АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Е. Л. ПИСАРЕВСКИЙ
Писаревский Евгений Леонидович
Заместитель руководителя Федерального агентства по туризму Российской Федерации (Ростуризм) Евгений Леонидович Писаревский работает в сфере туризма более 15 лет, из которых восемь лет — на федеральной государственной гражданской службе. Государственный советник Российской Федерации 3 класса, кандидат юридических наук.
Занимал руководящие должности в адвокатских образованиях, высших учебных заведениях, работал в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. За это время приобрел значительный опыт правозащитной, правотворческой, правоприменительной и правопросветительской деятельности, а также в области менеджмента туризма и индустрии гостеприимства. С февраля 2007 г. по август 2008 г. работал в Федеральном агентстве по туризму в должности начальника правового управления, с августа 2008 г. — заместитель руководителя Ростуризма.
Евгений Леонидович Писаревский принимал активное участие в подготовке и реализации законодательства в области туристско-рекреационных особых экономических зон, а также изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». В настоящий момент под руководством Евгения Леонидовича Писаревского эффективно решаются и иные государственные задачи, направленные на защиту прав и законных интересов туристов, формирование правовых основ цивилизованного туристского рынка, создание национальной системы безопасности туризма.
Е. Л. Писаревский является членом правления Ассоциации юристов России, президиума Ассоциации туроператоров России, а также членом Международной ассоциации юристов, работающих в сфере правового обеспечения туризма и путешествий (IFTTA). Награжден Почетной грамотой Правительства Российской Федерации, а также различными ведомственными наградами.
Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира. Путешествия в настоящее время перестали быть просто удовольствием, развлечением или роскошью, а превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с удовлетворением духовных, интеллектуальных и иных потребностей, восстановлением и развитием физических сил человека, поддержанием необходимого уровня его жизнедеятельности. В то же время «свободный, образованный, здоровый, активный человек — основа конкурентоспособности страны», указывается в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. туризм рассматривается как существенная составляющая инновационного развития нашей страны в долгосрочной перспективе, экономически выгодная и экологически безопасная отрасль национальной экономики.
На совещании, проходившем 1 августа 2008 г. в г. Угличе Ярославской области, Президент Российской Федерации Д. А. Медведев отметил, что богатейшее культурно-историческое наследие страны и уникальные природные условия представляют собой грандиозный ресурс для развития туризма. По мнению Президента России, именно в туризме заложена одна из точек роста для многих российских регионов.
ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ТУРИЗМА
Развитие сферы туризма в России во многом определяется государственной политикой. Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 г. и других политико-правовых документах.
Государственная политика в сфере туризма (туристская политика) является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и включает в себя систему вырабатываемых и реализуемых государством целей, приоритетов и способов государственного регулирования туристской деятельности, направленных на поддержку и развитие в Российской Федерации ответственного, устойчивого и всеобще доступного туризма.
Приоритетными направлениями государственной политики в сфере туризма являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Туристская политика строится на основе соблюдения Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации.
Одним из примеров такой поддержки стало важное событие для развития отрасли — принятие Постановления Правительства Российской Федерации от 7 мая 2009 г. N 397 «О порядке пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристских целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки». О подписании Постановления шла речь на встрече Председателя Правительства РФ Владимира Путина и руководителя Ростуризма Анатолия Ярочкина. Согласно этому документу, указанные граждане могут находиться на территории Российской Федерации 72 часа без оформления виз. До подписания этого документа трехдневный безвизовый режим действовал только для пассажиров круизных судов. Между тем ежегодно Россию посещают сотни тысяч пассажиров паромов. В прошлом году только Петербург принял 500 тыс. туристов данной категории, а после принятия указанного Постановления, по прогнозам экспертов, эта цифра удвоится уже в текущем году.
В настоящий момент функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в сфере туризма осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). В Минспорттуризме России существует отраслевой Департамент, который занимается данными вопросами.
Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Руководство деятельностью Ростуризма осуществляет Минспорттуризм России.
К полномочиям Ростуризма относится реализация государственной политики в сфере туризма, а также приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, в том числе:
— федеральных, отраслевых целевых программ развития туризма;
— содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
— защита прав и интересов туристов, обеспечение их безопасности;
— содействие кадровому обеспечению в сфере туризма;
— развитие научных исследований в сфере туризма;
— стандартизация и классификация объектов туристской индустрии;
— формирование и ведение Единого федерального реестра туроператоров;
— информационное обеспечение туризма;
— создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;
— оказание государственных услуг в сфере туризма;
— взаимодействие с национальными туристскими администрациями иностранных государств и международными организациями в сфере туризма.
Как у Минспорттуризма России, так и у Ростуризма имеются четко определенные полномочия в области государственного регулирования туристской деятельности. Работа между этими государственными органами строится на творческой и конструктивной основе. Ростуризм активно взаимодействует с Министерством не только по вопросам своей компетенции (реализации правоприменительных функций, целевых программ и т. д.), но и в области подготовки проектов нормативных правовых актов в сфере туризма. Реализацию государственной политики в сфере туризма в субъектах Российской Федерации осуществляют региональные органы управления туризмом. О важном значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического развития регионов России свидетельствует активно формирующееся законодательство субъектов Российской Федерации о туристской деятельности. Более чем в половине субъектов Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма, а также концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, утверждено множество региональных целевых программ развития туризма.
Недавно принятые изменения (от 25.12.2008 N 281-ФЗ) в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», связанные с наделением полномочиями в сфере туризма органов местного самоуправления, сформировали правовую основу для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального управления сферой туризма.
Важнейшим элементом государственной политики в сфере туризма является формирование культуры отдыха, о которой говорил Президент России Д. А. Медведев (Красная Поляна, Сочи, 12 января 2009 г.). По нашему мнению, культура отдыха (культура туризма) — это качественное состояние сферы туризма, которое характеризуется высоким уровнем развития общественных отношений в данной сфере, индивидуального и общественного сознания у путешественников, должностных лиц, представителей власти, работников предприятий туристской индустрии, населения принимающих туристов регионов (субъекты туризма). Культура отдыха предполагает осознание всеми субъектами туризма роли и места туризма в современном мире, необходимости формирования в обществе модели поведения, связанной с рациональным использованием свободного времени в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых и других туристских целях.
Составной частью культуры отдыха является «культура личной безопасности туриста». Это значит, что каждый турист в процессе подготовки и совершения путешествия должен сознательно относиться к обеспечению своей личной безопасности, в том числе адекватно оценивать опасности (риски) причинения вреда его жизни и здоровью, строго соблюдать меры обеспечения личной безопасности, законы страны (места) временного пребывания, уважать обычаи и традиции населения регионов (центров, территорий), принимающих туристов (местное население), рационально использовать компоненты и объекты окружающей среды, бережно относиться к туристским ресурсам.
Формирование культуры отдыха невозможно и без развития «туристского сознания» местного населения. Гаагская декларация по туризму (1989) определяет «туристское сознание» как определенную «идеологию гостеприимства» по отношению к путешественникам и туристам, вырабатываемую «у сотрудников таможенных и иммиграционных властей, персонала туристских предприятий и широкой общественности с целью уважения человеческого достоинства, и в первую очередь для недопущения каких-либо проявлений дискриминации». Отрадно, что в российских регионах уже появляются первые программы, направленные на формирование туристского сознания населения туристских центров (например, проект «Сочи — гостеприимный город»).
Среди приоритетных задач государственной политики в сфере туризма на ближайшую перспективу я бы выделил задачи в области правового регулирования туризма и государственной поддержки въездного, внутреннего и социального туризма. В частности, к таким задачам относятся:
— совершенствование механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров, в том числе в части увеличения размера финансового обеспечения, согласования отдельных положений Закона о туристской деятельности с нормами страхового права и др.;
— ужесточение юридической ответственности туроператоров за причинение вреда жизни и здоровью туристов, нарушение иных норм законодательства в области безопасности туризма, установление дополнительных оснований для исключения сведений о туроператорах из Реестра и др.;
— внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в части наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по развитию туризма);
— установление особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, включая повышенную ответственность туроператоров и турагентов за качество и безопасность предоставляемых услуг, определение квалификационных требований к руководителям турфирм, организующих путешествия групп несовершеннолетних туристов, а также квалификационных требований к руководителям таких групп;
— наделение федерального органа исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере туризма; формированию правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта на территории Российской Федерации;
— совершенствование нормативной правовой базы для развития культурно-познавательного туризма;
— введение обязательного страхования расходов туристов, выезжающих за рубеж, а также обязательного страхования туристских маршрутов повышенной опасности (экстремальный туризм) в пределах России с установлением минимального размера страховой суммы и минимального набора страхуемых рисков, оказываемых страховых услуг;
— подготовка проекта нового Федерального закона «О туризме»;
— создание условий для расширения туристской и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и других территорий Российской Федерации, развития сельского туризма;
— создание налогового инструмента поддержки социального туризма (детей, молодежи, пожилых людей и др.) путем внедрения в практику туристской деятельности социального налогового вычета по налогу на доходы физических лиц при оплате расходов на путешествия в пределах территории Российской Федерации;
— существенное увеличение бюджетных ассигнований на продвижение внутреннего и въездного туризма в России и за рубежом;
— создание полиязычного государственного информационного портала «Туризм России»;
— создание сети представительств Ростуризма за рубежом с целью продвижения туризма и содействие в обеспечении безопасности российских туристов, находящихся за пределами Российской Федерации.
Таблица 1
Ежегодные государственные бюджеты зарубежных стран,
направленные на продвижение национального туристского
продукта (2005 г., страны Европы)
Страна Сумма бюджета,
млн. евро
Австрия 30,0
Великобритания 52,3
Венгрия 15,9
Германия 24,5
Греция 114,0
Дания 17,0
Ирландия 64,2
Испания 96,2
Италия 43,2
Кипр 49,4, из
них 4,0 млн. —
на рекламу Кипра
в России в 2007 г.
Мальта 19,1
Нидерланды 18,0
Норвегия 9,2
Польша 6,9
Румыния 5,7
Чехия 6,8
Словакия 6,3
Словения 7,6
Турция 120,0, из
них 12,0 — на
рекламу Турции
в России
Финляндия 16,2
Франция 27,3
Швейцария 26,8
Швеция 9,9
Эстония 2,9
Российская 185 млн.
Федерация руб. (2009)
Средний бюджет по 31,7
странам Европы
СОВРЕМЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ТУРИЗМЕ
Современное состояние законодательства о туризме характеризуется следующими основными тенденциями:
— развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;
— усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие, повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;
— появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);
— развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма; формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков);
— комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа «туристских норм» в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства;
— развитием регионального и местного правотворчества в сфере туризма и его унификацией;
— гармонизацией законодательства Российской Федерации и права Европейского союза, законодательств государств Содружества Независимых Государств и др.
Наиболее отчетливо эти тенденции проявились в 2006 — 2007 гг., когда в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. В настоящий момент законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского союза и законодательством развитых в туристском отношении государств. В последние несколько лет в сфере государственного регулирования туризма в России действительно произошли серьезные изменения. Эти изменения затронули не только законодательство о туристской деятельности, но и всю правовую сферу.
Прежде всего, речь идет о Федеральном законе от 5 февраля 2007 г. N 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Впервые в России этим Законом введена система финансового обеспечения ответственности туристских организаций перед потребителями в форме банковской гарантии и договора страхования договорной ответственности туроператора, а также Единый федеральный реестр туроператоров. Реестр туроператоров и финансовое обеспечение — это новый способ государственного регулирования предпринимательской деятельности, связанный с устранением избыточных административных барьеров, переходом от разрешительной системы начала осуществления предпринимательской деятельности к преимущественно уведомительной. Данный способ пришел на смену лицензированию туристской деятельности.
Реестр находится в открытом доступе в сети Интернет и еженедельно актуализируется. На сегодня в Реестре 4382 туроператора (5051 — 2008 г. — 13%), в том числе:
— 2702 туроператора, имеющих право заниматься международным туризмом (2989 — 2008 г. — 10%);
— 1680 туроператоров по внутреннему туризму (1578 — 2008 г. — +6%);
— договор страхования гражданской ответственности заключили 4223;
— банковские гарантии получили 159 компаний.
30 апреля 2009 г. из Реестра были исключены сведения о 656 туроператорах (причина исключения: непредставление финансового обеспечения на новый срок).
Главное, что можно сказать по итогам первых двух лет реализации Закона, — Закон работает. Страховые компании исправно платят в самых различных случаях: от фактического исчезновения туроператоров до вариантов, связанных с финансовой неустойчивостью, несостоятельностью турфирм. Причем эффективность Закона характеризуется не только количеством выплат по договорам страхования или банковским гарантиям, а прежде всего существенным ростом случаев досудебного урегулирования имущественных споров между туроператорами (турагентами) и туристами, который мы наблюдаем в последнее время. Это принципиальный итог, ведь главная цель фингарантий — обеспечить добросовестное исполнение туроператорами своих обязательств перед туристами, повысить качество обслуживания и в то же время защитить туристов от морального и материального ущерба.
В настоящий момент в Государственной Думе рассматривается законопроект об увеличении и дифференциации размера финансового обеспечения ответственности туроператоров. Известные события, произошедшие на туристском рынке летом 2008 г. и связанные с исчезновением руководства компании «Детур», свидетельствуют о необходимости существенного увеличения минимального размера финансового обеспечения для компаний, занимающихся международным туризмом. Тогда указанная компания не выполнила своих обязательств перед туристами на общую сумму 30 млн. руб., из которых страховщик — компания «РОСНО» компенсировала лишь треть — 10 млн. руб., так как гражданская ответственность компании была застрахована на установленную законом минимальную сумму.
Фингарантии позволяют более эффективно бороться с незаконной туристской деятельностью, а также с недобросовестными предпринимателями, в отношении которых возбуждаются административные и уголовные дела. В этой работе, а также в целях обеспечения безопасности туризма Ростуризм тесно сотрудничает с МВД России, Роспотребнадзором и его территориальными органами.
За время действия Закона появилась определенная правоприменительная практика. По ч. 1 ст. 171 УК РФ осужден предприниматель, осуществляющий туроператорскую деятельность без внесения сведений в Реестр. Таким образом, решение суда свидетельствует о том, что внесение сведений о туроператоре в Реестр является не чем иным, как выдачей предпринимателю специального разрешения на занятие предпринимательской деятельностью.
ЦИФРЫ И ФАКТЫ
По данным Всемирного совета по туризму и путешествиям, в 2007 г. доля туризма в мировом ВВП составила 3,6%, а с учетом вклада сопутствующих отраслей — 10,4%. Многие страны Европы, такие, как Швейцария, Австрия, Франция, Болгария, значительную часть своего благосостояния построили на доходах от туризма. Так, в Австрии 8,6% в ВВП страны составляют прямые доходы от туризма и 15% — доходы с учетом мультипликативного эффекта, в Испании соответственно 6,8 и 18,2%, во Франции — 4,1 и 10,9%, в Хорватии — 8,5 и 19,0%, в Великобритании — 3,4 и 9,1%, в Канаде — 3,4 и 11,0%, в Болгарии — 4,1 и 14,5%. Анализ современного состояния туризма в Российской Федерации показывает, что в последние годы эта сфера в целом развивается стабильно и динамично. По оценкам Всемирного совета по туризму и путешествиям, доходы от туризма в 2007 г. в ВВП нашей страны с учетом мультипликативного эффекта составили 6,7%. Согласно данным того же источника, число рабочих мест в туризме составило 1% от общей занятости, с учетом смежных отраслей — 5,7%, инвестиции в основной капитал в туристскую индустрию России составляют 12,1% от общих инвестиций при годовом росте в 8,2%.
Отмечается ежегодный рост внутреннего туристского потока. Так, по данным Росстата, в Российской Федерации в 2008 г. отдохнули 31,2 млн. россиян, что на 8% больше, чем в 2007 г.
В 2008 г. впервые за последние три года наметился рост въездного туризма. Нашу страну посетили 236 767 140 иностранцев (+3% к 2007 г.), из них с целью туризма — 2 295 074 (+4% к 2007 г.), со служебной целью — 4 112 477 (+26% к 2007 г.). Существенный рост туристских поездок в нашу страну зафиксирован из Испании — 105 655 (+33% к 2007 г.), Италии — 143 493 (+10% к 2007 г.), Канады — 44 238 (+66% к 2007 г.), Великобритании — 142 016 (+9% к 2007 г.). Сократился поток туристов из Германии — 332 822 (-4% к 2007 г.), Китая — 127 155 (-2% к 2007 г.), Финляндии — 142 017 (-7% к 2007 г.), Франции — 103 223 (-8% к 2007 г.). Из Российской Федерации в 2008 г. за рубеж выехал 36 537 521 россиянин, с целью туризма — 11 313 697 (+21% к 2007 г.). Германию в туристских целях посетили — 330 274 (+43% к 2007 г.), Египет — 1 426 742 (+14% к 2007 г.), Израиль — 98 708 (+118% к 2007 г.), Испанию — 365 436 (+15%), Италию — 398 067 (+19%), Турцию — 2 212 792 (+15%), Китай — 2 059 326 (+25%), Францию — 229 234 (+34%).
По данным Центрального банка РФ, средние расходы в 2007 г. (отражающие изменение цен, географии и целей поездок) одного въехавшего на территорию Российской Федерации нерезидента выросли с 314 до 424 долл. (на 35%). Среднедушевые расходы граждан дальнего зарубежья на поездки в Россию увеличились с 572 до 702 долл. (на 23%), а граждан СНГ — со 188 до 289 долл. (на 54%).
Выезжая за границу в январе — июне 2008 г., житель России тратил 678 долл. против 640 долл. годом ранее (рост 6%), при этом в странах дальнего зарубежья затраты составили 1041 долл. против 1006 долл. (на 4% больше), а в странах СНГ — 166 долл. против 172 долл. (на 3% меньше). Быстрорастущий спрос на туристские услуги внутри страны вызвал бум строительства малых гостиниц, в основном в курортных регионах, а также увеличение числа гостиниц международных гостиничных цепей в Москве, Санкт-Петербурге и других крупнейших городах страны, создание отечественных гостиничных цепочек. Резко увеличился объем инвестиционных предложений по гостиничному строительству как со стороны иностранных, так и со стороны отечественных инвесторов. При этом основные предложения направлены на развитие гостиничного бизнеса в регионах России.
В сфере национального туризма функционирует 6500 гостиниц и других средств размещения единовременной вместимостью на 500 тыс. мест. Количество пансионатов и домов отдыха (специализированных средств размещения) составляет 4519, с общей численностью 748 000 койко-мест (2007 г.). Таким образом, в Российской Федерации общее количество мест в средствах размещения составляет около 1 250 000.
Особо следует отметить успехи последних лет в развитии курортно-туристского комплекса Краснодарского края, которые закономерно привели к выбору нашей страны при определении Сочи местом проведения зимней Олимпиады-2014. Благодаря этому получили всемирную известность не только Красная Поляна и Сочи, но и весь Краснодарский край в целом, что обусловливает долгосрочный бизнес-интерес к развитию туристской инфраструктуры данного региона и гарантию того, что через несколько лет Черноморское побережье станет развитым курортным центром мирового уровня. Несмотря на то что туристский потенциал России пока используется лишь на 20%, перспективы развития туризма в нашей стране огромны.
Инвестиции в основной 532,6 599,0 709,7 983,3 1 257,0 1 531,0 1 804,6 2 278,2 2 898,5
капитал (млрд. руб.)
Большое значение в развитии туристской инфраструктуры играет государственно-частное партнерство. Так, через федеральные целевые программы (ФЦП), а также в рамках проектов особых экономических зон (ОЭЗ) туристско-рекреационного типа государством финансируется развитие инженерной инфраструктуры, а бизнес инвестирует в строительство гостиниц, подъемников и т. п.
Наиболее перспективные в этом отношении регионы страны — это юг, где успешно развивается пляжный и оздоровительный туризм, Дальний Восток и Забайкалье с их уникальными экологическими ресурсами и возможностями для развития активных видов туризма. В 2008 г. Правительством Российской Федерации утверждена Федеральная целевая программа «Юг России (2008 — 2012 годы)». В Программе имеется отдельный раздел «Развитие туристско-рекреационного комплекса». Ростуризм является одним из государственных заказчиков Программы.
В рамках Программы предполагается расширение действующих и строительство новых туристско-рекреационных комплексов в республиках Северного Кавказа, где имеется значительный потенциал для развития туризма: побережье Каспийского моря в Республике Дагестан, горнолыжные комплексы — «Архыз» и «Домбай» в Карачаево-Черкесской Республике, «Лаго-Наки» и «Оштен» в Республике Адыгея, «Мамисон» в Республике Северная Осетия — Алания, «Приэльбрусье» в Кабардино-Балкарской Республике. Строительство туристско-рекреационных комплексов предполагается осуществлять за счет различных источников: за счет средств бюджетов предполагается построить инфраструктурные объекты (инженерные сети), а создание туристско-рекреационных комплексов — за счет привлеченных инвестиций. За весь период реализации Программы на указанные цели из федерального бюджета планируется направить более 17 млрд. руб.
В настоящее время в субъектах Российской Федерации реализуется 65 региональных целевых программ развития туризма, в пяти регионах приняты концепции развития туризма. Финансирование региональных программ развития туризма предусматривается за счет средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников и составляет, по предварительным оценкам, около 37 млрд. руб., из них из внебюджетных источников около 32 млрд. руб., что составляет почти 85% от общей суммы. Прежде всего, внебюджетные средства будут направлены на строительст во средств размещения в регионах. Несомненно, экономический кризис отрицательно сказывается на реализации региональных целевых программ развития туризма. Во многих регионах финансирование программ сократилось (в среднем на 15%). Однако есть и положительные примеры. Так, 31 декабря 2008 г. в Республике Татарстан принята Республиканская целевая программа «Развитие сферы туризма в Республике Татарстан на 2009 — 2011 годы», в рамках которой из бюджета Республики на развитие туризма предусмотрено финансирование в объеме 224 млн. руб.
БЕЗОПАСНОСТЬ ТУРИЗМА
Вопросы защиты прав и законных интересов российских туристов за рубежом и обеспечения безопасности туризма постоянно находятся в центре внимания Ростуризма. Следует отметить, что основы системы безопасности туризма в нашей стране в целом сформированы. Вступившие с 1 июня 2007 г. в действие изменения в Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» впервые в нашей стране предлагают реальные механизмы защиты прав и законных интересов туристов. Установлена финансовая ответственность туроператоров за качество и безопасность оказываемых ими услуг, предусмотрена возможность расторжения (изменения) договора о реализации туристского продукта в случае возникновения угрозы безопасности жизни и здоровья туристов в стране (месте) временного пребывания. В Законе о туристской деятельности и в Правилах оказания услуг по реализации туристского продукта содержится подробный перечень информации, которую туроператоры и турагенты обязаны предоставлять туристам в целях обеспечения их личной безопасности.
Федеральное агентство по туризму в конце 2007 г. утвердило Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Данный Регламент направлен на своевременное обеспечение достоверной информацией об угрозах безопасности в России и за рубежом. Информация об угрозе безопасности, в том числе поступившая от федеральных органов исполнительной власти (МИД России, МЧС России, МВД России, ФСБ России, Роспотребнадзора, Росгидромета), включает в себя сведения о виде угроз безопасности, в том числе требующих немедленного чрезвычайного реагирования, а также сведения о выявлении и прогнозировании угроз безопасности, осуществлении комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации, об осуществлении системы мер по восстановлению нормального функционирования туристской индустрии в регионах, пострадавших в результате возникновения угрозы безопасности. В 2008 г. в соответствии с Регламентом Ростуризм неоднократно информировал туристов об угрозах безопасности за рубежом.
Существуют и рекомендации Всемирной туристской организации ООН (ЮНВТО) для индустрии туризма о действиях в условиях кризисной ситуации. Это руководство к действию в кризисных ситуациях на туристском рынке является актуальным и полезным документом, а отдельные его положения могут быть использованы в практической деятельности не только организаций туристской индустрии, но и органов управления туризмом в субъектах Российской Федерации. По мнению экспертов ЮНВТО, реализация положений данного документа позволит участникам сферы туризма эффективно управлять кризисными ситуациями, а также сохранить доверие туристов к национальной туристской индустрии в условиях разнообразных кризисов. Вместе с тем следует отметить, что указанный документ не является обязательным для применения, а ряд его положений требует существенной адаптации к реалиям современной индустрии туризма в России. Документ размещен на сайте Ростуризма в сети Интернет.
Вместе с тем, как показывает практика, необходимо продолжать работу над совершенствованием правового обеспечения отношений в области безопасности туризма. Думаю, назрела необходимость законодательно ввести обязательное страхование туристов, выезжающих за рубеж, и определить минимальный набор рисков и страховых услуг, входящих в этот вид страхования. Следует также создать правовые механизмы для оказания правовой и иных видов неотложной помощи российским туристам, оказавшимся в затруднительном положении за рубежом, предусмотреть порядок финансирования консульских служб для оказания необходимой помощи российским туристам. Планируется открытие представительств Ростуризма за рубежом с возложением на них функций по оказанию неотложной помощи российским туристам в иностранных государствах (совместно с консульскими службами). Не менее актуальным является принятие комплекса мер, направленных на повышение культуры безопасности туризма.
ТУРИЗМ И СОВРЕМЕННЫЕ ВЫЗОВЫ
Кризис, несомненно, повлияет и уже повлиял на развитие туризма как в мире, так и в России. Эксперты ЮНВТО (Всемирной туристской организации) прогнозируют, что в 2009 г. количество международных туристских прибытий в лучшем случае останется на уровне 2008 г. (около 950 млн. человек), в худшем — произойдет снижение на 2%. Тем не менее люди не прекратят путешествовать, но наибольшим спросом будут пользоваться «экономтуры» на незначительные расстояния и на короткий период времени.
Несмотря на то что 2008 г. российский туризм закончил в целом успешно (отмечался рост выездного, въездного и внутреннего туризма), начало 2009 г. стало неутешительным для выездного туризма. Наиболее заметные следствия кризиса во всем мире — снижение средней стоимости бронирований, уменьшение продаж, сокращение объема бизнес-поездок. В период новогодних праздников количество чартерных рейсов сократилось на 21%, и больше всего на дальние перевозки. Существенно сократились корпоративные поездки за рубеж. Многие туроператорские компании сокращают персонал. Тенденция очевидна: кризис не несет ничего хорошего, в том числе для российской туриндустрии. В прошлом году, по данным Международной ассоциации воздушного транспорта (IATA), убытки авиакомпаний мира составили порядка 5 млрд. долл. По информации, поступающей из экспертных кругов официальных государственных структур, на начало 2009 г. 20% российских авиаперевозчиков не платят отчислений в Пенсионный фонд и задерживают оплату за аэронавигационное обслуживание.
Ожидался очень серьезным и сложным летний сезон 2009 г. По результатам опроса ВЦИОМ стало известно о том, что 30% респондентов — граждан России в Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, возможно, сократят свои привычные расходы из семейного бюджета на путешествия и отдых. Сократится число «горящих» путевок на 25 — 30%, фактически может подняться их стоимость. В то же время Всемирная туристская организация верила, что туристская индустрия сможет быстрее всех других отраслей экономики приспособиться к новым, посткризисным условиям и будет не только выживать, но и прогрессивно развиваться.
В условиях кризиса государства принимают специальные меры по поддержке и развитию въездного и внутреннего туризма. Во Франции создается единая государственная структура, которая будет заниматься всеми вопросами государственного регулирования туризма в республике. Кроме того, разработан антикризисный план, вводятся новые бренды: «Марка Франции» или «Свидание с Францией», которые активно продвигаются за счет выделяемых дополнительных финансовых средств. Отели Парижа уровня «четыре звезды» впервые с 2003 г. объявили о снижении цен на 15%.
Правительство Индии обратилось к владельцам отелей страны с просьбой снизить тарифы на размещение на 10 — 15%. Египет призывает отели снизить цены и планирует дотации на чартерные перевозки. Великобритания, Франция и Германия активно пропагандируют отдых как средство борьбы с кризисом. У них формируется новая идеология, в частности в Великобритании при поддержке правительства гостиничная индустрия, туроператоры объединились в общую рекламную кампанию, убеждающую граждан страны не отказываться от отдыха, поездок на зарубежные или отечественные курорты. Главная мысль кампании: в условиях экономического кризиса нация переживает мощнейший психологический стресс и ей просто необходим отдых.
Как показывает мировой опыт, кризисная ситуация может стать своеобразным инструментом развития национальных экономик. Так, падение курса национальных валют повышает интерес к продуктам и услугам внутреннего и въездного туризма. Этот фактор необходимо использовать для переориентации выездных туристских потоков на внутренний туризм, а также увеличить долю въездного туризма в российском туризме. Российское государство уже предприняло ряд мер по поддержке туристской индустрии. Крупнейшие российские авиаперевозчики («Аэрофлот», «Сибирь», «Трансаэро» и др.) включены в перечень предприятий, которым будет оказана финансовая поддержка из средств федерального бюджета. Кроме того, в государственный перечень входят такие аэропорты, как Шереметьево, включая международный аэропорт Владивостока, Внуково, Пулково, Сочи, Кольцово, Толмачево, Ленинград, аэропорт «Новый Хабаровск» и группа компаний «Ист-лайн».
В 2008 г. на поддержку туристской деятельности выделено из бюджета 185 млн. руб. 21 — 23 марта 2009 г. под патронажем Ростуризма в Москве прошла крупнейшая российская туристская выставка «Интурмаркет-2009», главной целью которой является развитие въездного и внутреннего туризма в российских регионах. За счет федерального бюджета планируется создание цикла телепередач на российских каналах, на эти цели выделено порядка 50 млн. руб. Целенаправленно будут показываться российские регионы, все их конкурентные преимущества и достоинства, популяризироваться отдых в России. Рособразованием и Ростуризмом разрабатываются меры по подготовке персонала для туротрасли, в том числе из числа лиц, высвобождаемых в результате кризиса из других отраслей экономики.
Минспорттуризм России, ТПП России, Ростуризм будут содействовать переговорному процессу между перевозчиками, турбизнесом, региональными администрациями в целях координации усилий по оптимизации цен на туристские продукты, реализуемые на отдых в пределах страны, и прежде всего на отдых на побережье Черного моря в летний период. По моему мнению, в условиях мирового экономического кризиса становится актуальным вопрос о «туристской независимости» нашей страны, которая является элементом системы национальной безопасности. «Туристская независимость» заключается в физической и экономической доступности для россиян внутренних туристских, курортных и иных рекреационных ресурсов, а также туристско-рекреационных услуг адекватного количества и качества. «Туристская независимость» России предполагает способность нашей страны удовлетворять потребности своих граждан в туризме, санаторно-курортном лечении и отдыхе в основном за счет внутренних ресурсов, гигантский потенциал которых в настоящее время используется только на 20% и не всегда эффективно.
Это не значит, что система российского туризма должна быть искусственно закрыта и изолирована от глобальных мировых тенденций и процессов развития туризма за рубежом, в том числе таких, как либерализация услуг, упрощение туристских (визовых, пограничных, таможенных и др.) формальностей для иностранцев. Более того, обеспечение туристской независимости предполагает еще более тесное сотрудничество с иностранными государствами, международными организациями и предпринимателями, в том числе для использования у нас в стране их лучшего опыта, технологий и инвестиций.
Обратив более серьезное внимание на развитие внутреннего туризма, мы сделаем наш туристский рынок и более конкурентоспособным для въездного туризма. Не секрет, что многие российские туристы к сервису относятся более взыскательно, чем иностранцы. Поэтому в условиях экономического кризиса для развития внутреннего туризма в нашей стране должны быть созданы максимально благоприятные политические, экономические, организационные, кадровые и иные условия. И это полностью отвечает интересам национальной безопасности нашей страны.
