеторговую активность (снижение, замедление темпов), а в долгосрочном плане ведет к изменению структуры торговых взаимосвязей вплоть до изменения структуры самой внешней торговли» <1>. Политика обменного курса является наиболее наглядным примером такого влияния: любые меры валютной политики, направленные на поддержание высокого курса иностранной валюты по отношению к национальной валюте, играют на руку экспортерам и невыгодны импортерам. ——————————— <1> Лисицын А. Ю. Эффективность системы валютно-правового регулирования внешнеторговой деятельности // Реформы и право. 2008. N 4.
Одни инструменты валютного регулирования непосредственно воздействуют на внешнеторговую деятельность, другие — делают это опосредованно. Так, например, валютный контроль по своей природе должен быть направлен на сбор и обобщение информации по валютным операциям, но вместе с тем его сложность и запутанность многих процедур могут существенно затормозить экономическую активность участников внешнеторговой деятельности. Хотя действующее российское законодательство о государственном регулировании внешнеторговой деятельности напрямую не относит меры валютного регулирования и валютного контроля к инструментам нетарифного регулирования, их способность ограничительно воздействовать на внешнеторговую деятельность не ставится под сомнение. Так, в статье 39 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» было закреплено, что «внешняя торговля товарами, услугами и интеллектуальной собственностью может ограничиваться мерами валютного регулирования или валютного контроля в соответствии со статьями Соглашения Международного валютного фонда и с законодательством Российской Федерации». Вал ютный режим, устанавливаемый в области внешнеторговой деятельности, включает в себя систему валютных ограничений и порядок их реализации, а также меры валютного контроля. После прекращения действия в РФ с 1 июля 2006 года таких валютных ограничений, как требования об использовании специального счета, о резервировании, об обязательной продаже части валютной выручки, о предварительной регистрации счетов за рубежом, современную систему валютных ограничений можно представить в виде формируемой в соответствии с принципом «разрешено все, что прямо не запрещено» системы запретов, устанавливаемых путем определения недопустимого поведения (негативное обязывание) либо путем четкой регламентации допустимого поведения и запрещения осуществления действий, выходящих за рамки допустимого (позитивное обязывание) <1>. ——————————— <1> О современном валютном режиме Российской Федерации см. подробнее: Лисицын А. Ю. Валютно-правовой режим в Российской Федерации // Реформы и право. 2010. N 1.
Валютный контроль представляет собой систему мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными на то субъектами (Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля), направленных на сбор и систематизацию информации о валютных операциях, предупреждение нарушений порядка осуществления валютных операций, выявление и пресечение выявленных нарушений. В ходе валютного контроля осуществляется проверка информации о валютных операциях (установлено требование о представлении документов валютного контроля, организации учета и отчетности по валютным операциям, а также идентификации валютных операций) и др. Применительно к инструментам валютного контроля как валютным ограничениям следует отметить, что они не должны ограничивать осуществление платежей по текущим валютным операциям (разд. 3 ст. VI Соглашения МВФ). Вместе с тем в Российской Федерации складывается в этой связи неоднозначная ситуация. Требование Банка России о представлении определенных форм отчетности при осуществлении валютных операций (Инструкция Банка России от 15 июня 2004 года N 117-И и Положение Банка России от 1 июня 2004 года N 258-П) не является валютным ограничением, поскольку формально не создает невозможность осуществления операции. В то же время валютным ограничением можно признать право уполномоченных банков на отказ в осуществлении валютной операции в случае непредставления резидентом или нерезидентом в целях осуществления валютного контроля документов, требуемых для осуществления валютного контроля, в том числе и отдельных форм учета и отчетности по валютным операциям (например, паспортов сделок) <1>. ——————————— <1> Такое право закреплено в абзаце 4 части 5 статьи 23 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле».
В Федеральном законе «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (статья 38) закрепляется право Правительства РФ по представлению Банка России принимать решение о введении мер ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью «в целях защиты внешнего финансового положения и поддержания равновесия платежного баланса Российской Федерации». Данная норма корреспондирует с положением Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» (статья 6), в соответствии с которым валютные операции между резидентами и нерезидентами осуществляются без ограничений, за исключением случаев установления ограничений «в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации». Такие указанные ограничения носят недискриминационный характер и отменяются органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление. Трудности, возникающие при применении этих норм, сводятся прежде всего к отсутствию четко определенного порядка реализации данных полномочий денежных властей. Ситуацию, как нам представляется, можно было бы изменить к лучшему, если за основу формирования такого порядка введения валютных ограничений на осуществление валютных операций между резидентами и нерезидентами как чрезвычайных мер валютной политики взять порядок введения ответных мер, предусмотренных Федеральным законом «О специальных экономических мерах» <1>, а сами чрезвычайные меры валютного регулирования и валютного контроля разделить на чрезвычайные меры валютной политики и чрезвычайные ответные меры. ——————————— <1> Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. N 281-ФЗ «О специальных экономических мерах» (далее — Закон о специальных экономических мерах).
Новые задачи перед механизмом нетарифного регулирования, сформировавшимся в России, поставил мировой финансово-экономический кризис. Во всем мире начали усиливаться протекционистские тенденции в регулировании внешнеторговой деятельности. Не являлась в этом смысле исключением Российская Федерация. Призывы к «разумному государственному протекционизму» раздавались на самом высоком уровне. «Сегодня в условиях мировой финансовой нестабильности без разумного государственного протекционизма нашим товаропроизводителям будет сложно сохранить свои позиции на мировых рынках», — отмечалось в декабре 2008 года на заседании правительственной комиссии по экспортному контролю <1>. Активная внешнеторговая политика государства должна стать важным фактором долгосрочного роста экономики и ее инновационного развития. ——————————— <1> России сейчас нужен разумный госпротекционизм. URL: http://www. news. mail. ru/politics/2225136 (дата обращения: 17.12.2008).
В то же время опыт, накопленный мировой экономической историей (особенно исторический опыт периода Великой депрессии), свидетельствует о том, что развитие протекционизма приводит лишь к осложнению кризисных явлений в экономике. Протекционистские меры сами по себе требуют осторожного применения, а в период экономических кризисов и обострения международных торговых противоречий тщательность и осторожность при их использовании должны только усиливаться. В этой связи уместно вспомнить Д. И. Менделеева, который в 1897 году в своей статье «Оправдание протекционизма», обращая внимание на то, что протекционистские приемы требуют особых навыков и осторожности в применении, писал: «Фритредерство — юность промышленного строя, протекционизм — его зрелое благоразумие. Одно первично сложно, другое очень сложно, а потому трудно понимается и еще труднее в выполнении» <1>. ——————————— <1> Менделеев Д. И. К познанию России. М., 2002. С. 473 — 483.
Представляется, что именно сейчас, когда российская экономика столкнулась с угрожающими проявлениями мирового финансово-экономического кризиса, необходимо в торговой политике перенести акцент с неселективных мер таможенно-тарифного регулирования на избирательные, точечные меры нетарифного регулирования, такие как, например, антидемпинговые и компенсационные пошлины. Злоупотребление таможенно-тарифными мерами в кризисных условиях лишает в конечном счете российскую экономику возможности использовать преимущества международного разделения труда. Антидемпинговые и иные нетарифные меры селективного характера становятся наиболее подходящими инструментами торговой политики в новых реалиях кризисной экономики. Применяя их, государство устанавливает барьер не против всех иностранных предпринимателей, а только против самых «агрессивных» из них. Так, в России, как и во многих странах мира, одной из наиболее подверженных негативным последствиям кризиса отраслей промышленности стала черная металлургия. Мировые цены на продукцию отрасли катятся к своим «историческим минимумам», спрос на продукцию обвально падает. В этих условиях Правительство РФ в конце 2008 года в целях содействия снижению импорта металлопроката и труб и повышения спроса на отечественную продукцию черной металлургии в качестве экстренных антикризисных мер приняло решения о временном (сроком на 9 месяцев) повышении ввозных пошлин: прокат стал облагаться пошлиной в 15% (вместо ранее применявшейся ставки 5%), а трубы из черных металлов — пошлиной в 15 — 20% (ранее — 5%). При этом Министерство промышленности и торговли РФ рекомендовало Правительству РФ в дополнение к повышению таможенного тарифа ввести в результате проведенного расследования антидемпинговую пошлину в размере 28,1% <1>. ——————————— <1> Мосты: Издание Международного центра по торговле и устойчивому развитию. 2009. Выпуск 1. С. 10.
За последние два десятилетия механизм нетарифного регулирования в Российской Федерации прошел сложный путь становления и развития: от демонтажа государственной монополии на внешнюю торговлю к созданию организационно-правовых основ государственного регулирования внешнеторговой деятельности, одним из методов которого является использование нетарифных мер. В настоящий момент механизм нетарифного регулирования переживает период интенсивной модернизации, поиска более эффективных форм и методов, связанных как с задачами его адаптации к правилам и стандартам ВТО, интеграционными процессами на постсоветском пространстве, так и последствиями мирового финансово-экономического кризиса, нанесшего сильнейший удар по мировой торговле. Основными направлениями повышения эффективности нетарифного регулирования в Российской Федерации являются: а) обеспечение «прозрачности» при принятии соответствующих решений и их деполитизация; б) наступательная борьба с коррупцией в таможенных органах, на которые возлагается исполнение решений по нетарифным мерам при перемещении товаров через российскую таможенную границу; в) устранение сложившегося в России дуализма таможенного и внешнеторгового регулирования. Так как в настоящее время практика применения нетарифных мер в Российской Федерации осуществляется одновременно по двум направлениям: через каналы внешнеторгового регулирования, нормативной базой которого является Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», закрепивший систему нетарифных мер, и таможенного регулирования, с помощью которого дифференцируется применение нетарифных мер в зависимости от выбранного таможенного режима. Наличие организационных и нормативных нестыковок между внешнеторговым и таможенным регулированием негативно сказывается на результативности применения нетарифных мер.
