Развитие системы социального туризма можно считать одним из приоритетных направлений социальной политики государства. Одним из начальных этапов разработки и реализации государственной политики в этой сфере является создание законодательной базы. Анализ нормативно-правовой базы, регулирующей отрасль социального туризма, позволяет сделать вывод о ее несовершенстве. Основным недостатком является то, что нормативно-правовые акты не содержат конкретных подходов к разработке комплексных механизмов создания системы социального туризма на территории Российской Федерации.
В Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» о социальном туризме сказано: «Туризм социальный — путешествия, субсидируемые государством из средств, выделяемых на социальные нужды». В нашей стране нет разработанных регламентирующих документов, которые определяют, кто из туристов, на какие путешествия, где и когда может получить от государства полагающуюся им по закону часть бюджетных средств, предусматриваемых на социальные нужды [4].
Основным правовым документом является Конституция Российской Федерации. В области социальной политики государства этот документ закрепляет следующие направления деятельности государства: в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты [6].
Социальная политика в самом общем виде определяется как деятельность государства или общественных институтов по удовлетворению социальных потребностей населения. Она призвана обеспечивать улучшение качества жизни населения, способствовать достижению согласия в обществе, регулировать отношения в обществе через гармонизацию интересов основных социальных групп населения. Социальная политика формируется с учетом конкретно-исторических условий и включает в себя следующие направления:
— политика регулирования доходов населения (в т. ч. заработной платы, пенсий, пособий);
— политика в сфере труда и трудовых отношений (охрана труда, социальное страхование, занятость населения);
— основные направления развития отраслей социальной сферы (охрана здоровья, образование, наука, культура, туризм, спорт);
— социоэкологическая политика (формирование жизненной сферы и обеспечение экологической безопасности);
— политика в области инфраструктуры жизнеобеспечения (жилье, транспорт, дороги, связь, торговое и бытовое обслуживание);
— политика в отношении отдельных категорий населения (семьи, молодежи, пожилых и инвалидов, проблемных групп населения) [5].
Конституционный принцип социального государства предполагает создание равных возможностей для всех членов общества, проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой уровень жизни, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости. По мнению В. Д. Зорькина, Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, социальная политика государства — это конституционно-правовая обязанность государства гарантировать и защищать социальные права в качестве основных и неотчуждаемых прав [1].
Каждый гражданин имеет право на отдых (ст. 37 Конституции РФ). Кроме того, в Российской Федерации поощряются создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ст. 39 Конституции РФ).
Рассматривая Конституцию Российской Федерации, необходимо рассмотреть и роль международных договоров в сфере туризма, в частности социального туризма. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации нормы международных договоров Российской Федерации имеют преимущественную силу перед российскими законами, если они содержат иные правила поведения. Они обязательны для судов при рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел [2]. Например, в странах СНГ принят ряд соглашений, регулирующих правовое положение такой категории граждан, как инвалиды, потерявшие трудоспособность по различным причинам. Это Соглашения: «О взаимном признании прав на льготный проезд для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, а также лиц, приравненных к ним» от 12 марта 1993 г., «О социальной защите и охране здоровья граждан, подвергшихся воздействию радиации в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и аварий, а также ядерных испытаний» от 9 сентября 1994 г., «О сотрудничестве в решении проблем инвалидности и инвалидов» от 12 апреля 1996 г.
В соответствии с Соглашением от 12 апреля 1996 г. стороны осуществляют согласованную деятельность в решении проблем инвалидности и инвалидов по следующим направлениям:
— разработка общих (согласованных) нормативов, обеспечивающих формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности;
— разработка межгосударственных стандартов технических средств реабилитации инвалидов, проведение научно-исследовательских работ;
— организация подготовки и повышения квалификации специалистов, занимающихся проблемами инвалидности [3].
К федеральным нормативно-правовым актам, регулирующим отношения в сфере социального туризма, можно отнести:
— Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [7].
В данном Законе дается определение социального туризма, а также поддержка социального туризма провозглашается приоритетным направлением государственного регулирования туристской деятельности;
— Закон РФ от 07.02.1992 N 2300-1 «О защите прав потребителей», который регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), в т. ч. и туристского продукта, устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав [10];
— Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Этот Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, устанавливает единый порядок размещения заказов, в т. ч. в сфере социального туризма [11];
— Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», устанавливающий основы правового регулирования благотворительной деятельности, определяет возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления [8];
— Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», который устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам. В Законе вводится понятие «набор социальных услуг», определяемое как перечень социальных услуг, предоставляемых отдельным категориям граждан, одной из которых является предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение вышеназванным категориям граждан [12];
— Федеральный закон от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Этот ФЗ определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в РФ, целью которой является обеспечение инвалидам равных с гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ [13].
В Законе сказано, что Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности создают условия инвалидам для свободного доступа к объектам социальной инфраструктуры, в т. ч. местам отдыха.
В Законе гарантируется государственная поддержка (в т. ч. предоставление налоговых и иных льгот) предприятий и организаций, осуществляющих санаторно-курортное лечение.
Инвалиды и дети-инвалиды согласно Закону имеют право на санаторно-курортное лечение в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида на льготных условиях. Инвалиды I группы и дети-инвалиды, нуждающиеся в санаторно-курортном лечении, имеют право на получение на тех же условиях второй путевки для сопровождающего их лица.
Неработающим инвалидам, в т. ч. находящимся в стационарных учреждениях социального обслуживания, санаторно-курортные путевки выдаются бесплатно органами социальной защиты населения. Работающие инвалиды обеспечиваются санаторно-курортными путевками по месту работы на льготных условиях за счет средств социального страхования. Инвалидам предоставляется 50-процентная скидка со стоимости проезда на междугородных линиях воздушного, железнодорожного, речного и автомобильного транспорта с 1 октября по 15 мая и один раз (проезд туда и обратно) в другое время года. Инвалидам I и II групп и детям-инвалидам предоставляется право бесплатного проезда один раз в год к месту лечения и обратно, если законодательством РФ не установлены более льготные условия;
— Закон от 22.07.1993 N 5487-1 «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан». Этот Закон провозглашает, что граждане РФ обладают неотъемлемым правом на охрану здоровья. Это право обеспечивается охраной окружающей природной среды, созданием благоприятных условий труда, быта, отдыха и гарантирует, что государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств [14].
К правовым документам, регулирующим отношения в сфере социального туризма, также можно отнести нормативно-правовые акты, устанавливающие структуру органов исполнительной власти РФ, такие, как:
— Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»;
— Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»;
— Указ Президента РФ от 18.11.2004 N 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» (с изменениями от 24 сентября 2007 г.);
— Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 N 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму»;
— Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»;
— Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 N 153 «Вопросы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации»;
— Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 N 158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»;
— Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 N 165 «Вопросы Федерального агентства по здравоохранению и социальному развитию»;
— Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 325 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию»;
— Постановление Правительства РФ от 15.06.2004 N 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации».
Если говорить о региональном законодательстве, то на сегодняшний день ни в одном из субъектов РФ не принят Закон «О социальном туризме». Как правило, нормативно-правовая база ограничивается различными целевыми программами.
Исключением является Санкт-Петербург, в котором действует Закон от 09.07.2003 N 409-52 «О поддержке Санкт-Петербургом развития туризма в Санкт-Петербурге», в котором поддержка социального туризма провозглашается одним из приоритетных направлений политики городских властей.
В Законе сказано, что финансовая поддержка социального туризма за счет средств бюджета Санкт-Петербурга оказывается в форме субсидий из средств бюджета Санкт-Петербурга на частичную оплату путешествий следующих категорий жителей Санкт-Петербурга: детей-сирот и воспитанников школ-интернатов, детей, оставшихся без попечения родителей, детей из многодетных и неполных семей; инвалидов и пенсионеров; лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных аварий и катастроф; учащихся общеобразовательных учреждений Санкт-Петербурга.
Социальный туризм, являясь сферой экономики, в полной мере воспринимает регулирующее воздействие норм различных отраслей права: административного, экологического, страхового, таможенного, защиты прав потребителей и др., которые относятся к неопределенному кругу юридических и физических лиц. В этом ряду особое значение отводится гражданскому праву.
Туристская деятельность, оказание туристских услуг есть предпринимательская деятельность, которая регулируется гражданским законодательством.
Согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Обязательственные правоотношения между фирмой и туристом возникают на основе договора как юридического факта, направленного на установление гражданских прав и обязанностей сторон.
Статья 128 ГК рассматривает услуги как один из объектов гражданских прав, а ст. 779 — 783, объединенные в гл. 39 ГК, посвящены договору возмездного оказания услуг. По договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги (ст. 779 ГК) [9].
Далее в этой статье говорится, что правила гл. 39 ГК «применяются к договорам оказания услуг связи, медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и иных…».
В заключение необходимо подчеркнуть, что все нормативно-правовые акты, касающиеся социального туризма в Российской Федерации, являются общими, т. е. просто содержат отдельные нормы, регулирующие отношения в исследуемой области. Специальный Закон «О социальном туризме», разрабатываемый с середины 1990-х годов различными государственными и общественными институтами, до сих пор не принят. Это положение не дает развития социальному туризму, поскольку большинство вопросов, возникающих в данной сфере, до сих пор не урегулированы. Очевидно, что развитие социального туризма в России и ее регионах сдерживается практически полным отсутствием правового обеспечения данной сферы. Необходимы реорганизация и совершенствование системы управления социальным туризмом как на федеральном, так и на региональном уровнях. Практически отсутствует теоретическая разработка форм предоставления социального туризма в новых экономических условиях. Теория и формы социального туризма, наработанные в рамках советской системы, к сожалению, не пригодны для применения в настоящей социально-экономической ситуации. Они требуют коренной переработки и осмысления для выработки методов, соответствующих новой модели общественного и государственного строя.
Литература
1. Зорькин В. Д. Современный мир, право и Конституция. М.: Норма, 2010. С. 285.
2. Источники российского права: вопросы теории и истории: Учеб. пособие / Отв. ред. М. Н. Марченко. М.: Норма, 2009. С. 207.
3. Кобзева С. И. Источники права социального обеспечения России: Монография. М.: Проспект, 2009. С. 131 — 132.
4. Платонова Н. М. Теория и методика социальной работы / Н. М. Платонова, Г. Ф. Нестерова. М.: Образовательно-издательский центр «Академия»; ОАО «Московские учебники», 2011. С. 148 — 149.
5. Симонова М. М. Роль государства в развитии социального туризма. Инновации и перспективы сервиса: Сб. научных статей VIII Международной научно-технической конференции. Уфа, 2011. С. 14.
6. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв.
7. Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 49. Ст. 5491.
8. О благотворительной деятельности и благотворительных организациях: Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 33. Ст. 3340.
9. Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2006 г.). М.: Гном-пресс, 2006.
10. О защите прав потребителей: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 // Российская газета. 1996. 16 янв.
11. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ // Российская газета. 2005. 28 июля.
12. О государственной социальной помощи: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ // Российская газета. 1999. 23 июля.
13. О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 48. Ст. 4563.
14. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан: Закон РФ от 22 июля 1993 г. N 5487-1 // Ведомости РФ. 1993. N 33. Ст. 1318.
