(Зайков Д. Е.) («Право в Вооруженных Силах», 2008, N 11)
НЕРАВЕНСТВО ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ: ОПРАВДАННА ЛИ ДИСКРИМИНАЦИЯ?
Д. Е. ЗАЙКОВ
Зайков Д. Е., старший юрисконсульт 25-го Государственного научно-исследовательского института Министерства обороны Российской Федерации, капитан юстиции.
В соответствии с п. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Принцип равенства должен быть одним из важнейших при создании и совершенствовании нормативно-правовой базы, однако его абсолютная идеализация, возвышение над иными принципами правового государства и гражданского общества недопустимы. Так, позиция А. Бебеля о том, что «не может быть оправдано никакое неравенство, кроме того, которое создано природой в виде различия между отдельными людьми» <1>, не соответствует истинному содержанию равенства, рассматриваемого в разрезе принципов социальной справедливости и необходимой целесообразности. ——————————— <1> Афоризмы по иностранным источникам. 3-е изд. / Сост. П. П. Петров, Я. В. Берлина; предисл. Н. М. Грибачева. М., 1985. С. 45.
Например, общепризнанным считается принцип политического равенства, которое формально обеспечивается всеобщим избирательным правом и позицией «один человек — один голос». Однако насколько данный принцип жизнеспособен и реально применим в практической деятельности в своем буквальном толковании и есть ли необходимость его кардинального изменения? Б. С. Крылов указывает: «Анализируя нормы Конституции Российской Федерации, нужно обратить внимание на то, что сформулированы они так, чтобы было невозможно злоупотребить правами и свободами человека и гражданина во вред обществу и государству. Защита принципа равноправия (например, равенства права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления) осуществляется и посредством лишения избирательных прав той категории граждан, которая по объективным обстоятельствам либо не может их использовать, либо существует вероятность, что использование ими этих прав может нанести вред. Именно поэтому в соответствии с ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» <2>. ——————————— <2> Крылов Б. С. Проблемы равноправия и равенства в российском конституционном праве // Журнал российского права. 2002. N 11.
Не рассматривая вопрос о конституционности расширения перечня категорий граждан, лишенных пассивного избирательного права <3>, можно категорически утверждать, что ограничение правового равенства необходимо. Оно, являясь динамично развивающимся явлением, подверженным серьезным изменениям и модификациям под влиянием различных факторов, определяется существующими условиями политической и общественной жизни, сложившимися традициями и обычаями, менталитетом народа, в связи с чем принципы и способы ограничения правового равенства должны совершенствоваться. ——————————— <3> Пункты 3.1 и 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. N 67-ФЗ.
По мнению А. Д. Керимова, с которым автор настоящей статьи солидарен, имеет прямой смысл лишать избирательных прав лиц, злоупотребляющих наркотиками (как это делается в Мексике) и алкоголем, поскольку хорошо известно, что они далеко не всегда ведут себя адекватным образом, отдают себе отчет в совершаемых действиях и поступках. Не следует (по примеру Нидерландов) допускать к голосованию граждан, лишенных родительских прав: люди, не способные или не желающие воспитывать собственных детей, не вправе принимать участие в решении общественных дел <4>. ——————————— <4> Керимов А. Д. Современное государство: вопросы теории. М., 2008. С. 69.
При этом в данном случае ограничение равенства отдельных категорий граждан путем лишения (ограничения) отдельных их прав, возложения дополнительных обязанностей, введения различных цензов должно осуществляться исключительно в рамках правового поля, а его важнейшим условием должна являться недопустимость необоснованной дискриминации. Соответствуют ли вышеуказанные положения принципу равенства? Дискутировать на данную тему можно и даже нужно, однако свою позицию относительно поставленных вопросов уже отразил Конституционный Суд Российской Федерации: «Любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях)» <5>. ——————————— <5> См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 2 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» и части первой статьи 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (в редакции статьи 12 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации») в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации и жалобой граждан М. Ш. Орлова, Х. Ф. Орлова и З. Х. Орловой».
Указанная точка зрения высшей судебной инстанции, по мнению автора, целиком и полностью оправданна и соответствует реалиям современности, однако в условиях российской действительности ее претворение в жизнь может привести (а правоприменительная практика показывает, что в отдельных случаях уже привело) к дискриминации отдельных категорий граждан. И связано это в первую очередь с отсутствием надлежащего уровня правовой культуры и правосознания, а также повсеместным правовым нигилизмом как народа в целом, так и самого законодателя. К сожалению, правовой нигилизм является неизменным спутником российского общества и государства. Как отмечал В. О. Ключевский: «Не я виноват, что в русской истории мало обращаю внимания на право: меня приучила к тому русская жизнь, не признававшая никакого права» <6>. ——————————— <6> Ключевский В. О. Афоризмы. Исторические портреты и этюды. Дневники. М., 1993. С. 68.
Не изменилась в сторону улучшения данная ситуация и после провозглашения торжества демократических идеалов, формального объявления России правовым государством. В. А. Туманов указывает, что как только страна отказалась от тоталитарных методов правления и попыталась встать на путь правового государства, как только люди получили реальную возможность пользоваться правами и свободами, так сразу же дал о себе знать низкий уровень правовой культуры общества, десятилетия царившие в нем пренебрежение к праву, его недооценка. Юридический нигилизм при востребованном праве оказался куда более заметным, чем при праве невостребованном <7>. ——————————— <7> Туманов В. А. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе // Государство и право. 1993. N 8. С. 52.
Именно под влиянием указанных факторов и происходило формирование законодательства Российской Федерации (причем указанные обстоятельства имеют чрезвычайно широкое влияние на законотворческую деятельность и сегодня), что не преминуло отрицательно сказаться на качестве законодательных актов, их достаточной коллизионности, запутанности и неоправданной усложненности <8>. В то же время зачастую неверное понимание истинного содержания равенства, его особенностей <9>, пренебрежение важнейшим принципом правового государства — «человек, его права и свободы являются высшей ценностью» в процессе правотворческой деятельности привели к ситуации, когда фактическое неравенство отдельных категорий граждан оказалось суровой действительностью. Указанная проблема затронула и военное законодательство, при этом, в силу вполне понятных причин, данное обстоятельство повлекло для отдельных категорий военнослужащих достаточно серьезные последствия. ——————————— <8> См., например: Абрамов А. А. Правовые коллизии в обеспечении жилой площадью военнослужащих и пути их решения // Право в Вооруженных Силах. 2007. N 8; Шейнин Л. Недостатки законодательной техники Российской Федерации // Юридический мир. 2005. N 12; Денисов Г. И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2005. N 8; Неверов А. Я. Правовые основы прохождения военной службы в Российской Федерации иностранными гражданами (новелла российского законодательства или коллизия права?) // Закон и армия. 2005. N 3. <9> Правовое равенство — это правовая категория, являющаяся своего рода индикатором правоотношений, подверженная серьезнейшим деформациям на фоне смены политических режимов, экономических кризисов, религиозных потрясений, изменения курса внутренней и внешней политики и других коренных изменений общественной и государственной жизни.
Так, наиболее яркие примеры данной ситуации можно встретить в правоотношениях, регламентирующих денежное обеспечение военнослужащих. Согласно п. 3 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» при наличии предусмотренных указанным правовым актом условий военнослужащим производятся выплаты подъемного пособия в размере двух окладов месячного денежного содержания (далее — оклад денежного содержания) на самого военнослужащего, одного оклада денежного содержания на супруга и половины оклада денежного содержания на каждого члена семьи военнослужащего. Целью указанной выплаты является денежная компенсация расходов и издержек, связанных с переездом и обустройством на новом месте военной службы военнослужащего и членов его семьи. Непонятно, почему тогда законодателем в основу определения размера подъемного пособия положен оклад денежного содержания военнослужащего, зависящий от его воинского звания и воинской должности, не являющийся в данной ситуации объективным критерием определения суммы подъемного пособия? Неужели семья военнослужащего, имеющего воинское звание полковника и занимающего воинскую должность командира воинской части, несет при переезде и обустройстве на новом месте военной службы военнослужащего большие затраты, чем такая же по численности семья (а то и больше) военнослужащего, но имеющего воинское звание прапорщика и занимающего воинскую должность начальника склада? А размер полученного указанными военнослужащими подъемного пособия будет отличаться на порядок. Обоснован ли установленный законодателем способ определения размера подъемного пособия? Представляется, что нет <10>. ——————————— <10> Безусловно, градация военнослужащих, например в части денежного обеспечения, просто необходима, но она должна быть оправданна и обусловлена наличием объективных факторов (воинское звание, воинская должность, степень секретности, выслуга лет и др.).
Напротив, законодатель правильно подошел к решению проблемы равенства при определении размеров суточных денег <11> и денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений <12>, когда в качестве оснований для их исчисления используются объективные факторы: равенство в оплате вне зависимости от воинского звания военнослужащего, его воинской должности и численный состав семьи военнослужащего соответственно. ——————————— <11> Подпункт «б» п. 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 2 октября 2002 г. N 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета». <12> Пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 909 «О порядке выплаты денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений военнослужащим — гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, гражданам Российской Федерации, уволенным с военной службы, и членам их семей».
Не меньшее количество проблем соблюдения принципа равенства имеется и в иных видах материального обеспечения военнослужащих <13>, среди которых особое место занимает вещевое обеспечение. ——————————— <13> См., например: Зайков Д. Е. Равенство как правовая основа деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах Российской Федерации. 2007. N 8. С. 18 — 19.
Согласно абз. 2 п. 2 ст. 14 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, имеют право на получение вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества личного пользования денежной компенсации ПО ПЕРЕЧНЯМ КАТЕГОРИЙ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ (выделено мной. — Д. З.) в размере и порядке, устанавливаемых Правительством Российской Федерации <14>. Неоправданное, по мнению автора, ограничение альтернативного права большего числа военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на получение вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества денежной компенсации в размере стоимости указанных предметов было установлено пресловутым Федеральным законом N 122-ФЗ. ——————————— <14> Правила получения отдельными категориями военнослужащих денежной компенсации вместо предметов вещевого имущества личного пользования, положенных по нормам снабжения вещевым имуществом военнослужащих в мирное время, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 390.
Указанная проблема была предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации, который, в частности, указал: «Введение определенных различий в обеспечении военнослужащих вещевым имуществом зависит от условий прохождения военной службы в том или ином федеральном органе исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба. В частности, военнослужащие, указанные в п. 1 Правил получения отдельными категориями военнослужащих денежной компенсации вместо предметов вещевого имущества личного пользования, положенных по нормам снабжения вещевым имуществом военнослужащих в мирное время, по характеру своей служебной деятельности вправе повседневно не носить военную форму одежды, а потому в отличие от других категорий военнослужащих имеют право на получение денежной компенсации вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества личного пользования. Конституционный принцип равенства (статья 19, части 1 и 2 Конституции Российской Федерации) гарантирует равные права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, и не исключает возможность установления различных норм в отношении лиц, принадлежащих к другим категориям. Поэтому принцип равенства не может считаться нарушенным, когда различия между теми или иными категориями лиц являются, как это имеет место в данном случае, достаточными для того, чтобы предусмотреть для них различное правовое регулирование» <15>. ——————————— <15> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2007 г. N 580-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Силина Сергея Константиновича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 Правил получения отдельными категориями военнослужащих денежной компенсации вместо предметов вещевого имущества личного пользования, положенных по нормам снабжения вещевым имуществом военнослужащих в мирное время».
Следует отметить, что обоснование своей позиции Конституционный Суд Российской Федерации выбрал «ну очень убедительное»: «(военнослужащие определенных категорий) по характеру своей служебной деятельности вправе повседневно не носить военную форму одежды, а потому в отличие от других категорий военнослужащих имеют право на получение денежной компенсации»! Неужели только определенные Правительством Российской Федерации категории военнослужащих по характеру своей служебной деятельности вправе повседневно не носить военную форму одежды? Ответить на данный вопрос не представляется возможным ввиду отсутствия его правового регулирования, однако есть все основания отнести к указанным категориям и другие категории военнослужащих. В то же время согласно абз. 2 ст. 73 действующего Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, вправе не носить военную форму одежды во время, свободное от исполнения обязанностей военной службы, определенное регламентом служебного времени. В то же время почему альтернативное право, реализация которого зависит исключительно от воли отдельных категорий военнослужащих — носить или не носить военную форму одежды, кладется в основу возникновения их права на получение соответствующей денежной компенсации? Разве есть какое-либо объективное и разумное оправдание данного обстоятельства? Ведь налицо «различное обращение с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях», запрет на наличие которого подтверждает сам Конституционный Суд Российской Федерации <16>! ——————————— <16> См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2007 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности пунктов 9 и 10 статьи 7 Закона Нижегородской области «О пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности Нижегородской области» в связи с жалобой гражданина Н. Д. Пирожкова».
Другим показательным примером является нарушение равенства отдельных категорий военнослужащих при обеспечении их и членов их семей санаторно-курортным лечением. В силу п. 4 ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и члены семей военнослужащих — граждан Российской Федерации во время отпуска, но не более одного раза в год обеспечиваются санаторно-курортным лечением и организованным отдыхом в санаториях, домах отдыха, пансионатах, детских оздоровительных лагерях, на туристских базах Министерства обороны Российской Федерации. Указанные военнослужащие оплачивают 25%, а члены их семей — 50% стоимости путевки, за исключением случаев, когда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации определены иные условия оплаты. На первый взгляд ни о каком нарушении принципа равенства в указанных правоотношениях не может идти и речи, ведь Федеральный закон «О статусе военнослужащих» каких-либо ограничений прав военнослужащих и членов их семей не вводит <17>. ——————————— <17> В тексте настоящей статьи не рассматривается вопрос санаторно-курортного обеспечения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в соединениях и воинских частях постоянной готовности на должностях, подлежащих комплектованию солдатами, матросами, сержантами и старшинами, и поступивших на военную службу по контракту после 1 января 2004 г., а также курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования.
Однако военнослужащие, проходящие военную службу в федеральных государственных унитарных предприятиях (далее — ФГУП), и члены их семей исходя из реально сложившейся ситуации оказываются фактически ограниченными в праве на обеспечение санаторно-курортным лечением и организованным отдыхом своевременно и в полном объеме. Данное обстоятельство вызвано тем, что правовой статус военнослужащих зачастую во многом зависит от места прохождения военной службы <18>, например, в Центральном аппарате Министерства обороны Российской Федерации, в воинских частях (организациях), для командиров (начальников) которых штатом предусмотрено воинское звание «генерал-майор», ему равное и выше, в том числе и в ФГУП и др. <19>. ——————————— <18> По мнению автора, под местом прохождения военной службы необходимо понимать конкретную воинскую часть, учреждение, организацию, а под местностью прохождения военной службы — территориальное расположение места военной службы. <19> См., например: п. п. 97, 106, 107, 211 Порядка обеспечения военнослужащих денежным довольствием.
Суть проблемы заключается в том, что ФГУП, будучи коммерческими организациями, основной целью своей деятельности имеют получение прибыли (которой, однако, по вполне прозаическим причинам может и не быть), в связи с чем государство в лице Министерства обороны Российской Федерации напрямую заинтересовано в перекладывании ряда финансовых нагрузок по реализации военнослужащими, проходящими военную службу в ФГУП, и членами их семей отдельных прав и социальных гарантий с федерального бюджета непосредственно на сами ФГУП. Так, на практике существует проблема определения источника оплаты льготной стоимости путевок, предоставляемых военнослужащим, проходящим военную службу в ФГУП, и членам их семей, в санатории, дома отдыха, пансионаты и детские оздоровительные лагеря в соответствии с п. 4 ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Правовой анализ законодательства Российской Федерации, в том числе Постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г. N 1093 «О порядке возмещения расходов, связанных с оказанием медицинской помощи, санаторно-курортным лечением и отдыхом военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, санаторно-курортным лечением членов их семей» и Приказа министра обороны Российской Федерации 2007 г. N 430 «О порядке санаторно-курортного обеспечения в Вооруженных Силах Российской Федерации», позволяет сделать вывод, что оплата льготной стоимости путевок (для военнослужащих — 75%, для членов семей военнослужащих — 50%) должна производиться за счет средств федерального бюджета ввиду отсутствия норм права, обязывающих делать это ФГУП, однако Министерство обороны Российской Федерации с этой позицией по понятным причинам не согласно. К сожалению, крайними в данной ситуации оказываются военнослужащие и члены их семей. С одной стороны, никто не отрицает наличие у них права на предоставление путевки по льготной стоимости, однако его реализация в отдельных случаях оказывается невозможной, причем исключительно по причине прохождения военнослужащими военной службы в ФГУП. В связи с этим военнослужащие вынуждены приобретать путевки за полную стоимость, рассчитывая в дальнейшем на возмещение соответствующих денежных сумм, однако отсутствие однозначного решения по данному вопросу делает это без обращения в суд практически неосуществимым. Единственное исключение из вышеизложенного установлено п. 5 Инструкции о порядке обеспечения военнослужащих, лиц офицерского состава, уволенных с действительной военной службы в запас или в отставку, членов их семей, рабочих и служащих Советской Армии и Военно-Морского Флота путевками для отдыха на туристских базах Министерства обороны СССР, утвержденной Приказом заместителя министра обороны СССР — начальника Тыла Вооруженных Сил СССР 1988 г. N 122, которым установлено положение о том, что ФГУП ПРЕДВАРИТЕЛЬНО ОПЛАЧИВАЮТ ПОЛНУЮ СТОИМОСТЬ ПУТЕВОК ДЛЯ ОТДЫХА НА ТУРИСТСКИХ БАЗАХ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (выделено мной. — Д. З.) военнослужащих, проходящих военную службу в ФГУП, и членов их семей. Данная норма, вопреки п. 4 ст. 16 Федерального закона «О статусе военнослужащих», устанавливает дополнительное условие реализации указанной категорией военнослужащих и членами их семей права на организованный отдых на туристских базах Министерства обороны Российской Федерации, которое из-за сложного финансового состояния ФГУП, что сегодня редкостью не является, вообще может оказаться нереализованным. Неужели факт прохождения военнослужащими военной службы в ФГУП является достаточным и объективным основанием если не для умаления <20>, то для угрозы умаления их права и права членов их семей на организованный отдых на туристских базах Министерства обороны Российской Федерации? ——————————— <20> См., например: Колесников Е. В., Плотникова И. Н. Исследование актуальной проблемы теории российского конституционного права (рецензия на монографию В. И. Крусса «Теория конституционного правопользования») // Журнал российского права. 2007. N 11.
Одними из важнейших прав и социальных гарантий, которые предоставляются военнослужащим, уволенным с военной службы, являются предусмотренные п. 5 ст. 16 и п. 5 ст. 20 Федерального закона «О статусе военнослужащих»: право на бесплатную медицинскую помощь, санаторно-курортное лечение, проезд на безвозмездной основе железнодорожным, воздушным, водным и автомобильным (за исключением такси) транспортом на стационарное лечение в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии и др. Однако правом на их получение обладают только те категории военнослужащих, уволенных с военной службы, которые имеют офицерское звание или звание прапорщика, мичмана (при наличии соответствующих условий). Военнослужащие, уволенные с военной службы, относящиеся к следующему составу военнослужащих: солдаты, матросы, сержанты, старшины, указанными правами и социальными гарантиями обладать не могут ни при каких условиях. С точки зрения автора, указанное положение не соответствует принципу равенства военнослужащих. Установление равных прав и социальных гарантий уволенным военнослужащим вне зависимости от отнесения их к различным составам является необходимым, другой вопрос — определение разных условий распространения прав и социальных гарантий на различные категории военнослужащих. Исходя из вышеизложенного можно констатировать тот факт, что военное законодательство нуждается в серьезной переработке и совершенствовании в разрезе важнейшего принципа правового государства — принципа равенства.
