Богомолов Андрей Алексеевич, юрист ЗАО «Компания АКС». Научная специализация — страхование вкладов в банках РФ.
Родился 16 сентября 1983 г. в г. Москве. Образование высшее — Московская академия экономики и права (2005).
Автор ряда статей.
Коллизия между общей и специальной нормами права представляет собой конфликтное отношение действующих одновременно и на одной территории правовых норм равной юридической силы, возникающее в результате частичного совпадения объемов регулирования и обусловленное особенностями регламентирования общественных отношений.
Для устранения коллизий между общими и специальными правовыми нормами существует специальное коллизионное правило «Lex specialis derogat generali» («специальный закон отменяет общий»), восходящее к римскому праву. Как отмечают М. И. Брагинский и В. В. Витрянский, указанный принцип в общем виде в Гражданском кодексе и не закреплен, как не было и нет его в другом законодательстве, он является давно и безусловно признанным. Отказ от этого принципа привел бы к тому, что правовая система государства полностью сводилась бы к нормам общим и только к таким специальным, которые эти общие нормы могут лишь детализировать. Тем самым законодатель лишит себя возможности достаточно полно отражать в принятых нормах специфику отдельных разновидностей регулируемых отношений [1].
В данном случае под общими нормами понимаются нормы, регулирующие определенный род общественных отношений, а под специальными — регулирующие вид этого рода [2].
Как отмечал знаменитый русский правовед Б. Н. Чичерин, принцип «Lex specialis derogat generali» в доктрине рассматривается как приоритетный по отношению к принципу преимущества последующего закона перед предыдущим («Lex posterior derogat lex prior»): предполагается, что последующий общий закон не отменяет более ранний специальный закон аналогичной юридической силы («Lex posterior generalis non derogat priori speciali»), если это особо не оговорено в самом законе [3].
Правило «Lex specialis derogat generali» наиболее подходит для разрешения в правоприменительной практике содержательных споров в рамках одного нормативного акта. Как раз о таком споре и пойдет речь в данной статье.
Хозяйственное общество в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности», а также Приказом Росздравнадзора от 9 октября 2007 г. N 3063-Пр/07 «Об утверждении форм документов, используемых Росздравнадзором при лицензировании медицинской деятельности» обратилось в Департамент здравоохранения города Москвы с заявлением о предоставлении лицензии на медицинскую деятельность в целях осуществления судебно-медицинской экспертизы вещественных доказательств и исследования биологических объектов, в том числе генетической экспертизы.
Несмотря на отсутствие претензий к представленным документам, в адрес хозяйственного общества было направлено уведомление об отказе в предоставлении лицензии, в котором Департамент здравоохранения города Москвы указал, что хозяйственное общество не выполнило лицензионные требования и условия, установленные Постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. N 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности» (далее — Положение о лицензировании).
Департамент здравоохранения города Москвы указал, что согласно п. 2 ст. 52 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан (утв. Верховным Судом РФ 22 июля 1993 г. N 5487-1) судебно-медицинская экспертиза производится в медицинских учреждениях государственной системы здравоохранения, в то время как хозяйственное общество к таким учреждениям не относится.
Отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии был обжалован хозяйственным обществом в Арбитражный суд города Москвы. В обоснование своей позиции общество указало, что согласно ч. 3 ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» основанием отказа в предоставлении лицензии является:
наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;
несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.
Как следует из смысла названной нормы, перечень оснований для отказа носит закрытый характер и не подлежит расширенному толкованию. Утверждая о том, что хозяйственное общество не выполнило лицензионные требования и условия, установленные Положением о лицензировании, Департамент здравоохранения города Москвы, по мнению хозяйственного общества, не указал, в чем выражается такое невыполнение.
Было также отмечено, что ссылка Департамента здравоохранения города Москвы на п. 2 ст. 52 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан является несостоятельной и необоснованной в силу следующего. Определением от 16 сентября 2004 г. по делу N КАС04-451 Верховный Суд РФ указал, что ст. 52 Основ, устанавливающая, что судебно-медицинская экспертиза производится в медицинских учреждениях государственной системы здравоохранения экспертом бюро судебно-медицинской экспертизы, не свидетельствует о невозможности проведения судебно-медицинских экспертиз вне приведенных систем и указанными лицами, поскольку именно в этой части ст. 52 Основ, как противоречащая позднее принятым нормам законодательства, не подлежит применению. Таким нормативным правовым актом, принятым позже Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, является Федеральный закон N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», который был принят 31 мая 2001 г. (в ред. от 24 июля 2007 г.).
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» государственная судебно-экспертная деятельность осуществляется в процессе судопроизводства государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами и состоит в организации и производстве судебной экспертизы.
Между тем в силу ст. 41 указанного Федерального закона в соответствии с нормами процессуального законодательства Российской Федерации судебная экспертиза может производиться вне государственных судебно-экспертных учреждений лицами, обладающими специальными знаниями в области науки, техники, искусства или ремесла, но не являющимися государственными судебными экспертами. На судебно-экспертную деятельность указанных лиц распространяется действие ст. ст. 2, 4, 6 — 8, 16 и 17, ч. 2 ст. 8, ст. ст. 24 и 25 настоящего Федерального закона.
Более того, Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан приняты раньше, чем Федеральный закон от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
В сложившейся ситуации в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется упомянутое правило «Lex posterior derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П), т. е. Федеральный закон «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации». Такова также и позиция Конституционного Суда Российской Федерации, нашедшая свое отражение в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П и Определении от 24 января 2008 г. N 53-О-О, копии которых хозяйственное общество представило вместе с заявлением в арбитражный суд.
Тем не менее Арбитражным судом города Москвы решением по делу N А40-90493/08-21-689, а также Девятым арбитражным апелляционным судом Постановлением по делу N 09АП-5854/2009-АК в иске хозяйственному обществу было отказано.
Мотивируя свой отказ, суды исходили из того, что доводы лицензирующего органа о невозможности осуществления хозяйственным обществом заявленного вида деятельности правомерны, поскольку молекулярно-генетическое экспертное исследование как вид судебно-медицинской экспертизы можно проводить только в специализированном подразделении бюро судебно-медицинской экспертизы, относящемся к учреждениям здравоохранения особого типа, к которому хозяйственное общество не относится.
Отклоняя довод хозяйственного общества в отношении положений ст. 41 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», суды указали на то, что данная норма носит общий характер, которая не может быть распространена на избранный предпринимателем вид медицинской лицензируемой деятельности, поскольку законодатель предусмотрел специальные нормы, регулирующие требования к лицензиатам конкретных видов медицинской деятельности, — ст. 52 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан, которая прямо указывает, что судебно-медицинская экспертиза производится в медицинских учреждениях государственной системы здравоохранения.
При этом суд апелляционной инстанции также указал на то, что нормы права, приведенные хозяйственным обществом в обоснование своей правовой позиции, не устанавливают право негосударственных организаций на получение лицензии на осуществление государственной судебно-экспертной деятельности.
Справедливость в данной ситуации была восстановлена Федеральным арбитражным судом Московского округа (далее — ФАС Московского округа), рассмотревшего кассационную жалобу хозяйственного общества.
Суд кассационной инстанции в Постановлении по делу N КА-А40/6043-09 указал, что хозяйственное общество обращалось в Департамент здравоохранения города Москвы за получением лицензии на осуществление коммерческой деятельности по проведению судебно-медицинских экспертиз вещественных доказательств и исследованию биологических объектов, в том числе генетических. В связи с чем является ошибочным вывод суда апелляционной инстанции о том, что заявитель обращался за получением лицензии на осуществление государственной судебно-экспертной деятельности.
Было также отмечено, что судебные инстанции, соглашаясь с доводами лицензирующего органа, не учли следующего. Статья 41 Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» определяет регламентацию проведения экспертизы вне государственных судебно-экспертных учреждений. Процессуальное законодательство позволяет проведение экспертизы как в государственных судебно-экспертных учреждениях, так и вне их (ст. 195 УПК РФ, ст. 84 ГПК РФ, ст. 26.4 КоАП РФ, ст. 83 АПК РФ). При этом ч. 2 ст. 41 распространяет действие ряда норм данного Закона на деятельность не только государственных судебно-экспертных учреждений, но также и негосударственных экспертных учреждений. Так, негосударственные экспертные учреждения выполняют аналогичные государственным судебно-экспертным учреждениям задачи. При осуществлении своей деятельности они руководствуются теми же принципами. При осуществлении своей деятельности эксперты негосударственных экспертных учреждений обладают теми же правами и несут те же обязанности, что и эксперты государственных судебно-экспертных учреждений. Негосударственный эксперт подлежит отводу от участия в судебной экспертизе по тем же основаниям, что и государственный. При производстве экспертизы в негосударственных экспертных учреждениях или негосударственным экспертом присутствие участников процесса регулируется процессуальным законодательством и нормами ст. 24 Закона. К заключению негосударственного эксперта предъявляются общие требования Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 20 декабря 2006 г. N 66 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе» указал, что экспертиза может проводиться как в государственном судебно-экспертном учреждении, так и в негосударственной экспертной организации либо к экспертизе могут привлекаться лица, обладающие специальными знаниями.
С учетом изложенного судебная экспертиза может производиться негосударственными судебно-экспертными учреждениями, в штат которых входят лица, обладающие специальными знаниями в области науки, техники, искусства или ремесла, но не являющиеся государственными судебными экспертами.
Ссылка судов на Приказы Минздрава России от 7 октября 2005 г. N 627 «Об утверждении единой номенклатуры государственных муниципальных учреждений здравоохранения» и от 24 апреля 2003 г. N 161 «Об утверждении Инструкции по организации и производству экспертных исследований в бюро судебно-медицинской экспертизы», как отметил ФАС Московского округа, является ошибочной, поскольку они регулируют деятельность непосредственно государственных учреждений здравоохранения, в систему которых входит бюро судебной экспертизы. Между тем хозяйственное общество является коммерческой организацией.
Более того, ни Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», ни Положение о лицензировании медицинской деятельности, утв. Постановлением Правительства РФ, также не содержат запрета на получение негосударственными организациями лицензии на осуществление коммерческой деятельности по проведению судебно-медицинских экспертиз вещественных доказательств и исследованию биологических объектов, в том числе генетических.
Суд кассационной инстанции также согласился с доводом хозяйственного общества о том, что в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления запрещается принимать акты или осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. В частности, запрещаются: введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Таким образом, вывод судебных инстанций о невозможности осуществления обществом заявленного вида деятельности, поскольку молекулярно-генетическое экспертное исследование как вид судебно-медицинской экспертизы можно проводить только в специализированном подразделении бюро судебно-медицинской экспертизы, относящемся к учреждениям здравоохранения особого типа, к которому заявитель не относится, является ошибочным.
При таких обстоятельствах, как указал ФАС Московского округа, у судебных инстанций не имелось правовых оснований для отказа в удовлетворении требований заявителя.
В силу того что собирание каких-либо доказательств суду кассационной инстанции не потребовалось, обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции были отменены. Федеральный арбитражный суд Московского округа вынес новое решение об удовлетворении требований хозяйственного общества.
Список литературы
1. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. М.: Статут, 2001. Кн. 1. Общие положения // СПС «КонсультантПлюс».
2. Черданцев А. Ф. Толкование права и договора. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 170.
3. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Типография товарищества «И. Н. Кушнерев и К.», 1894 // URL: http://constitution. garant. ru/DOC_3848892.htm (дата обращения 24 июля 2009 г.).
