(«Спорт: экономика, право, управление», 2006, N 3)
СПОРТ КАК ОБЪЕКТ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ
Е. В. ОРЛОВА
Орлова Е. В., «Интерлекс».
Статья посвящена злободневной теме правового регулирования спорта. Спорт, и прежде всего спорт высших достижений, — важная составная часть повседневной жизни общества. В то же время в большом спорте существуют свои особые нормы и правила, которые должны скрупулезно выполняться. Четкое соблюдение спортсменами и лицами, связанными со спортом, правовых норм и спортивных регламентов — залог успеха в важнейших спортивных соревнованиях и необходимая предпосылка для обеспечения честной борьбы в спорте.
Спорт, будучи важной составляющей жизни современного общества, нуждается в строгом правовом регулировании. Тому есть целый ряд причин.
Во-первых, значительная часть большого спорта (спорта высших достижений) стала в последние десятилетия уделом профессиональных спортсменов. Профессиональный спорт, можно сказать, вырос не только вглубь, но и вширь. Профессиональными — естественно, на уровне высших достижений — стали многие виды спорта, которые в прежние годы рассматривались как исключительно любительские. Высшим проявлением этой тенденции стал допуск профессиональных спортсменов к участию в Олимпийских играх. Для профессионального спортсмена тренировка, участие в соревнованиях, восстановительный период после них — работа, причем зачастую связанная с высоким риском травматизма. Поэтому правовое регулирование здесь столь же (а может быть, даже в большей мере) необходимо, как и в других отраслях деятельности человека.
Во-вторых, спорт, особенно спорт высших достижений, все больше становится объектом предпринимательской деятельности (бизнеса). В связанный со спортом финансово-экономический оборот вовлечены миллиарды долларов и евро. Естественно, без правового регулирования здесь не обойтись.
В-третьих, высочайшие эмоциональные и финансовые ставки, которые, образно говоря, стоят на кону главных спортивных соревнований, до невиданных прежде масштабов обостряют борьбу за первенство. Уступать не хочет никто, что повышает вероятность возникновения различных спорных ситуаций, требующих скрупулезного разбирательства в арбитражных спортивных инстанциях, а в некоторых случаях и в общегражданских судах.
Отдельная тема — лавинообразное увеличение количества допинговых скандалов, в разбирательство которых вовлечены и спортивные «суды» (в виде арбитража, контрольно-дисциплинарных, антидопинговых и т. п. комитетов и комиссий), и медицинские лаборатории, и — все чаще — правоохранительные органы. Соответственно роль правового регулирования постоянно возрастает.
Не буду утомлять читателя дальнейшим перечислением факторов и причин, объективно повышающих роль права в спорте. Думаю, трудно не согласиться, что она весьма значительна. Более того, некоторые юристы, вероятно, находящиеся под впечатлением всевозможных скандалов, захлестнувших большой спорт в последние годы, даже высказывают мнение, что спортивное право уже выделилось в отдельную отрасль законодательства. С удовольствием поддержала бы эту мысль, но все же пока об этом говорить, на мой взгляд, преждевременно.
Источники спортивного права
Итак, постараемся разобраться в том, что же лежит в основе спортивного права, какова его, так сказать, законодательная база.
Для этого необходимо понять, какие нормативные документы следует рассматривать в качестве его источников. Но прежде всего необходимо сформулировать, что подразумевается под спортивным правом. Это все нормы права, регулирующие соответствующие правоотношения, которые возникают в процессе подготовки и участия спортсмена в спортивных соревнованиях, а также участия иных юридических и физических лиц в деятельности, связанной с организацией и проведением спортивных мероприятий как на национальном, так и на международном уровне.
Полностью распространяются на область спорта нормативные акты и иные правоустанавливающие документы, регулирующие такую важную сферу, как защита прав человека. Это необходимо учитывать и помнить, поскольку соответствующее правовое поле наделяет человека целым арсеналом гарантий (как индивидуальных, так и коллективных, как государственно-правовых, так и международных), повышающих его общую защищенность, обеспечивающих его личную безопасность. Согласитесь, что для спортсмена, особенно практикующего травмоопасные виды спорта, дополнительные правовые гарантии никогда не будут лишними.
Главным национальным источником спортивного законодательства, вне всякого сомнения, является Конституция. Так, в пп. «е» п. 1 ст. 72 Основного закона Российской Федерации определено, что общие вопросы физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Необходимо сформулировать, что подразумевается под спортивным правом. Это все нормы права, регулирующие соответствующие правоотношения, которые возникают в процессе подготовки и участия спортсмена в спортивных соревнованиях, а также участия иных юридических и физических лиц в деятельности, связанной с организацией и проведением спортивных мероприятий как на национальном, так и на международном уровне.
Правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности физкультурно-спортивных организаций, принципы государственной политики в области физической культуры и спорта в Российской Федерации и олимпийского движения России зафиксированы в Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ), также являющемся важнейшим национальным источником спортивного права.
Одновременно вопросы образования, регистрации, реорганизации и (или) ликвидации физкультурно-спортивных объединений (федераций, союзов, ассоциаций) в основном регулируются Федеральным законом «Об общественных объединениях», проблемы научно-методического и технического развития физкультуры и спорта — Федеральным законом «О науке и государственной научно-технической политике», развитие физкультуры и спорта в общеобразовательных учреждениях — Законом РФ «Об образовании», пропаганда физической культуры и спорта по каналам теле — и радиовещания — Федеральными законами «О средствах массовой информации» и «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации».
Нельзя не упомянуть и о Гражданском и Налоговом кодексах Российской Федерации, которые также имеют в конкретных случаях прямое отношение к вопросам организации и развития спорта, и посему вполне могут рассматриваться в качестве источников спортивного права. Как, впрочем, и иные нормативные акты, применимые в тех или иных ситуациях к области физкультуры и спорта.
В качестве источника спортивного права можно также рассматривать Указ Президента Российской Федерации от 14 августа 2002 г. «О Совете при Президенте Российской Федерации по физической культуре и спорту». Совет был создан в качестве консультативного органа в целях информирования главы государства о положении дел в области физической культуры и спорта.
В ряде стран, прежде всего относящихся к англосаксонской правовой школе (США, Великобритания и т. д.), важным источником спортивного права являются судебные прецеденты, которые задают определенный алгоритм при последующей трактовке судами аналогичных или схожих дел. В России прецедент не имеет столь важного значения, как в судебной практике упомянутых государств. Тем не менее его не следовало бы полностью игнорировать.
Если конституция, законодательство, судебные прецеденты являются источниками спортивного права в широком философско-концептуальном плане, то уставы, статуты, хартии, регламенты, положения, иные документы, принимаемые международными и национальными спортивными организациями, решения спортивных судов и арбитражей можно рассматривать в качестве его отраслевых источников.
Особо выделим в этом контексте Олимпийскую хартию, в которой отражены основополагающие принципы олимпизма, подробно расписан порядок организации и деятельности Международного олимпийского комитета (МОК), являющегося, согласно Хартии, «верховной властью олимпийского движения», определена роль международных спортивных федераций (МСФ) и национальных олимпийских комитетов (НОК), подробно прописаны вопросы организации и проведения Олимпийских игр. Последний 74-й пункт Олимпийской хартии, озаглавленный «Арбитраж», специально посвящен проблеме разрешения споров, возникающих во время или в связи с Олимпийскими играми. Подобные споры «могут быть разрешены исключительно Арбитражным спортивным судом в соответствии с Арбитражным кодексом по спортивным вопросам». Свои уставы (или иные подобные регламентирующие документы) имеют все МСФ, в которых, как правило, детально, дабы исключить вольное прочтение и трактовку, расписан порядок как их деятельности, так и разрешения спорных ситуаций.
По аналогии с международным правом в качестве вспомогательных источников спортивного права могут быть признаны спортивные доктрины или концепции, а также труды наиболее квалифицированных, имеющих международную известность специалистов в области спортивного законодательства.
Как, надеюсь, ясно читателю, нормативная база спортивного права весьма широка. Другое дело, что его кодификация, предполагающая систематизацию соответствующих нормативных актов, прямо или косвенно относящихся к сфере правового регулирования спорта, — дело будущего. Хотя сама постановка вопроса, безусловно, назрела. Организовать эту работу, на мой взгляд, призван федеральный орган, отвечающий за вопросы организации и развития физической культуры и спорта в Российской Федерации. В новой структуре федеральных органов исполнительной власти эти функции возложены на вновь образованное Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму, подчиненное Министерству здравоохранения и социального развития. Не должен оставаться в стороне от этой работы и Олимпийский комитет России (ОКР).
Система организации руководства спортом в России
В целом же в нашем государстве в последние годы сложилась следующая архитектура в сфере руководства спортом.
Совет при Президенте РФ по физической культуре и спорту, определяющий, по сути дела, идеологию развития российского спорта.
Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму, осуществляющее практическое руководство национальным спортивным движением от имени государства.
Олимпийский комитет России, являющийся общероссийским союзом физкультурно-спортивных объединений, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц. В соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» он возглавляет олимпийское движение России, разрабатывает и проводит единую политику развития спорта высших достижений при взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта.
Национальные федерации, отвечающие за развитие отдельных видов спорта. Эти структуры выстраивают свою деятельность под руководством и в тесном взаимодействии с Федеральным агентством по физической культуре, спорту и туризму и ОКР.
Спортивные клубы, объединяющие спортсменов, организаторов спорта, тренеров, иных специалистов в целях создания условий для подготовки и участия спортсменов в соревнованиях. Спортивные клубы могут иметь различный юридический статус — от общественных организаций до ООО, ЗАО, ОАО и даже ФГУП. В современных условиях они все чаще выступают в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов.
Иные звенья спорта, связывающие в единую цепочку профессионалов и любителей, молодежь, детей, ветеранов и инвалидов, респектабельных болельщиков и подростков-фанатов, а также всех тех, кто более или менее регулярно занимается спортом или просто проявляет к нему интерес.
Предприняты попытки дополнить эту структуру некой общественно-политической составляющей. К таковым можно отнести создание летом 2002 г. Всероссийского добровольного общества «Спортивная Россия».
Международная система организации руководства спортом
Центральным элементом международной системы организации и руководства спортом является Международный олимпийский комитет (МОК).
МОК имеет статус международной неправительственной организации, созданной в форме ассоциации, не преследующей цели извлечения прибыли, и является самостоятельным юридическим лицом, признанным указом Швейцарского федерального совета от 17 сентября 1981 г. Штаб-квартира МОК находится в Лозанне (Швейцария).
Кроме того, олимпийское движение включает в себя:
— международные спортивные федерации (МСФ),
— национальные олимпийские комитеты (НОК),
— организационные комитеты Олимпийских игр (ОКОИ),
— национальные ассоциации, клубы и лиц, принадлежащих к ним, прежде всего самих спортсменов.
В целях содействия олимпийскому движению во всем мире МОК может признать в качестве национальных олимпийских комитетов организации, созданные в соответствии с Олимпийской хартией и имеющие статус юридического лица в своих странах.
Аналогичным образом МОК может признавать в качестве МСФ международные неправительственные организации, руководящие одним или несколькими видами спорта на всемирном уровне и включающие в свой состав организации, осуществляющие руководство этими видами на национальном уровне.
МОК и международные федерации, некоторые из которых известны, пожалуй, не меньше самого Международного олимпийского комитета (ФИФА, УЕФА, ФИДЕ, ФИБА, Международная ассоциация федераций легкой атлетики — ИААФ, Международная федерация гимнастики и ряд других, думаю, в особых представлениях не нуждаются), а также созданные в рамках этих организаций различные органы, в том числе контрольно-дисциплинарные, арбитражные, антидопинговые и т. п. комитеты и комиссии, являются универсально признанными в мире большого спорта механизмами имплементации спортивного права.
Судебные инстанции в мире современного спорта
Высшей судебной инстанцией в мире современного спорта является Арбитражный спортивный суд в Лозанне.
Теперь давайте посмотрим, каким образом действуют все ступеньки судебно-арбитражной лестницы в спорте, если тот или иной спортсмен не согласен с принятыми против него компетентными спортивными инстанциями мерами дисциплинарного характера. Подавляющее большинство спортивных скандалов, как показывает статистика, связано на нынешнем этапе с применением спортсменами запрещенных стимуляторов (допинга) в целях значительного улучшения результатов и завоевания высоких мест в самых престижных соревнованиях. Наиболее известные, получившие широкий резонанс в СМИ случаи из этой серии, связанные с российскими спортсменами, — положительные результаты допинг-пробу ряда наших лыжниц на Белой олимпиаде в Солт-Лейк-Сити (США) в 2002 г., вследствие чего они лишились завоеванных наград, и у игрока футбольной сборной России Егора Титова, дисквалифицированного решениями УЕФА, а затем и ФИФА сроком на один год (вплоть до января 2005 г.). Причем случай с Титовым Футбольная федерация Уэльса до сих пор пытается «разыгрывать» на правовом поле, добиваясь отстранения сборной России от участия в предстоящем чемпионате Европы в Португалии.
Если спортсмен абсолютно уверен в собственной правоте, считает, что предъявленные ему обвинения являются необоснованными, и готов до конца отстаивать свое доброе имя, то он должен предпринять следующие шаги. В том случае, если дисквалификация или иное взыскание наложены на него национальными спортивными инстанциями, он должен прежде всего подать апелляцию в национальный же орган, ведающий вопросами спортивного арбитража. Здесь необходимо четко соблюсти букву соответствующего регламента, где эти вопросы должны быть четко прописаны. Исчерпав свои возможности на национальном уровне, спортсмен может обратиться в соответствующую международную федерацию (МСФ) по конкретному виду спорта.
Если взыскание наложено МСФ, то спортсмен направляет апелляцию в компетентный орган данной федерации и там отстаивает свою правоту.
Следующая инстанция — Арбитражный спортивный суд в Лозанне, который разбирает любые спорные ситуации в спорте. Как известно, «дело» российских лыжниц-олимпиек было именно туда направлено, но, к сожалению, проиграно по целому ряду причин. Замечу в этой связи, что, как показывает практика, неправильно составленный иск, неверно выстроенная аргументация в его обоснование могут «запороть» даже абсолютно выигрышное дело, не говоря уже о столь спорном, имевшем массу «подводных камней» препирательстве, в которое были втянуты наши спортсменки.
Решения Арбитражного спортивного суда в Лозанне являются окончательными для, выражаясь фигурально, спортивного правового поля. Это, однако, не значит, что принципиальный и упорный спортсмен должен прекратить на том свою борьбу. Как мы отмечали в начале статьи, мир спорта, при всей его специфичности, не является чем-то абсолютно оторванным от общества и его законов. Как раз наоборот. Поэтому окончательные решения спортивных инстанций могут быть обжалованы в судах общей юрисдикции как по месту нахождения упомянутых инстанций, так и — теоретически — по месту жительства (регистрации) спортсмена. При этом не будем отрицать, что в определенных случаях суд может не принять иск спортсмена к производству, посчитав, что не обладает юрисдикцией в данном конкретном деле.
Исчерпав все правовые возможности апелляции в национальных судах, спортсмен, если он проживает в европейском государстве, может обратиться в Европейский Суд по правам человека (в соответствии с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод). Вердикт этого Суда будет действительно окончательным.
Однако еще раз повторю: выбирая путь апелляций, спортсмен должен быть абсолютно уверен в собственной правоте и стопроцентной безупречности доказательств, необходимых для отстаивания своей позиции. Иначе ничего, кроме новых неприятностей и разочарований, он не получит.
Справедливость и спорт
Справедливость и спорт — понятия неразделимые. Не случайно честная борьба (fair play) становится неким общепонятным слоганом, определяющим вектор развития современного спорта. Спортивное право в этих условиях прочно утверждается в качестве одной из системообразующих основ спорта, позволяющей выстроить четкие юридические рамки для разноплановой, масштабной деятельности, связанной не только с организацией и проведением спортивных соревнований, подготовкой спортсменов экстра-класса, но и с созданием необходимых условий для поступательного развития и совершенствования массовой физической культуры и спорта. Другими словами, для дальнейшего развития принципов олимпизма, соединяющего, как сказано в Олимпийской хартии, «спорт с культурой и образованием», стремящегося «к созданию образа жизни, основывающегося на радости от усилия, на воспитательной ценности хорошего примера и на уважении ко всеобщим основным этическим принципам».
Спорт на всем протяжении истории нашей цивилизации занимает особое, в чем-то даже исключительное место в жизни общества. Тому может быть несколько объяснений. Но главное, на мой взгляд, заключается в том, что спорт в своей основе — это не только соревнование в быстроте, ловкости, выносливости, силе, но и противоборство характеров, воли и даже интеллектов.
Спорт — это некая специфическая микромодель любого общества, в котором каждая заметная личность хочет добиться успеха, завоевать авторитет у окружающих и их уважение, приобрести известность. Словом, удовлетворить свои явные и скрытые лидерские амбиции, жажду первенства и даже здоровое тщеславие.
Более того, само спортивное состязание увлекает не только тех, кто в нем непосредственно участвует, но и миллионы других людей, как наблюдающих за ним с трибун стадионов, так и находящихся за тысячи километров от эпицентра спортивного действа: у экранов своих телевизоров, за мониторами компьютеров или у радиоточек. Можно с уверенностью сказать, что спорт — это неотъемлемый элемент человеческого естества, в котором самим Создателем заложено стремление к самовыражению через состязание и борьбу.
Спорт и политика
Совершенно очевидно, что спорт — это важный элемент политики. Вполне можно сказать, что политика и спорт на протяжении веков идут рядом, а временами и просто бок о бок. Вспомним, что еще в античной Греции на время Олимпиад прекращались войны. Проведение рыцарских турниров в период Средневековья позволяло (хотя, естественно, не всегда) предотвращать феодальные междоусобицы.
Роль спорта в жизни общества на порядок возросла в XX в. На этапе фронтального противостояния социалистической и капиталистической систем победы в крупнейших международных соревнованиях стали частью непримиримой идеологической борьбы между Востоком и Западом, поскольку были призваны продемонстрировать преимущества соответствующего строя. Апофеозом политизации спорта по идеологическим мотивам стали бойкот со стороны США и нескольких десятков их ближайших союзников Московской летней Олимпиады 1980 г. (предлог — ввод советских войск в Афганистан) и ответная акция СССР и его сателлитов, связанная с отказом от участия в Олимпийских играх 1984 г. в Лос-Анджелесе (США).
События 1980 и 1984 гг. ясно показали, что, если не ограничить вмешательство политики в большой спорт, под серьезной угрозой окажутся организация и проведение крупнейших международных соревнований, которые всякий раз будут становиться заложниками амбиций или курса тех или иных государств или возглавляющих их политических элит. Задумаемся, как могла бы отреагировать часть государств на военные акции блока НАТО против Югославии в 1999 г. или США и ряда их союзников против Ирака в 2002 г., проведенных, как известно, без санкции Совета Безопасности ООН, то есть незаконно с позиций международного права. К счастью, к этому времени уже дала свои результаты линия на разумное размежевание спорта и политики, целенаправленно проводившаяся в течение последних двух десятилетий минувшего века Международным олимпийским комитетом (МОК) под руководством его многолетнего легендарного президента испанца Хуана Антонио Самаранча. В результате этих усилий удалось в максимально возможной степени воплотить в жизнь цель олимпийского движения в том виде, в каком она сформулирована в Олимпийской хартии: «Способствовать построению лучшего мира посредством воспитания молодежи средствами спорта без какой-либо дискриминации и в духе соблюдения принципов олимпизма, что включает в себя взаимопонимание, дружбу, атмосферу солидарности и честной игры».
В то же время спорт, и прежде всего спорт высших достижений (или, как его обычно называют, большой спорт), — это, несомненно, одна из важнейших составляющих современного общества, незаменимый элемент национального достоинства, средство объединения нации. В этом смысле он был, есть и еще дол го будет оставаться частью большой государственной политики.
Проект федерального закона
«О физической культуре и спорте в Российской Федерации»
«Статья 6. Законодательство Российской Федерации о физической культуре и спорте
1. Законодательство Российской Федерации о физической культуре и спорте состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Отношения, возникающие в области физической культуры и спорта, регулируются также указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не противоречащими настоящему Федеральному закону.
2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим федеральным законом, то применяются правила международного договора Российской Федерации.
Статья 37. Спортивный арбитраж
1. Спортивный арбитраж — постоянно действующий третейский суд или третейский суд, образованный сторонами для решения конкретного спора, разрешающий споры в области физической культуры и спорта.
Спортивный арбитраж рассматривает споры с участием субъектов физической культуры и спорта.
2. Спортивный арбитраж осуществляет свою деятельность на основании законодательства Российской Федерации о третейских судах с учетом положений настоящего федерального закона.
Статья 2. Основные понятия
Олимпийское, параолимпийское и сурдолимпийское движения России — составные части соответствующих международных олимпийского, параолимпийского, сурдолимпийского движений, целями которых являются пропаганда и внедрение принципов олимпизма, содействие развитию физической культуры и спорта, укрепление международного спортивного сотрудничества, участие в Олимпийских играх, Параолимпийских играх, Сурдолимпийских играх;
официальные соревнования — соревнования, включенные в календарные планы государственных органов исполнительной власти в области физической культуры и спорта и органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта;
спорт — социально-культурная сфера деятельности человека и общества, сложившаяся в форме специальной практики подготовки человека к соревнованиям и соревновательной деятельности с целью достижения спортивных результатов. Указанная деятельность обеспечивается учебно-тренировочным и воспитательным процессом, а также комплексом экономических, социальных, информационно-образовательных, научно-методических, медицинских, материально-технических и других условий;
физическая культура — составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях развития физических и интеллектуальных способностей человека, совершенствования его двигательной активности и формирования здорового образа жизни, адаптации к изменяющимся условиям существования посредством физического воспитания, физической подготовки, физического развития и спортивной деятельности;
физкультурно-спортивное объединение — добровольное самоуправляемое некоммерческое объединение, создаваемое с целью развития физической культуры и спорта, деятельность которого регламентируется Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», настоящим Федеральным законом, иными законами Российской Федерации;
физкультурно-спортивные организации — юридические лица различных организационно-правовых форм, осуществляющие деятельность в области физической культуры и спорта».
