(Лисица В. Н.) («Законодательство и экономика», 2010, N 4)
О СОЗДАНИИ И ПРЕКРАЩЕНИИ СУЩЕСТВОВАНИЯ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Н. ЛИСИЦА
Лисица В. Н., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой правоведения экономического факультета Новосибирского государственного университета, старший научный сотрудник сектора гражданского права и процесса Института философии и права СО РАН.
Действующее законодательство Российской Федерации об особых экономических зонах (ОЭЗ) предусматривает четыре типа таких зон: промышленно-производственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные и портовые ОЭЗ, а также ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях. При этом Федеральные законы от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» <1>, от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ «Об особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» <2> и от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ «Об особой экономической зоне в Магаданской области» <3> предусматривают различный порядок создания и прекращения существования ОЭЗ. ——————————— <1> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3127. <2> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 280. <3> СЗ РФ. 1999. N 23. Ст. 2807.
Так, создание промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ согласно Закону N 116-ФЗ происходит в четыре этапа: 1. Подача заявки на создание ОЭЗ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации совместно с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования подает в Правительство РФ заявку на создание ОЭЗ с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения (ч. 2 ст. 6). Для этого в экономической литературе указанным органам власти предлагалось создавать СЭЗ на небольшой территории, зачастую близи транспортных узлов (в отношении торгово-производственных зон), не включать в зону объекты оборонного и стратегического назначения, а также учитывать такие факторы, как выгодное географическое положение, наличие транспортных путей, принадлежность к району сосредоточения крупных производственных предприятий, научных и учебных центров, наличие сравнительно дешевой высококвалифицированной рабочей силы, природно-климатические условия, возможность ориентации на международный рынок и иные экономико-географические факторы <4>. ——————————— <4> См., например: Павлов П. В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 73 — 76.
Правила оформления и подачи заявки на создание ОЭЗ утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 564 <5>. В соответствии с ними для участия в конкурсе претендент представляет следующие документы: ——————————— <5> СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3822.
1) сопроводительное письмо к заявке; 2) заявку, которая должна содержать, в частности, следующие сведения: — технико-экономическое обоснование создания ОЭЗ; — характеристику социально-экономического положения субъекта Федерации и муниципального образования, на территориях которых предполагается создание ОЭЗ; — стратегию социально-экономического развития субъекта Федерации с указанием планируемого вклада предполагаемой к созданию ОЭЗ в реализацию указанной стратегии; — перечень потенциальных резидентов ОЭЗ, их краткую характеристику, а также направления деятельности; — сведения о трудовых ресурсах субъекта Федерации и муниципального образования, на территориях которых предполагается создание ОЭЗ, и возможности их привлечения; — расчеты предполагаемых расходов федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета и внебюджетных источников, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ; — перечень объектов инженерной, транспортной, социальной и иных инфраструктур, строительство которых предполагается в рамках создания ОЭЗ; — ориентировочные показатели по суммарным объемам электроэнергии, тепловой энергии и энергоресурсов, потребление которых предполагается на объектах ОЭЗ; — ориентировочные показатели по суммарным объемам коммуникационно-информационных нагрузок, потребление которых предполагается на объектах ОЭЗ; — финансово-экономическое обоснование создания объектов транспортной, социальной и инженерной инфраструктур ОЭЗ и сроков создания указанных объектов; 3) прилагаемые к заявке сопроводительные документы, в том числе: — документ, определяющий орган исполнительной власти субъекта Федерации, уполномоченный для осуществления взаимодействия с Федеральным агентством по управлению ОЭЗ, и копии его правоустанавливающих документов; — документы, подтверждающие права собственности на земельные участки, на которых планируется создание ОЭЗ (выписки из Единого государственного реестра земель, в том числе в форме кадастровых карт (планов) земельных участков); — документы, подтверждающие права собственности на объекты недвижимости, расположенные на земельных участках, на которых планируется создание ОЭЗ; — правоустанавливающие документы на земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимости, если они находятся во владении и (или) пользовании юридических лиц; — документы территориального планирования субъекта Федерации и территориального планирования муниципального образования, на территориях которых предполагается создание ОЭЗ, а также положительное заключение государственной экологической экспертизы указанных документов; — картографические материалы, характеризующие положение земельных участков, на которых планируется создание ОЭЗ, в масштабе 1 : 20000 и 1 : 100000; — документ, подтверждающий согласие органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления обеспечить выполнение обязательств по созданию и функционированию определенного типа ОЭЗ с указанием объемов предполагаемых расходов бюджета субъекта и местного бюджета, связанных с созданием и функционированием ОЭЗ; — паспорт участка, на котором предполагается создание ОЭЗ; — проект соглашения о создании ОЭЗ между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, согласованный исполнительным органом государственной власти субъекта с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования соответствующего субъекта. II. Конкурсный отбор заявок на создание ОЭЗ. Согласно части 3 ст. 6 Закона N 116-ФЗ отбор заявок на создание ОЭЗ одного типа осуществляется на основе конкурсного отбора. Исключение из этого правила предусмотрено в части 1.1 ст. 6. В исключительных случаях на основании решения Правительства РФ допускается создание ОЭЗ без проведения конкурса по отбору заявок. Положение о проведении этого конкурса утверждено Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 563 <6>. В соответствии с ним Министерство экономического развития РФ (организатор конкурса) принимает решение о его проведении, утверждает конкурсную документацию <7>, организует конкурс по каждому типу ОЭЗ отдельно, а также утверждает его результаты (п. 2), а именно: ——————————— <6> СЗ РФ. 2005. N 38. Ст. 3821. <7> См., например: Приказ Минэкономразвития России от 31 января 2008 г. N 19 «Об утверждении конкурсной документации на участие в открытом конкурсе по отбору заявок на создание портовых особых экономических зон».
— утверждает состав комиссий; — организует подготовку и опубликование информационных сообщений о проведении конкурса и его итогах; — утверждает протоколы комиссий об итогах приема заявок, об определении участников конкурса и о его результатах; — представляет в Правительство РФ на основе результатов конкурса предложения о создании ОЭЗ с приложением соответствующих проектов постановлений Правительства РФ (п. 9). Федеральное агентство по управлению ОЭЗ проводит в установленном порядке отбор заявок на создание ОЭЗ одного типа (п. 3). При этом оно: — готовит предложения по составу комиссий; — ведет учет заявок с присвоением каждой заявке номера и указанием даты времени подачи документов; — проверяет правильность оформления документов, прилагаемых к заявкам; — по окончании срока приема заявок представляет в комиссии касающиеся их сведения. Кроме того, для осуществления конкурсных процедур образуются комиссии по отбору заявок на создание ОЭЗ различных типов, число членов каждой из них должно быть нечетным и составлять не менее девяти человек. Комиссии осуществляют следующие функции: — рассматривают сведения, касающиеся заявок, и оформляют протокол об итогах приема заявок; — рассматривают заявки и определяют их соответствие требованиям конкурсной документации; — приглашают в случае необходимости на заседания с правом совещательного голоса представителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, подавших заявку, и руководителей экспертных советов; — принимают решение о допуске (об отказе в допуске) претендентов к участию в конкурсе и оформляют протокол об определении участников конкурса; — оценивают и сопоставляют заявки; — определяют победителя (победителей) конкурса, подводят его итоги и направляют организатору протоколы о результатах конкурса. III. Принятие решения о создании ОЭЗ. Решение о создании ОЭЗ на территории субъекта Федерации и муниципального образования принимается Правительством РФ и оформляется постановлением Правительства РФ (ч. 1 ст. 6 Закона N 116-ФЗ). В законодательстве стран СНГ также обычно предусматривается принятие отдельного акта о создании той или иной СЭЗ, но в отличие от Российской Федерации, например, в Республиках Кыргызстан, Молдова, Узбекистан, Украина <8> такой акт имеет форму закона и принимается высшим законодательным органом (парламентом) или президентом государства (в республиках Беларусь и Казахстан <9>). Так, в соответствии с пунктом 1 ст. 4 Закона Республики Молдова от 27 июля 2001 г. N 440-XV «О зонах свободного предпринимательства» <10> свободная зона создается законом, принимаемым парламентом по предложению Правительства в соответствии с данным законом. Лишь в Республике Таджикистан СЭЗ создаются и ликвидируются решением Правительства в соответствии с государственной программой создания и развития СЭЗ на территории Республики Таджикистан и законом о СЭЗ, однако территориальные границы СЭЗ утверждаются Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан по представлению Правительства (ст. 5 Закона Республики Таджикистан от 17 мая 2004 г. N 24 «О свободных экономических зонах в Республике Таджикистан» <11>). ——————————— <8> См. статью 13 Закона Республики Кыргызстан от 16 декабря 1992 г. N 1076-XII «О свободных экономических зонах в Республике Кыргызстан» // Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан. 1993. N 3. Ст. 90; статью 3 Закона Республики Узбекистан от 25 апреля 1996 г. N 220-I «О свободных экономических зонах» // Ведомости Олий Межлиса Республики Узбекистан. 1996. N 5/6. С. 58; статью 5 Закона Украины от 13 октября 1992 г. «Об общих началах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон» // Ведомости Верховного Совета Украины. 1992. N 50. Ст. 677. <9> См. статью 9 Закона Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. N 213-З «О свободных экономических зонах» // Ведомости Национального Собрания Республики Белоруссия. 1999. N 1. Ст. 2; пункт 1 ст. 4 Закона Республики Казахстан от 6 июля 2007 г. N 274-З «О специальных экономических зонах в Республике Казахстан» // Казахстанская правда. 2007. 17 июля. <10> Мониторул Офичиал ал Р. Молдова. 2001. N 108/109. <11> http://www. bei-ca. net/documents/
IV. Заключение соглашения о создании ОЭЗ. В соответствии с частью 4 ст. 6 Закона N 116-ФЗ Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации, исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается ОЭЗ, в течение 30 дней с даты принятия Правительством РФ решения о создании ОЭЗ заключают соглашение <12>. ——————————— <12> См., например, Соглашение о создании на территории Санкт-Петербурга ОЭЗ технико-внедренческого типа от 8 января 2006 г.
В силу Соглашения о создании ОЭЗ Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования обязуются действовать совместно для создания и обеспечения функционирования ОЭЗ на согласованной ими территории. Сторонами соглашения о создании ОЭЗ являются Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается ОЭЗ. Предмет соглашения — совместная деятельность органов исполнительной власти с целью создания и обеспечения функционирования той или иной ОЭЗ на конкретной территории. Например, согласно абзацу второму п. 1.2 Соглашения о создании на территории Санкт-Петербурга ОЭЗ технико-внедренческого типа от 8 января 2006 г. ОЭЗ создается на двух участках территории: в районе территории «Нойдорф» (пос. Стрельна) Петродворцового района Санкт-Петербурга и в районе севернее лесопарка «Ново-Орловский» Приморского района Санкт-Петербурга, границы которых определяются дополнительным соглашением сторон. В соглашении о создании ОЭЗ устанавливаются: — объем и сроки финансирования создания инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур ОЭЗ за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета, внебюджетных источников финансирования; — план обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории; — комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития ОЭЗ и порядок их финансирования; — права на имущество, созданное за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета, внебюджетных источников финансирования в соответствии с планом обустройства и материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории и расположенное в границах ОЭЗ, а также на объекты инфраструктур этой зоны, расположенные на прилегающей к ОЭЗ территории и непосредственно с ней связанные; — порядок управления объектами недвижимости и объектами инфраструктур, созданными за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета, внебюджетных источников финансирования и расположенными в границах ОЭЗ, а также порядок эксплуатации и содержания таких объектов, в том числе осуществления их капитального ремонта; — порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, созданным за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета, внебюджетных источников финансирования и расположенным в границах ОЭЗ, после прекращения существования ОЭЗ; — обязательства органов государственной власти субъекта Федерации по предоставлению налоговых льгот резидентам ОЭЗ; — порядок формирования наблюдательного совета ОЭЗ; — обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации по делегированию уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в границах ОЭЗ на срок ее существования; — обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче уполномоченному Правительством РФ федеральному органу исполнительной власти права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в границах ОЭЗ на срок ее существования; — иные условия, предусмотренные Законом N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». По своей правовой природе соглашение о создании ОЭЗ, на наш взгляд, не является гражданско-правовым договором, но содержит элементы частно — и публично-правового характера и, как следствие, носит комплексный характер. В частности, условия, предусмотренные в пунктах 1 — 6 ч. 4 ст. 6 Закона N 116-ФЗ, направлены на регулирование гражданских правоотношений и касаются определения: — объема и сроков финансирования создания инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур ОЭЗ за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета; — права на имущество, созданное за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета в соответствии с планом обустройства и материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории и расположенное в границах ОЭЗ, а также на объекты инфраструктур этой зоны, расположенные на прилегающей к ОЭЗ территории и непосредственно с ней связанные; — порядка управления объектами недвижимости и объектами инфраструктур, созданными за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета и расположенными в границах ОЭЗ, а также порядка эксплуатации и содержания таких объектов, в том числе осуществления их капитального ремонта; — порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, созданным за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, местного бюджета и расположенным в границах ОЭЗ, после прекращения существования ОЭЗ. Публично-правовой характер носят условия, установленные в пунктах 7 — 10 ч. 4 ст. 6 данного Закона: — обязательства органов государственной власти субъекта Федерации по предоставлению налоговых льгот резидентам ОЭЗ; — порядок формирования наблюдательного совета ОЭЗ; — обязательства исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации по делегированию федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению ОЭЗ, полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в границах ОЭЗ на срок ее существования; — обязательства исполнительно-распорядительного органа муниципального образования по передаче федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению ОЭЗ, права на управление и распоряжение земельными участками и другими объектами недвижимости, находящимися в муниципальной собственности, в границах ОЭЗ на срок ее существования. План обустройства и соответствующего материально-технического оснащения ОЭЗ и прилегающей к ней территории, комплекс мероприятий по разработке перспективного плана развития ОЭЗ и порядок их финансирования, предусмотренные пунктами 2 и 3 ч. 4 ст. 6 Закона N 116-ФЗ, следует отнести к условиям организационного характера. Содержание соглашения о создании ОЭЗ составляют права и обязанности сторон: — осуществить финансирование создания инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур ОЭЗ за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и местного бюджета. Для этого Правительство РФ, исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации и исполнительно-распорядительный орган муниципального образования при формировании проектов бюджетов на соответствующий финансовый год предусматривают необходимые объемы финансирования в соответствии с перспективным планом развития с последующим их утверждением в установленном порядке законодательными (представительными) органами власти соответствующего уровня. При этом по соглашению сторон на строительство инфраструктуры ОЭЗ могут привлекаться внебюджетные источники финансирования; — разработать перспективный план развития ОЭЗ и обеспечить его финансирование; — принять в пределах полномочий субъекта Федерации законы, предусматривающие предоставление резидентам ОЭЗ налоговых льгот; — передать Федеральному агентству по управлению ОЭЗ на срок существования ОЭЗ полномочия (права) по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимого имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, в границах территории ОЭЗ. При этом к соглашению должен прилагаться поименный перечень земельных участков и других объектов недвижимого имущества. Стороны вправе предусмотреть и иные права и обязанности, прямо не предусмотренные Законом N 116-ФЗ (например, о представлении в Федеральное агентство по управлению ОЭЗ проектов планировки территории, утвержденных в установленном порядке в соответствии с Градостроительным кодексом РФ <13>). ——————————— <13> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.
Срок действия ОЭЗ зависит от ее типа (вида). Так, в соответствии с частью 6 ст. 6 Закона N 116-ФЗ промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные ОЭЗ создаются на 20 лет, а портовые — на 49 лет. При этом срок существования ОЭЗ продлению не подлежит. Часть 7 ст. 6 рассматриваемого Закона предусматривает возможность досрочного прекращения существования ОЭЗ. Оно допускается только в случае, если: — это вызвано необходимостью защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства; — в течение трех лет с даты создания ОЭЗ не заключено ни одного соглашения об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и (или) деятельности в портовой ОЭЗ либо все ранее заключенные соглашения расторгнуты; — в течение трех лет подряд в ОЭЗ ее резидентами не осуществляется промышленно-производственная, технико-внедренческая, туристско-рекреационная деятельность или деятельность по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры морского порта, речного порта, аэропорта. Решение о досрочном прекращении существования ОЭЗ принимается Правительством РФ. С этого момента действие соглашений об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и (или) деятельности в портовой ОЭЗ прекращается, резиденты ОЭЗ теряют предусмотренные законодательством налоговые и иные льготы, а созданное за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и местного бюджета и расположенное в границах ОЭЗ имущество распределяется между Российской Федерацией, субъектом Федерации и муниципальным образованием в соответствии с условиями соглашения о создании ОЭЗ. Иные правила действуют в отношении ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях. Так, срок действия режима ОЭЗ в Калининградской области составляет 25 лет (ст. 21 Федерального закона от 10 января 2006 г. N 16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»). При этом согласно статье 22 данного Закона прекращение действия режима ОЭЗ осуществляется на основании федерального закона, принятого по истечении указанного 25-летнего срока. Федеральный закон о прекращении действия режима ОЭЗ не может вступить в силу ранее чем через год со дня его официального опубликования. Подобная противоречивая формулировка, на наш взгляд, не позволяет однозначно ответить на вопрос, будет ли действовать режим ОЭЗ в Калининградской области с момента истечения 25-летнего срока, т. е. с 1 апреля 2031 г., до момента вступления в силу федерального закона о прекращении действия режима ОЭЗ в этой области? Кроме того, может быть принят федеральный закон о досрочном прекращении действия режима ОЭЗ по следующим двум основаниям: — введение на всей территории Российской Федерации военного положения; — введение на всей территории Российской Федерации на срок более чем три месяца чрезвычайного положения. Согласно статье 7 Федерального закона от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Магаданской области» ОЭЗ в Магаданской области действует до 31 декабря 2014 г. За девять месяцев до истечения указанного срока Правительство Российской Федерации и администрация Магаданской области создают ликвидационную комиссию, которая осуществляет все необходимые действия, связанные с прекращением существования ОЭЗ. В этом плане порядок прекращения ОЭЗ в Магаданской области более понятен по сравнению с ОЭЗ в Калининградской области. Возможна также и досрочная ликвидация ОЭЗ в Магаданской области. Она осуществляется на основании федерального закона. В случае его принятия Правительство РФ устанавливает порядок и сроки ликвидации ОЭЗ. При этом Правительство РФ и администрация Магаданской области тоже создают ликвидационную комиссию, полномочную решать вопросы, связанные с ликвидацией ОЭЗ (ст. 8 Закона N 104-ФЗ). Таким образом, порядок создания и прекращения действия промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ и ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях существенным образом отличается друг от друга. В первом случае он определяется Федеральным законом «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», а в другом — Федеральными законами «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» и «Об Особой экономической зоне в Магаданской области». Соглашение о создании промышленно-производственных, технико-внедренческих, туристско-рекреационных и портовых ОЭЗ не является гражданско-правовым договором, но содержит элементы частно — и публично-правового характера и, как следствие, носит комплексный характер.
Библиография
Павлов П. В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 73 — 76.
