К вопросу о кодификации спортивного законодательства

(Сердюков А. В.) («Российская юстиция», 2010, N 5)

К ВОПРОСУ О КОДИФИКАЦИИ СПОРТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

А. В. СЕРДЮКОВ

Сердюков А. В., преподаватель кафедры теории права и сравнительного правоведения Государственного университета — Высшей школы экономики.

Несмотря на принятие нового Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», перспективы дальнейшего развития спортивного права России остаются дискуссионными. В числе направлений такого развития все чаще называется кодификация. Автор считает идею спортивного кодекса перспективной, но несвоевременной.

Ключевые слова: спортивное право, законодательство о физической культуре и спорте, кодификация, спортивный кодекс, законотворчество.

Despite the adoption of the new Federal Law «On Physical Culture and Sport in the Russian Federation», the prospects for further development of sports law in Russia is still undetermined. Among the areas of such development is increasingly called codification. The author considers the idea of sporting code perspective, but overdue.

Спортивное право остается сравнительно новым для российской юриспруденции направлением исследования и нормотворчества. Одновременно составляющее основу отечественного спортивного права законодательство о физической культуре и спорте переживает период бурного развития и становления, свидетелями чего все мы являемся. Активизации этого процесса способствуют целый ряд факторов: все возрастающее внимание государства и общества к сфере спорта, подготовка нашей страны к проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, повышение уровня правовой культуры и правового сознания граждан, в том числе вовлеченных в деятельность в сфере спорта. Нельзя не сказать также и о новом базовом нормативном правовом акте отрасли — Федеральном законе от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <1> (далее — Закон о спорте, Закон), вступление которого в силу в 2008 году перевело отрасль на качественно иной уровень правовой регламентации складывающихся в ней общественных отношений. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 50. Ст. 6242.

Вместе с тем принятие нового Закона о спорте лишь этап на пути эволюции спортивного права. Наряду с несомненными преимуществами Закон, конечно же, не обошелся без ряда недостатков: он не регулирует всей полноты общественных отношений, составляющих его предмет, по ряду вопросов декларативные нормы превалируют над конкретными правовыми механизмами <2>. Необходимо также учитывать, что изначально, на стадии разработки Закона, предполагался его в значительной мере рамочный характер <3>. Многие конкретные правовые механизмы должны быть установлены в подзаконных актах, издание которых непосредственно предусмотрено Законом о спорте, а также в иных актах законодательства о физической культуре и спорте, систему которого закладывает базовый Закон. Кроме того, несмотря на высокое в целом качество основного отраслевого нормативного правового акта, не следует наивно надеяться, что принятие Закона о спорте уже само по себе является решением всех проблем <4>. ——————————— <2> См.: Соловьев А. А. Актуальные проблемы спортивного права: Кодификация законодательства о спорте. М., 2008. С. 19 — 20. <3> Керпельман Е. Л. Проблемы совершенствования законодательства о физической культуре и спорте // Спорт: экономика, право, управление. 2004. N 1. С. 5. <4> См.: Гостев Р. Г. Спорт и законодательство. М., 2003. С. 37.

Не случайно поэтому, что важность дальнейшего развития законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте была подчеркнута Президентом Российской Федерации в ходе Послания Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. В частности, Д. А. Медведев обратил внимание на необходимость создания мотивации и условий для здорового образа жизни, формирования у молодежи привычки к занятиям спортом, развития школьного спорта. Заметно возросло в последние годы внимание к спорту и его нормативной правовой основе со стороны научной общественности: проводится ежегодная Международная научно-практическая конференция «Спортивное право: перспективы развития», возрастает число научных публикаций по вопросам спортивного права и диссертационных исследований отдельных его аспектов. В рамках Ассоциации юристов России более года ведет активную деятельность Комиссия по спортивному праву. Одним из основных направлений деятельности указанной Комиссии, а также научной разработки спортивно-правовой проблематики в целом остается совершенствование отечественного спортивного законодательства. Активно обсуждается, в частности, перспектива кодификации спортивного законодательства России. Идея спортивного кодекса России не нова и заслуживает отдельного внимания. По словам С. В. Алексеева, «создание кодифицированного нормативного акта в данной сфере, системно излагающего законодательную базу, поддерживается учеными и практическими работниками области физической культуры и спорта» <5>. Разделяет указанную точку зрения и М. В. Лукин, считающий, что «только кодекс способен создать прочную законодательную базу для дальнейшего развития физкультурно-спортивных отношений», предлагая свое видение структуры возможного кодекса <6>. Вопрос о необходимости кодификации законодательства о спорте активно поднимали еще советские правоведы, например И. М. Чемакин, А. В. Оболонский, В. Н. Уваров и др., хотя тогда речь шла несколько об ином по форме и по содержанию акте — говорилось о необходимости принятия Закона СССР о физической культуре и спорте <7>. В пользу разработки кодифицированного источника спортивного права высказываются также Е. А. Дементьев <8>, А. Н. Чесноков и А. В. Юткин <9> и др. ——————————— <5> Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005. С. 137. <6> Лукин М. В. Правовая организация управления физической культурой и спортом в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 11, 125 — 129. <7> См.: Чемакин И. М. Кодификация законодательства о физической культуре, спорте и туризме // Правоведение. 1984. N 1. С. 20 — 30; Оболонский А. В. Проблемы системного исследования социально-культурной отрасли управления (методологические аспекты): Автореф. дис. … канд. наук. М., 1974. С. 20; Уваров В. Н. Руководство физической культурой и спортом в Казахстане. Алма-Ата, 1980. С. 70 — 71. Цит. по: Соловьев А. А. Быть или не быть спортивному кодексу России // Национальные интересы. 2008. N 5. С. 31 — 32. <8> Дементьев Е. А. Средства государственно-правового воздействия на отношения в сфере спорта: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2009. С. 12. <9> Чесноков А. Н., Юткин А. В. Конституция Российской Федерации и правовое регулирование физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2004. N 4. С. 8.

Однако, пожалуй, главным идеологом разработки и принятия спортивного кодекса России можно назвать А. А. Соловьева, автора Концепции проекта Спортивного кодекса Российской Федерации <10> и ряда публикаций по рассматриваемой проблематике. По мнению исследователя, существенная разрозненность нормативных правовых актов в сфере спорта, которую не устранил Закон о спорте, и приближающиеся Олимпийские зимние игры 2014 г. в городе Сочи актуализируют необходимость кодификации спортивного законодательства <11>. Исследуя кодифицированное законодательство ряда зарубежных стран (США, Бразилии), А. А. Соловьев наибольшую перспективу видит во французском опыте, переведя на русский язык и анализируя Спортивный кодекс Франции <12>. ——————————— <10> Соловьев А. А. Концепция проекта Спортивного кодекса Российской Федерации. М.: Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России, 2009. <11> Соловьев А. А. Актуальные проблемы спортивного права: Кодификация законодательства о спорте. М., 2008. С. 17 — 25. <12> Спортивный кодекс Франции (Законодательная часть) / Пер. с франц. и вступительная статья А. А. Соловьева. М., 2009.

Безусловно, форма кодекса привлекательна — с кодексами связывают целостное регулирование типовых отношений, приоритеты и удобство пользования, они способствуют укреплению внутрисистемных связей в законодательстве, выполняют важную интегрирующую роль в соответствующих отраслях и сферах законодательства <13>. Вместе с тем Ю. А. Тихомиров справедливо обращает внимание, что «нередко кодекс «возникает» на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по сути, нечего кодифицировать» <14>. Необходимо помнить, что кодификация традиционно рассматривается в качестве одной из наиболее эффективных форм систематизации законодательства <15>, а не законотворчества. К настоящему же моменту необходимый для систематизации законодательный материал попросту не накоплен. Поэтому, как представляется, для спортивного права России кодификация является перспективой, но перспективой отдаленной. ——————————— <13> Тихомиров Ю. А. Теория кодекса // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 — 26 сентября 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2009. С. 38, 42. <14> Там же. С. 41. <15> Подробнее см.: Хабриева Т. Я. Кодификация российского законодательства в условиях федеративного государства // Кодификация законодательства: теория, практика, техника. Материалы Международной научно-практической конференции (Нижний Новгород, 25 — 26 сентября 2008 г.) / Под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2009. С. 26 — 37.

К слову сказать, С. В. Алексеев также высказывается в пользу кодификации лишь после накопления «свода» отдельных законов со специальным предметом, предлагая сначала разработать и принять определенное количество федеральных законов (в частности, «О детско-юношеском спорте в Российской Федерации», «О профессиональном спорте в Российской Федерации», «О Российской оборонной спортивно-технической организации» и др.) и только затем со временем приступить к процессу кодификации <16>. Поэтому объяснять необходимость разработки спортивного кодекса лишь тем, что «неэффективно бесконечно догонять, пытаясь латать дыры в правовом регулировании в области спорта, то по одной группе вопросов, то по другой, с большими сложностями стараясь проводить принятие федеральных законов» <17> — значит излишне упрощать и идеализировать процесс законотворчества, не принимать во внимание целый ряд проблем разработки и согласования законодательных актов, тем более кодифицированных. ——————————— <16> Алексеев С. В. Спортивное право России. Правовые основы физической культуры и спорта. М., 2005. С. 173. <17> См.: Соловьев А. А. Быть или не быть спортивному кодексу России // Национальные интересы. 2008. N 5. С. 32 — 33.

Кроме того, необходимо учитывать, что значительный объем правовых отношений в сфере спорта урегулирован подзаконными актами, в то время как кодекс — федеральный закон. При этом существующий баланс норм закона и норм подзаконных нормативных актов в спортивном праве России, как уже отмечалось, не случаен, а является свидетельством гибкости, проявленной законодателем при принятии нового Закона о спорте. Как свидетельствуют приводимые В. Б. Исаковым данные, общее процентное соотношение нормативного регулирования складывается в пользу подзаконных нормативных правовых актов, причем этот процент соотношения остается относительно стабильным весь период новой российской государственности <18>. Соответствующие подзаконные правовые нормы не могут быть кодифицированы без перенесения их содержания на иной уровень — уровень федерального закона, характеризующийся повышенными требованиями к содержанию норм, их построению, взаимодействию, уровню юридико-технической проработки. Также не стоит забывать и об отмечаемой исследователями автономии сферы спорта <19>, которая, безусловно, ставится под угрозу попытками «зарегулировать» подавляющую массу составляющих эту сферу отношений федеральным законом. Напомним, что в настоящее время законодательное закрепление нашел принцип сочетания государственного регулирования отношений в рассматриваемой сфере с саморегулированием таких отношений их субъектами <20>. ——————————— <18> См.: Исаков В. Б. Федеральное законодательство: объем, структура, тенденции развития // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 24 — 26. <19> См., напр.: Нагих С. И. Целевое предназначение законодательства и осуществление политики Российской Федерации в области физической культуры и спорта // Спорт: экономика, право, управление. 2004. N 1. С. 2. <20> Пункт 3 ст. 3 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Наконец, немаловажным представляется вопрос структуры планируемого спортивного кодекса. Структура, предполагаемая упомянутой Концепцией проекта Спортивного кодекса, безусловно, выгодно отличается с точки зрения освещения и классификации максимально широкого спектра спортивных правоотношений. Однако как структура акта федерального законодательства, а тем более кодекса, она видится небезупречной. По сути, основываясь на строении Спортивного кодекса Франции, А. А. Соловьев видит свой проект кодекса без явно выраженных общей и особенной частей, т. е. как акт с институционной, по французскому образцу, системой расположения нормативного материала, в то время как для кодексов Российской Федерации характерно несколько иное структурное строение. Вопрос структуры усложняется также и в связи с комплексным характером спортивного права. Вовлечение в спортивную кодификацию норм гражданского, трудового, процессуального и других основных отраслей права, в свою очередь, нарушает системность построения нормативного материала этих отраслей и степень их кодификации. Не случайно, например, В. Н. Зуев и В. А. Логинов связывают перспективы систематизации в сфере спортивного законодательства с внесением изменений в существующие отраслевые кодексы, аналогично принятой главе 54.1 Трудового кодекса Российской Федерации <21>, а не с принятием отдельного спортивного кодекса. ——————————— <21> Зуев В. Н., Логинов В. А. Нормативное правовое регулирование отечественной сферы физической культуры и спорта (история и современность). М., 2008. С. 104.

Что касается обозримых перспектив развития спортивного права, то такие перспективы видятся в принятии отдельных специальных актов спортивного законодательства: «О спортивной подготовке», «Об обязательном страховании жизни и здоровья кандидатов в спортивные сборные команды Российской Федерации» и др., а также в совершенствовании базового Закона о спорте <22>. Представляется, что только дальнейшее углубленное развитие отдельных институтов спортивного права может со временем создать условия для его кодификации. ——————————— <22> См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2009. С. 116 — 118.

Заслуживает внимание также точка зрения А. А. Соловьева, который, обращаясь к предмету спортивного права, выдвигает, на наш взгляд, разумное предложение разделить физическую культуру и спорт в правовом регулировании, поскольку смешение воедино разных (пусть и тесно связанных) явлений размывает предмет спортивного права. Доказательством справедливости такой точки зрения может служить структура базового Закона о спорте, предмет регулирования большинства статей которого лежит в области спорта. Деятельности в области физического воспитания и физической подготовки непосредственно посвящены лишь ст. 28 «Физическая культура и спорт в системе образования» и ст. 30 «Физическая культура и спорт по месту работы, месту жительства и месту отдыха граждан», а также глава 4 «Спортивный резерв». Ранее представителями федеральных органов исполнительной власти и вовсе высказывались сомнения о целесообразности правового регулирования занятия физической культурой <23>. Таким образом, отечественное спортивное право наряду с этапом роста качества и объема нормативного материала находится в стадии теоретического осмысления. ——————————— <23> Круглый стол, посвященный актуальным проблемам законодательства в сфере физической культуры и спорта (26 октября 2004 г., Москва, факультет права ГУ-ВШЭ) // Спорт: экономика, право, управление. 2004. N 4. С. 33.

Резюмируя сказанное, автор в целом разделяет точку зрения С. В. Алексеева, на недавнем заседании возглавляемой им Комиссии прямо заявившего: «Наша цель — кодекс» <24>, и последовательно отстаивающего данную позицию, равно как и со всеми остальными сторонниками систематизации спортивного законодательства. Представляется только, что такой кодекс должен стать продуктом эволюционного, а не революционного развития спортивного права России. На современном же этапе должно происходить накопление нормативного и, главное, законодательного материала, необходимого для кодификации. ——————————— <24> Материалы заседания Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России 28 сентября 2009 г. (г. Москва, Московская государственная юридическая академия им. О. Е. Кутафина).

——————————————————————