(Пешин Н. Л., Бомановский Б.) («Конституционное и муниципальное право», 2012, N 11)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СПОРТА В РОССИИ И ПОЛЬШЕ <*>
Н. Л. ПЕШИН, Б. БОМАНОВСКИЙ
——————————— <*> Peshin N. L., Bomanovskij B. Legal problems and peculiarities of state regulation of sport in Russia and Poland.
Пешин Николай Леонидович, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Бомановский Богуш, докторант кафедры административного права юридическо-административного факультета Лодзинского университета, редактор научного журнала WiedzaPrawnicza (Польша).
Статья посвящена вопросам формирования системы государственного регулирования спорта в Российской Федерации, анализу перспектив развития российского законодательства, изучению возможностей формирования на основе норм, регулирующих спорт, новой отрасли — спортивного права. Указанные вопросы исследуются параллельно с анализом опыта западных стран, в частности с изучением системы правового регулирования спорта в Польской Республике.
Ключевые слова: спорт; государственное регулирование; спортивное право; Российская Федерация; Польша.
The article is devoted to the issues of formation of system of state regulation of sport in the Russian Federation, analysis of perspectives of development of Russian legislation, study of opportunities of formation on the basis of norms regulating sport of a new branch sport law. The said issues are studied in parallel with analysis of experience of Western countries in particular the system of legal experience of sport in the Republic of Poland.
Key words: sport, state regulation, sport law, Russian Federation, Poland.
Российская юридическая наука, являясь ветвью романо-германской (континентальной) правовой семьи, различает понятия: — отрасль права; — подотрасль права; — отрасль законодательства. Предметная определенность отрасли права с точки зрения российской доктрины — это одна из ее важнейших характеристик, позволяющая четко определить ее сущность и установить содержание. Исходя из теории права, предмет любой отрасли права составляют общественные отношения, на которые распространяется действие норм данной отрасли. Поэтому выделение спортивного права в качестве самостоятельной отрасли в системе российского права означает необходимость отделения общественных отношений, складывающихся в сфере спорта. Соответствующие отношения должны быть выделены из всех прочих видов общественных отношений, и далее должна сформироваться в качестве обособленного образования и совокупность правовых норм, регулирующих эти виды отношений. В тех случаях, когда обособленная совокупность правовых норм регулирует отдельные отношения (их виды) в более общем роде отношений, говорят о том, что данная совокупность норм является отраслью законодательства. В тех же случаях, когда она регулирует все отношения данного рода, говорят о самостоятельной отрасли права. Например, вопросы избрания депутатов, выборных должностных лиц регулируются в России нормами избирательного права. Отношения, связанные с избранием указанных субъектов, относятся к виду отношений, связанных с порядком формирования, принципами организации и механизмом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, т. е. являются отношениями, составляющими предмет конституционного права. Поэтому избирательное право рассматривается как отрасль законодательства (реже — как подотрасль конституционного права), но не как самостоятельная отрасль права. А вот, к примеру, отношения, возникающие в связи с осуществлением государством финансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходимостью распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода, — это в достаточной степени однородная группа отношений, регулируемая отдельной упорядоченной совокупностью правовых норм (она получила в России наименование финансового права). И финансовое право повсеместно признается доктриной именно как самостоятельная отрасль права. Как видно из приведенных примеров, деление системы правовых норм на отрасли, подотрасли, отрасли законодательства является в определенной степени условным: на это деление достаточно сильно воздействуют сложившиеся традиции, хотя иногда возникают и новые тенденции в развитии системы права. Возникновение спортивного права — следствие проявления одной из них. И в российской доктрине на сегодняшний день существует два, по сути, противоположных подхода: «мейнстрим» — на сегодняшний день можно (с определенной долей условности) говорить о формировании отрасли спортивного законодательства. Менее распространенный подход, также, однако, имеющий своих сторонников, — спортивное право — самостоятельная отрасль права, предметом которой является «органический комплекс общественных отношений, возникающих в сфере физической культуры и спорта» <1>. ——————————— <1> См. об этом: Алексеев С. Спортивное право России. М.: Закон и право, 2012.
Главная проблема признания спортивного права как самостоятельной отрасли связана с вопросом выделения физической культуры и спорта (ФКС) в качестве однородной группы «спортивно-правовых» отношений. Ведь спорт в России существует: — как объект государственного воздействия: в определенной мере конституционно-правового, административного, финансового (и каждая из этих форм воздействия связана с особой группой общественных отношений — государственно-правовых, административно-правовых, финансово-правовых); — как вид трудовой деятельности: с появлением в Трудовом кодексе Российской Федерации главы 54.1 отношения спортсменов и тренеров с клубами, иными физкультурно-спортивными организациями (ФСО) стали определяться как трудовые; — как бизнес: это обширная область, относящаяся к сфере гражданско-правовых отношений: рекламные контракты, защита интеллектуальной собственности, права на трансляции, отношения спортсменов и агентов и т. д.; — как система соревнований: это совокупность локальных актов (правил соревнований, например), издаваемых ФСО, НСФ, МСФ, МОКом, НОКами и пр. Можно ли считать эту группу отношений урегулированной правом — крайне запутанный вопрос, доктриной на сегодня не решенный; — как область процессуальных взаимодействий: примером отношений такого рода являются спортивные споры, рассматриваемые национальными и международными спортивными судебными арбитражными органами. Очевидно, что все перечисленные отношения, так или иначе связанные со спортом, крайне разнородны и не могут быть объединены в одну связанную группу, т. е., поскольку отношения, связанные со спортом, возникают практически во всех областях жизнедеятельности населения, нормы спортивного права невозможно объединить по признаку однородности регулируемых отношений. В связи с этим сторонники его как самостоятельной отрасли говорят о комплексном характере спортивного права, что означает «рассредоточение» определенной части его норм по различным отраслям. То есть многие нормы спортивного права (как производной отрасли) являются одновременно и нормами какой-либо другой отрасли права (основной: конституционного, гражданского, финансового). Но если спортивное право регулирует отношения, складывающиеся во многих различных сферах жизнедеятельности общества: экономической, социальной, духовной и других, то это означает, что его нормы будут регулировать многие отношения, уже находящиеся под воздействием норм других отраслей права. В связи с этим в науке достаточно часто высказывается точка зрения о том, что право в таком «широком смысле» не может являться отраслью права. По мнению ряда исследователей, сама идея комплексной отрасли права не вполне состоятельна <1>. И сторонники такого подхода предлагают отказаться от концепции, согласно которой, к примеру, нормы, регулирующие финансирование спорта, или правила застройки территории при возведении спортивного объекта, или спортивные трансляции, — это нормы спортивного права. Нет, это нормы соответственно финансового, административного или гражданского права (и только этих отраслей права). ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник В. И. Васильева «Муниципальное право России» включен в информационный банк согласно публикации — Юстицинформ, 2012 (2-е издание, переработанное и дополненное). —————————————————————— <1> См., например: Васильев В. И. Муниципальное право России: Учебник. М.: Юстицинформ, 2008. С. 14.
Аргументом против данной точки зрения может служить мнение К. С. Бельского, который еще в 1997 г. справедливо указал на то, что «трудно найти отрасль права, предмет регулирования которой замыкался бы только на одном виде общественных отношений и не имел его разновидностей» <1>. Определение предмета регулирования отрасли права вполне можно проводить в соответствии с достаточно распространенным подходом, в основе которого — разграничение отношений на несколько уровней: базовый (главный) и иные (вторичные, производные). ——————————— <1> Бельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С. 15.
В противовес комплексу норм, регулирующих спорт как широкую группу разнородных отношений (составляющих предмет спортивного права), можно, по нашему мнению, предложить понятие спортивного права «в собственном содержании», исходя из того, что базовыми отношениями, являющимися основой для регулирования, в этом случае будут выступать те, которые относятся собственно к организации ФКС, а иными, или вторичными, — отношения, возникающие в областях, регулируемых иными отраслями права (земельные, гражданско-правовые, административные и т. д.). Совокупность норм, складывающаяся из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией физической культуры и спорта, и нормативных актов, где нормы, регулирующие ФКС, являются частью документа, и составит новую правовую отрасль. В таком виде спортивное право пока еще не сформировалось, но в будущем это, вероятнее всего, произойдет. При этом спортивное право как отрасль права и спортивное право как учебная дисциплина — это, безусловно, не совпадающие понятия. Спортивное право как учебная дисциплина — более широкое понятие, чем «собственно» спортивное право. Она охватывает изучение всех тех отношений (и особенностей их регулирования), на которые указывает Конституция России, а также целый ряд законодательных актов. Поэтому в курс учебной дисциплины спортивного права вполне могут включаться для изучения институты иных отраслей права, регулирующие ФКС. По мнению большинства ученых, предмет является основным критерием деления системы права на отрасли. Однако в качестве дополнительного основания такого деления многие специалисты называют метод правового регулирования. Методу каждой отрасли права приписывается особое содержание, благодаря которому предопределяется выбор приемов нормативного воздействия на регулируемые общественные отношения. Классическое понимание метода правового регулирования заключается в том, что под ним понимается вся совокупность приемов и способов воздействия правовых норм на регулируемые ими общественные отношения. В зависимости от соотношения способов властного и координирующего воздействия различаются императивный и диспозитивный методы. Императивный метод заключается в оказании властного (подчиняющего, повелевающего) воздействия на субъект (субъектов) общественных отношений, регулируемых соответствующими нормами. Диспозитивный метод, напротив, является координирующим (дозволяющим), он не предполагает подчиняющего воздействия, поскольку, как правило, применяется для регулирования отношений между равноправными субъектами. Поэтому содержание диспозитивного метода заключается в предоставлении возможности участникам общественных отношений самостоятельно выбрать те или иные формы возможного поведения, что конкретизируется или в установлении субъектам общественных отношений разрешения совершать какие-либо действия (или, наоборот, отказаться от их совершения), или в закреплении за ними тех или иных прав. В целом при регулировании общественных отношений в рамках любой отрасли права используются как императивное воздействие, так и диспозитивное. Если при регулировании общественных отношений дозволение преобладает, метод такой отрасли права называют диспозитивным (этот метод, как нетрудно догадаться, является основным для отраслей, относящихся к сфере частного права: гражданского, предпринимательского и др.). Если же при регулировании общественных отношений преобладает властное воздействие (предписание), то говорят, что метод соответствующей отрасли права является императивным; в большей степени он присутствует в отраслях, составляющих публичное право: в уголовном, административном праве. ФКС — это прежде всего сфера добровольной деятельности физических и юридических лиц, поэтому императивные нормы, казалось бы, не должны преобладать при ее регулировании. Однако следует помнить о том, что спортивное право регулирует комплекс отношений, возникающих в самых различных проявлениях жизнедеятельности людей. Эти отношения возникают (и, соответственно, регулируются) и в сфере публичного, и в сфере частного. Поэтому и нормы спортивного права формируют и частноправовые, и публично-правовые институты. Например, в сфере, где субъекты спортивного права выступают как частноправовые образования, — в гражданском обороте, при сдаче в аренду спортивного объекта, при заключении договора агента и спортсмена — применяется дозволение как способ регулирования правоотношений. Если же субъекты права вступают в публично-правовые отношения — например, спортивная организация облагается налогом — основным способом регулирования общественных отношений является предписание, т. е. используется императивный метод. Однако в целом спортивное право использует весь комплекс приемов и способов воздействия на общественные отношения, т. е. метод спортивного права носит комплексный характер, в нем сочетаются приемы и способы и императивного, и диспозитивного регулирования. Источники спортивного права с точки зрения теории различаются в материальном (экономическом) и формальном (юридическом) значениях. В материальном или экономическом смысле источник права — это те явления действительности, которые влияют на систему правового регулирования как таковую, т. е. предопределяют содержание правовых предписаний. С этих позиций источниками права являются и разного рода отношения (преимущественно материального характера) между субъектами регулирования, и в более общем смысле экономический базис жизни общества. С юридической точки зрения источник права — это формы, в которых находят свое выражение и становятся общеобязательными правила поведения, превращаясь тем самым в правовые нормы. Любое правило поведения, когда ему придают юридическую обязательность, облекают в определенную правовую «оболочку» — форму. В Российской Федерации в качестве таких форм выступают нормативные правовые акты. Поэтому и основными источниками спортивного права в Российской Федерации являются нормативные правовые акты, которые имеют достаточно четкую структуру и иерархию. Возглавляет всю систему источников спортивного права Конституция Российской Федерации <1>. Часть 1 ст. 41 Конституции содержит норму о том, что каждый имеет право на охрану здоровья. Часть 2 ст. 41 Конституции устанавливает, что в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта. Пункт «е» части 1 ст. 72 Конституции закрепляет положения о том, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы физической культуры и спорта. ——————————— <1> Российская газета. N 7. 2009. 21 января.
Часть 4 ст. 15 Конституции устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Российская Федерация является участником целого ряда такого рода конвенций в сфере ФКС. Например, Международная конвенция против апартеида в спорте, принятая Резолюцией 40/64 Генеральной Ассамблеи от 10 декабря 1985 г. <1>, или Международная конвенция о борьбе с допингом в спорте, принятая Генеральной конференцией ЮНЕСКО на 33-й сессии, в Париже, 19 октября 2005 г. <2>. ——————————— <1> URL: http://www. un. org/ru/documents/decl_conv/conventions/apartheid_in_sports. shtml. <2> Российская газета. N 297. 2006. 31 декабря.
Система нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих ФКС, состоит из трех уровней — федерального, субъектов Российской Федерации и муниципального. На федеральном уровне правовую основу местного самоуправления формируют федеральные конституционные законы и «обычные» федеральные законы, а также подзаконные акты, принимаемые федеральными органами государственной власти. Федеральные законы, непосредственно регулирующие организацию спорта в Российской Федерации, это прежде всего Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» и Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1>. При этом отношения в области ФКС регулируются и большим числом отраслевых актов, например нормами Трудового кодекса РФ <2> (нормы о труде спортсменов и тренеров), Гражданского кодекса РФ (часть 4) <3>, Налогового кодекса РФ <4> и других. ——————————— <1> Российская газета. N 272. 2007. 5 декабря. <2> Российская газета. N 256. 2001. 31 декабря. <3> Подписанты письма: Е. Александров, Ж. Алферов, Г. Абелев, Л. Барков, А. Воробьев, В. Гинзбург, С. Инге-Вечтомов, Э. Кругляков, М. Садовский, А. Черепащук. <4> URL: http://old. novayagazeta. ru/data/2007/kentavr03/00.html.
Характеризуя далее систему источников спортивного права, необходимо упомянуть нормативные акты, носящие подзаконный характер. На федеральном уровне такими актами являются прежде всего указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации правовую базу ФКС составляют конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и подзаконные акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наконец, источниками спортивного права, принимаемыми на уровне местного самоуправления, являются устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Государственное регулирование спорта осуществляется в Российской Федерации на двух уровнях: федеральном и уровне субъектов Российской Федерации. Нормы п. «е» ч. 1 ст. 72 российской Конституции закрепили положение о том, что общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Нормы ч. 2 ст. 76 Конституции при этом устанавливают, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. А вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти — об этом говорит ст. 73 Конституции РФ — и в этой «остаточной» области субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. При таком подходе кажется очевидным, что основной массив регулирования отношений в области спорта должен приходиться на законодательство субъектов РФ. Однако практика показывает, что это далеко не так. Большинство субъектов Федерации ограничивается принятием одного-двух законодательных актов в этой сфере. Может быть, этого достаточно? Дело ведь не в количестве, а в качестве регулирования. Обратимся к практике, и прежде всего к определению предмета регулирования в рассматриваемой области. Как видно из приведенных конституционных норм, в правовом поле России сосуществуют два понятия: физическая культура и спорт. Определение каждого из них содержит упоминавшийся выше Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ (в настоящее время действует в редакции от 6 декабря 2011 г.) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее — Закон о спорте). Физическая культура — это согласно терминологии Закона о спорте часть культуры, представляющая собой совокупность ценностей, норм и знаний, создаваемых и используемых обществом в целях физического и интеллектуального развития способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, социальной адаптации путем физического воспитания, физической подготовки и физического развития. Спорт — с точки зрения Закона о спорте — сфера социально-культурной деятельности как совокупность видов спорта, сложившаяся в форме соревнований и специальной практики подготовки человека к ним. Если первое определение не вызывает сомнений — оно обозначает знания, ценности и другие факторы, направленные на физическое и интеллектуальное развитие человека, то второе представляется более чем спорным. «Спорт — это совокупность видов спорта» (а «вид спорта» — читаем ранее — это «часть спорта») — классический «круг» в определении, т. е. одно из нарушений правил логики. Более того, вид спорта в Законе о спорте определяется как «часть спорта, которая признана в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона обособленной сферой общественных отношений». Кем признана? Как именно признана? Есть ли хоть один акт (например, изданный государством) о признании «части спорта обособленной сферой общественных отношений»? Наконец, последний по порядку, но не по значимости, вопрос: почему именно в «настоящем Федеральном законе»? Данный Закон, как мы помним, должен определять исключительно «основы», а не конкретные требования к видам спорта. И здесь, конечно, возникает очередной, фундаментальный, вопрос: а что именно следует считать «общими вопросами физической культуры и спорта»? Ответ на него приведет нас к пониманию общей схемы разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнями власти в спортивной сфере. С точки зрения семантики основы — это наиболее общие, главные, исходные положения, которые определяют самые важные, принципиальные устои характеризуемого объекта или явления. Буквальное, т. е. дословное, толкование термина приводит к выводу, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон, посвященный принципиальным устоям спорта в РФ, а весь основной объем нормативного регулирования спорта должен быть сосредоточен на уровне субъектов Российской Федерации. Однако чуть ли не вся сложившаяся на сегодняшний день практика осуществления законодательного регулирования предметов совместного ведения свидетельствует об обратном: на федеральном уровне принимается любое количество нормативных правовых актов по вопросу, относящемуся к указанной сфере, а субъекты Федерации регулируют ее лишь в границах, установленных федеральным законодателем. Более того, субъекты Федерации зачастую сами не решаются проявить ни малейшей инициативы в данном вопросе и урегулировать вопрос из сферы совместного ведения, «не охваченный» вниманием федерального законодателя. И это несмотря на то, что существует правовая позиция Конституционного Суда РФ еще 1996 г., признавшая возможным и допустимым наличие так называемого опережающего законодательства: Конституция России, указал Конституционный Суд, не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним <1>. ——————————— <1> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
В спортивной сфере государственное регулирование спорта развивается совершенно в русле описанной тенденции: субъекты Федерации практически не пытаются самостоятельно регулировать ни «основы спорта» как вопрос совместного ведения, ни сам спорт как сферу их собственных полномочий. Почти во всех субъектах Федерации приняты законы о физической культуре и спорте (за редкими исключениями — Хабаровский край, Смоленская область). Нередко принимаются и утверждаются законами региональные программы развития спорта (например, в Красноярском крае действовала программа поддержки спорта высших достижений). Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями в области физической культуры и спорта (например, в Камчатском крае они наделены полномочиями по присвоению спортивных разрядов). Наконец, в субъектах Федерации можно найти законы о мерах социальной поддержки спортсменов (например, в Новгородской области действует закон о социальной поддержке заслуженных деятелей физической культуры и спорта). Какого-либо другого законодательного регулирования физической культуры и спорта субъекты Российской Федерации не осуществляют. Примеры, демонстрирующие действительное развитие системы законодательства о спорте на региональном уровне, крайне немногочисленны: так, в отдельных субъектах Российской Федерации приняты законы о развитии детского/детско-юношеского/студенческого спорта (Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика). И встречаются совсем уж единичные случаи законодательного регулирования отдельных вопросов спортивной сферы: Закон Ивановской области «О поддержке физкультурно-спортивных организаций» или Закон Мурманской области «О любительском и спортивном рыболовстве в Мурманской области». И даже в тех случаях, когда федеральный законодатель, по сути, создает прямые предпосылки для осуществления субъектами Российской Федерации собственного регулирования спортивных отношений, они этими возможностями не пользуются. К примеру, федеральный законодатель отказался от регулирования так называемого любительского спорта. В новом Федеральном законе появился термин «массовый спорт» — можно спорить, насколько два этих понятия пересекаются <1>, однако очевидно, что любительский спорт не регулируется более федеральными актами, хотя потребность в его регулировании (именно в контексте, отличающемся от понятия «массовый спорт») существует — как отмечает целый ряд исследователей. Так, может быть, субъекты Федерации должны его урегулировать и принять свои законы о любительском спорте? Нет, ни одного такого примера в российской практике не имеется. Регионы с готовностью отказались от любительского спорта как категории спортивного права, заменив ее в своих правовых актах на «массовый спорт». ——————————— <1> Любительский спорт утративший силу с 30 марта 2008 г. Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» определял как многогранное массовое спортивное движение, как органическую часть системы физического воспитания граждан и выявления перспективных и талантливых спортсменов в различных видах спорта. Массовый спорт в действующем Федеральном законе понимается как часть спорта, направленная на физическое воспитание и физическое развитие граждан посредством проведения организованных и (или) самостоятельных занятий, а также участия в физкультурных мероприятиях и массовых спортивных мероприятиях.
Другой пример: Федеральный закон содержит понятие «национальный вид спорта» — это вид спорта, исторически сложившийся в этнической группе населения, имеющий социально-культурную направленность и развивающийся в пределах одного субъекта Российской Федерации. Небесспорное определение, но, что в рассматриваемом контексте гораздо важнее, оно создает возможность для субъекта Федерации принимать, развивать собственное законодательство о национальных видах спорта. Так где же оно? На практике законов такого рода в регионах не встречается. Хотя и сами национальные виды спорта, и отдельная система норм, их регулирующих, существуют. Примеры такого рода: Республиканская целевая программа «Развитие национальной спортивной борьбы Курэш в Республике Башкортостан» (утверждена Указом Президента Республики Бурятия), Указ Председателя Правительства Республики Тыва «О мерах по дальнейшему развитию национальной борьбы хуреш в Республике Тыва», Постановление Кабинета министров Чувашской Республики «Об утверждении Порядка разработки правил национальных видов спорта, развивающихся в Чувашской Республике», Приказ Министерства физической культуры и спорта Забайкальского края «Об установлении порядка проведения спортивных мероприятий по национальным видам спорта, развивающимся в Забайкальском крае», распоряжение губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа «О проведении традиционных окружных соревнований по национальным видам спорта среди оленеводов на Кубок Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа». Если оценить в целом систему государственного регулирования спорта, то можно отметить следующее. В соответствии со ст. 4 Закона о спорте законодательство о физической культуре и спорте основывается на Конституции Российской Федерации и «состоит из настоящего Федерального закона (т. е. Закона о спорте. — Авт.), других федеральных законов и принимаемых в соответстви и с ними законов субъектов Российской Федерации». При этом, как следует из ч. 2 и 3 ст. 4 Закона о спорте, не включаются в систему законодательства, но могут содержать «нормы, регулирующие отношения в области физической культуры и спорта»: — иные нормативные правовые акты Российской Федерации; — иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (они не могут противоречить Закону о спорте); — муниципальные правовые акты (принимаются по вопросам деятельности в области физической культуры и спорта и не могут противоречить Закону о спорте). Часть 4 ст. 4 устанавливает, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации. Наличие данного положения в Законе о спорте представляется совершенно излишним: эта формулировка дословно воспроизводит положения ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации (которые — что очевидно — распространяются на общественные отношения, регулируемые Законом о спорте, и без всякого подтверждения их действия данным Законом). То есть в данном случае речь идет о так называемом дублировании законодательства, что является одним из дефектов законодательной техники. Между тем дублирование нельзя считать «безобидным» недостатком законодательства. Дублирование, безусловно, усложняет восприятие законодательства, порождает ненужное количественное увеличение повторяющих одна другую норм, не создает новых предписаний. Это и, как будет показано ниже, большое количество иных дублирующих предписаний в законодательстве о спорте являются серьезной проблемой государственного регулирования спорта как отдельной области общественных отношений. Отдельные нормы Закона о спорте, содержащиеся в ст. 5, посвящены субъектам физической культуры и спорта в Российской Федерации. Строго говоря, из названия данной статьи — «Субъекты физической культуры и спорта в Российской Федерации» — не совсем понятно, о чем идет речь: о субъектах, которым Закон о спорте предоставляет право заниматься физической культурой и спортом? Очевидно, что это не так. Иностранец, оказавшийся в России, как представляется, может совершенно беспрепятственно заниматься хоть первым, хоть вторым. Может быть, речь идет о субъектах регулирования, о тех, кто подпадает под действие федерального закона? Однако нормами Закона о спорте и этот вывод не подтверждается: он регулирует гораздо более широкий круг субъектов по сравнению с перечнем, содержащимся в статье. Так, уже следующая за статьей о субъектах спорта статья — шестая — определяет полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта — следовательно, государство является одним из неотъемлемых участников данных отношений; высшие должностные лица субъектов РФ, не будучи названными в качестве субъектов физкультуры и спорта, также наделяются целым рядом полномочий в этой области — и так далее. Некоторые субъекты, урегулированные нормами Закона о спорте, приобрели совершенно расплывчатый статус, или статус, не согласующийся с иными законодательными актами Российской Федерации. Так, к субъектам физической культуры и спорта в Российской Федерации ст. 5 Закона о спорте относит спортивные федерации. Спортивная федерация — это общественная организация, которая создана на основе членства и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов — членов спортивных сборных команд. Отдельно Закон о спорте содержит определение общероссийской спортивной федерации — это общероссийская общественная организация, которая создана на основе членства, получила государственную аккредитацию и целями которой являются развитие одного или нескольких видов спорта, их пропаганда, организация, а также проведение спортивных мероприятий и подготовка спортсменов — членов спортивных сборных команд. Как известно, общественная организация — это одна из форм общественных объединений, статус которых урегулирован Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (в настоящее время действует в ред. от 01.07.2011) «Об общественных объединениях». Так вот, указанному Федеральному закону даже в принципе неизвестно такое понятие, как «аккредитация общественной организации». В числе обязанностей общественного объединения (их исчерпывающий перечень содержит ст. 29 ФЗ) обязанность проходить государственную аккредитацию не указана. Нормы Федерального закона указывают на то, что особенности, связанные с деятельностью отдельных видов общественных объединений — профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений, — могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с Федеральным законом об общественных объединениях. Но ни одного специального закона о статусе спортивных федераций до настоящего момента не принято. Вряд ли таким «специальным законом» можно считать Закон о спорте — он, как мы помним, является «законом об основах». В целом такой субъектный подход не позволяет понять, какова система, каковы уровни организации спорта в Российской Федерации. К примеру, называют Закон о спорте в качестве своего субъекта физкультурно-спортивные организации — и возникает вопрос, как они соотносятся с упомянутыми здесь же спортивными федерациями и является ли расположение данных субъектов в ст. 5 Закона о спорте иерархическим. Не вполне понятно, для чего упоминаются наряду со специальными субъектами, такими, как Олимпийский комитет России или Паралимпийский комитет России или Российский студенческий спортивный союз, общие субъекты — такие, как образовательные учреждения, научные организации, федеральные органы исполнительной власти и профессиональные союзы (и при этом не упоминается, к примеру, государство — Российская Федерация или Правительство Российской Федерации). В ряде случаев Закон о спорте содержит терминологию, которая не определена в специальной статье об основных понятиях, используемых в Законе. Такого рода примером является ст. 11 Закона о спорте — об олимпийском движении. Данная статья лишь декларирует, что олимпийское движение России является составной частью международного олимпийского движения, цели которого — пропаганда и внедрение принципов олимпийского движения, содействие развитию физической культуры и спорта, укрепление международного спортивного сотрудничества, участие в Олимпийских играх и других международных спортивных мероприятиях, проводимых под патронажем Международного олимпийского комитета. Олимпийское движение России при этом возглавляется Олимпийским комитетом России (ОКР) — общероссийским общественным объединением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях, Олимпийской хартией Международного олимпийского комитета и на основе признания Международным олимпийским комитетом, а также в соответствии со своим уставом. Здесь можно увидеть еще одно достаточно странное законодательное решение — исчерпывающий перечень актов, которые регулируют деятельность ОКР, — и в их число не входит регулирующий статус ОКР Закон о спорте — это ведь не Закон об общественных объединениях. При этом в Законе указано, что государство лишь признает и поддерживает олимпийское движение России (не регулируя его?!), оказывая всемерное содействие ОКР в реализации его уставных целей. Как видно из вышеизложенного, законодательство о спорте в Российской Федерации нуждается в серьезном совершенствовании как на федеральном, так и на региональном уровнях. Возможно ли при изменении этого регулирования учитывать и применять опыт соседних государств — спорный вопрос, но изучать его, безусловно, крайне необходимо и полезно. Так, в Польше спорт является предметом регулирования как сфера общественной жизни, как сфера деятельности отдельных лиц, групп (объединений) и как сфера коммерческой деятельности. Спорт способствует развитию экономики, повышению узнаваемости государства, объединению людей в группах, совместной работе и стремлению к успеху <1>. Именно эти положительные факторы указывались в обосновании законопроекта нового комплексного Закона о спорте <2> от 25 июня 2010 г., вступившего в силу 15 октября 2010 г. Закон о спорте изначально задумывался как правовой акт, объединявший главные сферы, подлежащие регулированию публичным правом в области спорта. ——————————— <1> Значение спорта и его положительные аспекты указаны в Белой книге спорта, опубликованной от 2007 г., в Европейской хартии спорта от 24 сентября 1992 г., а также в Декларации номер 29 (C/340), в приложении к Амстердамскому трактату. См. также: Parrish R. Sportslawandpolicyinthe EU, Manchaster University Press, 2003. С. 12; Foks J. Unia Europejskaisport — aspektyprawne, PolskiInstytut Spraw Mikdzynarodowych, Biuletyn, серия Z 2002, No 97, C. 684; Gniatowski M., Kedzior M., Kokot P., Danielczak R., Reszotarski R., Galeski M., Ustawa o sporcie. Komentarz. Вроцлав, 2011. С. 21. <2> Dz. U.2010.127.857.
Авторы законопроекта выделили четыре группы причин, которые легли в основу необходимости принятия нового закона: 1. Нормы Конституции Польши <1> от 2 апреля 1997 г., главная из которых (с точки зрения спорта) выражена в ст. 69.5, согласно которой органы публичной власти поощряют развитие физической культуры, особенно в отношении детей и молодежи — при этом необходимо отметить, что решающую роль в плане определения статуса этой нормы играет тот факт, что данная статья находится во втором разделе Конституции Польши (Свободы, права и обязанности человека и гражданина)- в ее части, озаглавленной «Экономические, социальные и культурные свободы и права». ——————————— <1> Dz. U.1997.78.483.
2. Требования достижения наибольшей унификации правового регулирования спорта, в первую очередь посредством объединения в одном правовом акте сфер, подлежавших ранее регулированию двумя отдельными Законами — Законом от 18 января 1996 г. «О физической культуре» <1> и Законом от 29 июля 2005 г. «О квалифицированном спорте». ——————————— <1> Dz. U.2007.226.1675 j. t.
3. Требования наименьшего необходимого регулирования спорта государственным законодательством (согласно принципу ultimaratio) и в то же время стремление к реализации в польской правовой системе стандартов, аналогичных принципу субсидиарности в европейском законодательстве, — суть данного подхода заключается в том, что авторы законопроекта изначально приняли принцип, согласно которому спорт должен в минимальной степени регулироваться общегосударственным законодательством, и такое регулирование должно применяться только по отношению к тем случаям, когда регулирование внутренними правовыми актами спортивных организаций является недостаточным. Прежде всего при создании проекта его авторы избегали повторения в нем уже действующих норм спортивного права. 4. Последняя группа причин, по которым возникла необходимость внесения изменений в области спортивного права, — это постоянная и все более значительная профессионализация спорта; необходимо отметить, что эта последняя группа причин не была названа самими авторами законопроекта и признается лишь частью доктрины спортивного права <1>. ——————————— <1> Gniatowski M. (редактор), Kedzior M., Kokot P., Danielczak R., Reszotarski R., Galeski M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Вроцлав, 2011. С. 13.
Отличительной чертой Закона о спорте является то, что хотя спорт регулируется им в основном методами, типичными для публичного права (административного и финансового, в разделе 10 — также уголовного), но с использованием некоторых элементов частного права <1>. Во избежание чрезмерного объема и сложности данной статьи авторы приняли решение сосредоточиться на вопросах определения спорта и его административного регулирования с учетом строя субъектов, отвечающих за организацию спорта. В Законе о спорте именно эти вопросы составляют наиболее обширную часть, занимая 17 из 52 статей. ——————————— <1> Rudnik M. Sport profesjonalny w Polsce. Rolka regulacji prawnych, [в:] Szwarc A. J. (редактор), Sport i prawo, N 11. Unia Europekjska i sport. Познань, 2006. С. 103; Szwarc A. J. Nowe regulacje prawne dotyczace statusu polskich klubyw i zwiazkyw sportowych [в:] Szwarc A. J. (редактор). Sport i Prawo. N 7. Status polskich klubyw i zwiazkyw sportowych. Познань, 2000. С. 23; Gniatowski M. (редактор), Kedzior M., Kokot P., Danielczak R., Reszotarski R., Galeski M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Вроцлав, 2011. С. 27; Btaiezczak B. Formy prowadzenia dziaialnonci gospodarczej a sport zawodowy [в:] Kijowski A. (редактор). Prawne problemy sportu zawodowego, Sport i prawo. N 3. Познань, 1995. С. 14.
Система государственного регулирования спорта в Польше. Главным законодательным актом спортивного права является на данный момент вышеупомянутый Закон о спорте от 25 июня 2010 г., в то время как Закон о физической культуре от 18 января 1996 г. сохранил юридическую силу лишь в части действия ст. 43, содержащей определение лиц, имеющих право прохождения «двигательной реабилитации». Спортивное право Польши можно рассматривать в «узком», «расширенном» и «максимально широком» значениях. В сфере законодательства спортивное право в узком значении можно, с несколькими исключениями, отнести к предмету регулирования Закона о спорте. Данный спектр можно расширить, включая в него (помимо данного Закона и ряда изданных в целях его исполнения распоряжений) нормы, установленные субъектами, отвечающими за организацию спорта, например статуты спортивных ассоциаций или правила (регулирования) видов спорта, не имеющие юридической силы на территории всего государства, — им, однако, отводится весьма значительная роль, поскольку разнообразие и количество видов спорта заставляют считать регулирование таких вопросов на уровне закона неоправданным с точки зрения принципа «экономии текста законодательного акта» или даже невозможным. Самое широкое значение понятия спортивного права связано с существованием в польском законодательстве более общего — по сравнению со спортом — понятия физической культуры, в которую входят: спорт, двигательная реабилитация и «физкультурное образование». Принятие вышеупомянутой точки зрения приводит к включению в спортивное право всех норм, связанных с просвещением, если они имеют отношение к физическим занятиям в процессе образования. В частности, это требует включения в спортивное право большой части норм Закона о системе просвещения <1>, в первую очередь раздела 8a, регулирующего пособия и стипендии, в том числе и спортивные. ——————————— <1> Rudnik M. Sport profesjonalny w Polsce. Rolka regulacji prawnych, [в:] Szwarc A. J. (редактор), Sport i prawo, N 11. Unia Europekjska i sport. Познань, 2006. С. 103; Szwarc A. J. Nowe regulacje prawne dotyczace statusu polskich klubyw i zwiazkyw sportowych [в:] Szwarc A. J. (редактор). Sport i Prawo. N 7. Status polskich klubyw i zwiazkyw sportowych. Познань, 2000. С. 23; Gniatowski M. (редактор), Kedzior M., Kokot P., Danielczak R., Reszotarski R., Galeski M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Вроцлав, 2011. С. 27; Btaiezczak B. Formy prowadzenia dziaialnonci gospodarczej a sport zawodowy [в:] Kijowski A. (редактор). Prawne problemy sportu zawodowego, Sport i prawo. N 3. Познань, 1995. С. 14.
Нормативное определение спорта содержится в ст. 2.1. Спорт — это любые формы физической активности, которые благодаря единичному (нерегулярному) или организованному участию способствуют вырабатыванию или совершенствованию физической и психической формы (индивида), развитию общественных отношений или достижению спортивных результатов на всех уровнях. Это определение соответствует понятию спорта, принятому Советом Европы в ст. 2 Европейской хартии спорта от 24 сентября 1992 г., как и аналогичному определению «Белой книги спорта», опубликованной Европейской комиссией в 2007 г. В целом это определение заслуживает положительной оценки хотя бы потому, что оно хорошо вписывается в европейскую правовую традицию и нынешнюю структуру общеевропейского регулирования спорта. Однако необходимо упомянуть и о критике, которая появилась относительно доктрины. Исследователями критикуется: 1. Ограниченность определения физической активности, что заставляет отказаться от применения данного Закона по отношению к видам спорта, суть которых сводится к интеллектуальным усилиям (например, шахматы) <1>. ——————————— <1> Dz. U.2004.256.2572.
2. Неупоминание о намеренности действий спортсмена как отличительной черте спорта — состояние организма человека улучшает любая физическая активность, если только она не осуществляется чрезмерно и исполняющий ее не пренебрегает требованиями безопасности и гигиены, — именно занятие спортом направлено непосредственно на совершенствование организма <1>; некоторые медицинские действия вполне вписываются в определение спорта согласно ст. 2.1, что лишний раз показывает недостаточную точность последнего. ——————————— <1> Gniatowski M. (редактор), Kedzior M., Kokot P., Danielczak R., Reszotarski R., Galeski M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Вроцлав, 2011. С. 20 — 21.
3. Результаты спортивных соревнований могут быть и негативными, в то время как Законом спорт отождествляется лишь с положительными для спортсмена и общества результатами; если же спортсмен получит травму или постоянным (частым) результатом соревнований вместо интеграции общества станет эскалация конфликтов, то возникает вопрос: является ли по-прежнему данная деятельность спортом? 4. Употребление термина «спортивный результат» является примером логической ошибки «idemperidem» <1>, хотя отказ от понятия «спортивный» стал бы, в свою очередь, причиной необоснованного расширения определения, аналогичного тому, о котором упоминалось выше. ——————————— <1> «То же самое через то же самое».
5. Некоторые авторы выражают сомнения даже в необходимости установления определения спорта в польском законе, указывая на примеры законодательных решений некоторых западных стран (Великобритании, Франции), в которых уточнение определения спорта было оставлено за органами юриспруденции <1>. ——————————— <1> Badura M., Basinski H., Kaluzny G., Wojcieszak M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Варшава, 2011. С. 29. См. также: Buy F., Marmayou J. M., Poracchia D., Rizzo F. Droit du sport. L. D.G. J Lextenso editions, 2009. С. 4; Gardiner S., James M., O’Leary J., Welsh R., Blackshaw I., Boyes S., Caiger A. Sports law. RoutledgeCavendish, 2006. С. 18.
6. Понятие «спорт» употребляется в ст. 2.1 в разных значениях: если в ст. 2 оно относится к спорту в целом, то во многих других статьях Закона о спорте под данным термином понимаются отдельные виды спорта. Такое решение законодателя не соответствует стандартам, признанным правовой наукой <1>. Именно двойственный характер данного понятия стал причиной выделения доктриной двух способов понимания спорта: а) общее значение — спорт в целом, как отдельная, внутренне разнообразная сфера индивидуальной и общественной жизни; б) конкретный, определенный вид деятельности (в предыдущем Законе называемый дисциплиной спорта). ——————————— <1> О том, что понятия-омонимы должны во всем правовом акте получать только одно значение. См., например: Stawecki T., Winczorek P. Wstkp do prawoznawstwa. Варшава, 2003. С. 176.
Структура органов управления спортом в Польше включает в себя следующие основные уровни: 1. Нижний уровень, на котором находятся многочисленные «мелкие» субъекты — спортивные клубы. 2. Первый промежуточный уровень — спортивные ассоциации и союзы (далее — спортсоюзы). 3. Второй промежуточный уровень — локальные и региональные (воеводские — областные) спортсоюзы, состоящие из трех и более спортивных клубов. 4. Высший уровень — польские национальные спортсоюзы и лиги, объединяющие данную дисциплину спорта на территории всей страны. 5. Общеолимпийский народный уровень — Польский олимпийский комитет, объединяющий все олимпийские дисциплины спорта на территории всей страны. 6. Государственный уровень — министр по вопросам спорта, отвечающий за все олимпийские дисциплины спорта на территории всей страны. Разделы 2 и 3 польского Закона о спорте регулируют деятельность структур, ответственных за организацию спорта и управление спортом. Согласно ст. 3.1 спортивная деятельность осуществляется в форме спортивного клуба. Статьей 3.2 определяется статус спортивного клуба — он должен являться юридическим лицом. Следует отметить, что в Законе был употреблен термин «в частности» (польск.: w szczegylnonci), его и нормативно, и доктринально принято понимать как устанавливающее открытый перечень, а значит, помимо спортивного клуба могут существовать и другие формы осуществления спортивной деятельности. Более точные определения статуса спортивного клуба не предусматриваются законодательно, что оставляет выбор за его учредителями. Юридическое лицо согласно польскому праву может существовать как: 1. Капитальное общество: акционерное общество или ООО <1>. ——————————— <1> Капитальные общества регулируются Торговым кодексом от 15 сентября 2000 г. (Dz. U.2000.94.1037). Статья 12 Торгового кодекса определяет момент получения капитальным обществом статуса юридического лица с момента занесения его в соответствующий регистр предпринимателей.
2. Ассоциация <1> или фонд <2>. ——————————— <1> Согласно Закону об ассоциациях от 7 апреля 1989 г. (Dz. U.2001.79.855 j. t.), ст. 17.1, ассоциация имеет статус юридического лица с момента ее занесения в Государственный судебный регистр (KRS — KrajowyRejestrSNodowy, — определенный Законом от 20 сентября 1997 г. Dz. U.2007.168.1186 j. t.). <2> Статья 7.2 Закона о фондах от 6 апреля 1984 г. (Dz. U.1991.46.203 j. t.) — аналогична Закону об ассоциациях, ст. 17.1.
3. Некоторые представители польской доктрины спортивного права утверждают, что допустимо функционирование спортивного клуба в форме кооператива <1>, учреждение которого также связано с обретением статуса юридического лица аналогично ассоциации и фонду — путем занесения в Государственный судебный регистр <2>; подобный подход обоснован, так как Законом о кооперации в ст. 1 § 2 предусматривается возможность социальной и просветительно-культурной деятельности, и далее в данном законоположении указано, что такая деятельность кооператива может быть направлена лишь на членов кооператива и общественности, внутри которой функционирует этот кооператив. ——————————— <1> Cajsel W. Ustawa o sporcie. Komantarz. Варшава, 2011. С. 47 — 48; Badura M., Basinski H., Kaluzny G., Wojcieszak M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Варшава, 2011. С. 37. <2> Статья 11 § 1 Закона от 16 сентября 1982 г. «О кооперации» (Dz. U.2003.188.1848 j. t.).
В польском Законе о спорте не предусматривается возможность осуществления спортивной деятельности в форме одиночной (индивидуальной) хозяйственной деятельности, хотя подобное разрешалось предыдущим правовым порядком — Законом о квалифицированном спорте. Такое решение законодателя вызывает сомнения <1>. Ранее упоминалось, что в Конституции Польши спорт определен как сфера свободы, прав и обязанностей человека и гражданина — в частности, это область реализации экономических, социальных и культурных прав и свобод. Кроме того, Закон о спорте создавался с учетом требования наименьшего необходимого государственного регулирования спорта законодательными актами и (в результате) достижения максимальной свободы осуществления спортивной деятельности в разных формах. ——————————— <1> Gniatowski M.(редактор), Kedzior M., Kokot P., Danielczak R., Reszotarski R., Galeski M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Вроцлав, 2011. С. 29 — 30.
Наряду со спортивными клубами в области спорта могут действовать государственные, самоуправленческие и частные субъекты, в том числе юридические и физические лица. Три или более спортивных клуба, независимо от их юридической формы, могут основать спортсоюз (польск.: zwiazeksportowy), который обретает форму ассоциации или союза ассоциаций, причем процедура его регистрации в Государственном судебном регистре аналогична регистрации обществ, фондов и ассоциаций. В отношении всех не определенных в Законе о спорте вопросов учреждения спортсоюзов применяется Закон от 7 апреля 1989 г. об ассоциациях. Для их определения в названии обычно указывается территориальная сфера их действия (например: город, регион) и вид спорта. Польским спортсоюзам отводится законодателем важная роль как главному звену в польской структуре управления отдельными видами спорта (спортивными дисциплинами). Они обеспечивают специализацию, общественный характер (объединяют спортсменов, деятелей, предпринимателей, связанных с одним видом спорта) и, помимо этого, имеют исключительное право действия в данной сфере на территории всего государства. Сфера полномочий польских спортсоюзов позволяет невзирая на их общественный, негосударственный характер считать их своего рода административными органами. Заметно стремление законодателя к передаче в частный сектор части вопросов, традиционно решаемых публичной (государственной или самоуправляющейся) властью <1>. Польский конституционный трибунал <2> утверждает, что польские спортсоюзы не являются органами администрации в прямом смысле, но отношения между ними и спортивными клубами напоминают, по существу, неравноправные административные отношения между органами власти и гражданами — в частности, польские спортсоюзы самостоятельно определяют условия лицензирования клубов, принимают односторонние решения по отдельным делам. Польские спортсоюзы могут создаваться с целью организации и проведения соревнований (состязаний) в области данного спорта. Основание польского спортсоюза требует одобрения министром по вопросам спорта. Членом польского спортсоюза могут быть спортивные клубы, спортсоюзы (локальные и региональные), другие юридические лица, если их статут, договор, учредительный акт предусматривают деятельность в области спорта. Многосекционный спортивный клуб может входить в состав разных спортсоюзов <3>. Срок полномочий органов управления польского спортсоюза не может превышать четырех лет. Функцию главного председателя польского спортсоюза можно выполнять не более двух раз подряд. ——————————— <1> Gniatowski M. (редактор), Kedzior M., Kokot P., Danielczak R., Reszotarski R., Galeski M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Вроцлав, 2011. С. 43. О процессе приватизации функции администрации см.: Stahl M. Pojkcie administracji, jej cechy i funkcje, [в:] Prawo administracyjne — pojkcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie; Stahl M. (редактор). Difin, 2004. С. 17; Stahl M. Instytucja zlecenia zadac z zakresu administracji publicznej. Prywatyzacja zadac publicznych, [в:] Prawo administracyjne — pojkcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie. Stahl M. (редактор). Difin, 2004. С. 236 — 238. <2> Приговор от 19 октября 2010 г., P10/10. <3> Gniatowski M. (редактор), Kedzior M., Kokot P., Danielczak R., Reszotarski R., Galeski M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Вроцлав, 2011. С. 53.
Польский олимпийский комитет является союзом ассоциаций, объединяющим польские спортсоюзы, другие юридические лица, иные объединения, не имеющие статуса юридического лица, физических лиц, связанных с народным олимпийским движением. Он представляет собой общественную (неправительственную) организацию, самостоятельно определяющую и осуществляющую свои цели. Польский олимпийский комитет (ПОлК) обязан сотрудничать с министром по вопросам спорта и представляет свои оценки и рекомендации по проектам правовых актов в области спорта, с чем связана обязанность органов — разработчиков этих проектов правовых актов представлять их ПОлК. Кроме того, он имеет исключительное право на использование каких-либо знаков или обозначений, содержащих олимпийскую символику. В доктрине спортивного права можно встретить утверждения о том, что определение рамок сотрудничества ПОлК с министром отличается недостаточной точностью. С этим связаны и предложения ограничить сотрудничество такими вопросами, которые непосредственно связаны с осуществлением ПОлК его целей <1>. Однако, учитывая сложность самого спорта как сферы общественной жизни, следует признать принятое действующим Законом решение как оптимальное и обеспечивающее гибкий режим обмена информацией между общественными и государственными структурами <2>. Спорт как многоаспектная сфера жизни может регулироваться экономическими, социальными, образовательными, административными, налоговыми и многими другими правовыми актами; а ПОлК на данный момент является единственной негосударственной организационной структурой, в сфере действия которой находятся большинство видов спорта. ——————————— <1> Badura M., Basinski H., Kaluzny G., Wojcieszak M. Ustawa o sporcie. Komentarz. Варшава, 2011. С. 331 — 332. <2> О значении ПОлК как посредника между польскими спортсоюзами и органами власти говорится в комментарии к проекту Закона о спорте (источник: Cajsel W. Ustawa o sporcie. Komantarz. Варшава, 2011. С. 201).
