Административные и правовые аспекты развития массового детско-юношеского спорта в Российской Федерации

(Карякин В. В.) («Спорт: экономика, право, управление», 2009, N 4)

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РАЗВИТИЯ МАССОВОГО ДЕТСКО-ЮНОШЕСКОГО СПОРТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. В. КАРЯКИН

Карякин В. В., директор Департамента нормативного и правового обеспечения государственной политики Минспорттуризма России, член Комиссии по спортивному праву Ассоциации юристов России, кандидат юридических наук.

Основной предпосылкой для серьезных перемен в спортивной сфере стало усиленное внимание государства к улучшению качества жизни и благосостоянию россиян, укреплению здоровья, физического развития детей, духовному воспитанию молодежи, к вопросам создания материально-технической базы спорта, к повышенной значимости спорта как инструмента для решения социальных и экономических задач. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <1>, в которой отмечается, что в развитии человеческого потенциала общества, духовного и физического здоровья значительную роль играют физическая культура и спорт. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

В настоящее время Правительством Российской Федерации утверждена разработанная Министерством спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г. <2>. Одним из основных направлений Стратегии является развитие детско-юношеского спорта, системы отбора и подготовки спортивного резерва для повышения конкурентоспособности российского спорта на международной спортивной арене. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 2009. N 33. Ст. 4110.

В качестве основных стратегических целевых ориентиров развития детско-юношеского спорта в Российской Федерации на первом этапе (2009 — 2015 гг.) и на втором этапе (2016 — 2020 гг.) определены: — увеличение доли обучающихся и студентов, систематически занимающихся физической культурой и спортом, в общей численности данной категории населения: на первом этапе — с 34,5 до 60% и на втором этапе — до 80%; — увеличение доли граждан, занимающихся в специализированных спортивных учреждениях, в общей численности данной возрастной категории: на первом этапе — до 35% и на втором этапе — до 50%; — увеличение доли лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, систематически занимающихся адаптивной физической культурой и адаптивным спортом, в общей численности данной группы населения: на первом этапе — с 3,5 до 10% и на втором этапе — до 20%; — увеличение количества штатных работников физической культуры и спорта: на первом этапе — с 295,6 тыс. человек до 320 тыс. человек и на втором этапе — до 360 тыс. человек. Улучшение социально-экономического положения страны в последнее десятилетие положительно сказалось на преодолении негативных тенденций в сфере физической культуры и спорта, наблюдавшихся в 1990-е годы. Реализация подпрограммы «Физическое воспитание и оздоровление детей, подростков и молодежи в Российской Федерации (2002 — 2005 годы)» Федеральной целевой программы «Молодежь России (2001 — 2005 годы)», Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 — 2015 годы» и подпрограммы «Развитие футбола в Российской Федерации на 2008 — 2015 годы» Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 — 2015 годы» стала основой построения материальной базы детско-юношеского спорта. В рамках Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006 — 2015 годы» реализуется ряд мероприятий, направленных на совершенствование физкультурно-оздоровительной работы среди обучающихся образовательных учреждений и молодежи. В том числе Программой предусматривается разработка и внедрение в образовательный процесс эффективной системы физического воспитания, ориентированной на особенности развития детей и подростков, их занятости в образовательных учреждениях разных типов, создание инновационных технологий повышения привлекательности занятий физической культурой в общеобразовательной школе. В условиях разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации большое значение приобретает наличие в субъектах Российской Федерации системы законодательно установленных мер и сложившейся практики организационного, информационного и ресурсного обеспечения сферы физической культуры, массового спорта, отдыха и оздоровления детей. Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации базируется на положениях Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в части, касающейся отдыха и оздоровления детей. В настоящее время вступил в силу подготовленный Минспорттуризмом России Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 175-ФЗ «О внесении изменений в статью 21 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 8 и 23 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» <3>, наделяющий высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации полномочиями в проведении единой государственной политики в области физической культуры и спорта. ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2009. N 29. Ст. 3612.

Региональным законодательством определены полномочия как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления. Практически во всех законах субъектов Российской Федерации предусмотрена в определенной степени поддержка детско-юношеского спорта, отдыха и оздоровления детей. За последние годы наметился прогресс в области бюджетного финансирования физической культуры и спорта, что, в свою очередь, повлияло и на рост количества занимающихся спортом. Вместе с тем темпы позитивных изменений и в системе массового детско-юношеского спорта, и в системе подготовки спортивного резерва не соответствуют масштабным задачам физического, нравственного и духовного воспитания молодого поколения граждан России, достойного выступления спортивных сборных команд России на Олимпийских играх и других крупнейших международных соревнованиях. Результаты мониторинга состояния здоровья школьников позволяют сделать вывод о том, что 53% обучающихся имеют ослабленное здоровье, две трети детей в возрасте 14 лет — хронические заболевания, лишь 10% выпускников общеобразовательных учреждений могут быть отнесены к категории здоровых. До 80% выпускников школ получают ограничения в выборе профессии по состоянию здоровья, а здоровье и уровень физического развития свыше 40% допризывников не соответствуют требованиям, предъявляемым армейской службой. Важными факторами, негативно влияющими на формирование здоровья детей и рост заболеваемости, являются низкая двигательная активность и неэффективное физическое воспитание детей, в том числе с отклонениями в состоянии здоровья. К сожалению, уроки физической культуры не компенсируют недостаточность двигательной активности школьников. Формирование здорового образа жизни и гармоничного развития подрастающего поколения через стимулирование уровня развития детско-юношеского спорта следует рассматривать в ряду национальных приоритетов. Стратегической целью реформирования физического воспитания и спорта должно стать повышение уровня здоровья и работоспособности детей и молодежи. Сопоставляя показатели состояния здоровья учащихся образовательных учреждений и посещаемости уроков физической культуры, в первую очередь необходимо говорить о низкой эффективности физического воспитания в образовательных учреждениях и отсутствии условий для занятий физической культурой и спортом различных категорий учащихся. В настоящее время наблюдается дефицит квалифицированных педагогов. В среднем количество учащихся, приходящихся на одного преподавателя физической культуры в общеобразовательном учреждении, составляло в 2005 г. 191 человек, в 2008 г. — 179 человек. В этой связи решение кадрового вопроса является ключевым в создании условий для повышения эффективности физического воспитания в образовательных учреждениях. Пути совершенствования системы физического воспитания и развития массового спорта в образовательных учреждениях связаны в первую очередь с созданием спортивных клубов со своей многоуровневой системой соревновательной деятельности, ориентированной на повышение интереса детей и подростков к занятиям физической культурой и спортом. Важным направлением работы должно быть создание условий, при которых в каждой школе организовывались бы спортивные команды, выступая за которые школьники смогли бы не только осваивать навыки спортивного воспитания, но и содержательно проводить внеучебное время, что в конечном итоге окажет определенное профилактическое воздействие, снизив негативное влияние улицы. В соответствии с Единым календарным планом всероссийских и международных спортивных мероприятий Минспорттуризма России ежегодно проводится около 100 всероссийских массовых соревнований, в том числе для детей и учащейся молодежи. В настоящее время расширяется география проведения всероссийских соревнований. Повышается массовость физкультурно-спортивных мероприятий на первых этапах, увеличивается количество субъектов Российской Федерации, принимающих участие во всероссийских комплексных спортивных мероприятиях. В спартакиадах учащихся и молодежи России ежегодно принимают участие до 3,5 млн. человек. Однако этого в настоящее время уже недостаточно. Необходимо создание системы соревнований различных видов и форм, отвечающих разнообразным потребностям и интересам детей, подростков, юношей и девушек. Приоритетными для массового детско-юношеского спорта являются соревнования среди спортивных команд (клубов) общеобразовательных учреждений и учреждений профессионального образования, комплексные соревнования и соревнования по видам спорта по месту жительства, соревнования для детей и юношей, проводимые общественными физкультурно-спортивными организациями. Реальным способом увеличения эффективности физического воспитания и подготовки спортивного резерва является создание образовательных объединений (центров образования), включающих дошкольные учреждения, общеобразовательные школы, спортивные школы, спортивные сооружения. Многолетний опыт работы центров образования города Москвы показал их высокую эффективность по качественному обучению, воспитанию и спортивной подготовке учащихся. Единое образовательное пространство позволяет учителям общеобразовательных дисциплин и тренерам-преподавателям по видам спорта целенаправленно и всесторонне готовить юношей и девушек к дальнейшей жизни в современном обществе. Выпускники данных учреждений отличаются от своих сверстников из обычных общеобразовательных школ крепким здоровьем, высокой физической подготовленностью, трудолюбием и уверенностью в собственных силах. Ежегодно среди юношей и девушек, окончивших центры образования спортивной направленности, находятся учащиеся, награжденные за успехи в учебе золотыми и серебряными медалями, а многие становятся спортсменами высокого класса и защищают честь Родины на международной арене в составах спортивных сборных команд России. В настоящее время в Российской Федерации действует более 6 тыс. детских и подростковых клубов, детско-юношеских клубов физической подготовки, число занимающихся в которых составляет около 1,2 млн. человек. Несмотря на позитивные тенденции в организации массового детско-юношеского спорта, детского отдыха и оздоровления, на региональном уровне сохраняется немало проблем, прежде всего связанных с тем, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не имеют программы действий, направленных на развитие детско-юношеского спорта, активного отдыха и оздоровления детей, подростков и молодежи. Органы местного самоуправления, на которые возложены полномочия в развитии детско-юношеского спорта, организации активного отдыха и оздоровления детей, подростков и молодежи, не имеют в достаточном количестве своих бюджетных средств. Предприятия и организации, содержащие детские спортивно-оздоровительные учреждения и имеющие крайне изношенную материальную базу, также испытывают экономические трудности. Развитие детско-юношеского спорта также сдерживается несовершенством действующих нормативных правовых актов всех уровней, не позволяющих обеспечить необходимые условия (материально-технические, экономические, финансовые, организационно-управленческие) для нормального функционирования системы детско-юношеского спорта и подготовки спортивного резерва в Российской Федерации. Недостаточность и противоречивость имеющейся нормативной правовой базы, в том числе ведомственной, не поддерживают в должной мере социальный статус системы детско-юношеских спортивных школ, не гарантируют ее сохранение и защиту, ограничивают возможности ее развития. Финансирование системы детско-юношеских спортивных школ производится за счет средств субъектов Российской Федерации. Объемы ее финансирования за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации из расчета на одного обучающегося формируются по остаточному принципу и явно недостаточны для эффективного решения социальных задач. Меры государственной поддержки развития детско-юношеского спорта в части нормативного правового, материально-технического и кадрового обеспечения развития детско-юношеского спорта и подготовки спортивного резерва должны включать мероприятия по следующим направлениям: 1) разработка и принятие нормативных правовых актов в области детско-юношеского спорта; 2) формирование и реализация программ развития детско-юношеского спорта в Российской Федерации; 3) формирование государственного задания за счет средств федерального бюджета для подготовки олимпийского резерва в субъектах Российской Федерации; 4) формирование государственного заказа на подготовку кадров, привлекаемых к работе в спортивных школах и секциях в качестве тренеров-преподавателей по спорту; 5) создание условий для деятельности детско-юношеских спортивных школ всех типов и видов, в том числе детско-юношеских спортивно-адаптивных школ, и оказание им финансовой, правовой и информационной поддержки; 6) создание условий для увеличения количества детско-юношеских спортивных школ всех типов и видов, детских спортивных клубов по месту жительства, детских спортивно-оздоровительных лагерей и врачебно-физкультурных диспансеров, а также укрепление их материально-технической базы; 7) создание условий по подготовке спортивного резерва и отбора талантливых детей для специализации в определенных видах спорта, а также в паралимпийских видах спорта; 8) поощрение и дополнительное материальное обеспечение спортсменов, тренеров и иных специалистов в области детско-юношеского спорта. Нормативное правовое обеспечение развития детско-юношеского спорта должно быть направлено на решение следующих задач: — закрепление на законодательном уровне основных положений развития детско-юношеского спорта и системы подготовки спортивного резерва в Российской Федерации, установление правового статуса учреждений спортивной подготовки, их прав и обязанностей, принципов их функционирования; — регулирование деятельности центров спортивной подготовки (школ высшего спортивного мастерства) и специализированных детско-юношеских спортивных школ олимпийского резерва, училищ олимпийского резерва, включая вопросы организации учебно-тренировочного процесса, разработки табеля оснащения и порядка их материально-технического и кадрового обеспечения, определения нормативов оплаты труда за достижение высоких результатов на соревнованиях, определения максимального объема учебно-тренировочной работы и т. д.; — разработка современных методик и технологий, позволяющих осуществлять полноценное физическое воспитание и спортивную подготовку детей, подростков, юношей и девушек, в том числе имеющих отклонения в развитии (инвалиды) или различные медицинские противопоказания к физическим нагрузкам. При рассмотрении вопроса о материально-техническом обеспечении развития детско-юношеского спорта следует обратить внимание на недостаточное финансирование (или отсутствие финансирования) спортивных школ, находящихся в муниципальных образованиях. В этой связи целесообразно: — рассмотреть вопрос о необходимости централизованного финансирования из средств федерального бюджета развития материально-технической базы, приобретения инвентаря и оборудования для организации учебно-тренировочного процесса и соревновательной деятельности; — рассмотреть вопрос о возможности включения в приоритетный национальный проект «Образование» мероприятий, направленных на поддержку развития системы детско-юношеских спортивных школ, в том числе в части установления стипендий талантливым юным спортсменам — членам юношеских и юниорских сборных команд России. В целях привлечения инвестиций в систему детско-юношеского спорта целесообразно рассмотреть вопросы: — о создании налоговых льгот для учреждений и организаций физкультурно-спортивной направленности, юридических и физических лиц, осуществляющих инвестиции в развитие детско-юношеского спорта, определив законодательно порядок их предоставления; — о предоставлении льгот по налогообложению недвижимости собственникам, сдающим свое имущество в аренду учреждениям и организациям образовательно-спортивной направленности. Кадровое обеспечение развития детско-юношеского спорта в Российской Федерации должно быть направлено на совершенствование государственной политики по повышению качества подготовки специалистов для сферы физической культуры и спорта, совершенствованию законодательной и нормативной базы, определяющей статус, социальные гарантии и повышение уровня доходов специалистов в области физической культуры и спорта, а также соответствие уровня подготовки специалистов в области физической культуры и спорта международному уровню и требованиям международных организаций. Реализация указанных мер позволит в кратчайшие сроки достичь основных стратегических целевых ориентиров развития детско-юношеского спорта в Российской Федерации, обозначенных в Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г.

——————————————————————