(Терехин А. М.) («Право в Вооруженных Силах», 2009, N 8)
РОТАЦИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ В ВООРУЖЕННЫХ СИЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СУЩНОСТЬ, ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ, ПРИНЦИПЫ
А. М. ТЕРЕХИН
Терехин А. М., юрист.
Руководство Министерства обороны Российской Федерации с 1 декабря 2008 г. реализует намеченные ранее планы по оптимизации численности Вооруженных Сил Российской Федерации, приведению их к новому облику, повышению мобильности, боеспособности и боеготовности. В русле происходящих процессов реформирования Вооруженных Сил Министром обороны Российской Федерации 15 апреля 2009 г. подписана Инструкция о ротации офицеров в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее — Инструкция), которая доведена до войск указаниями статс-секретаря — заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 апреля 2009 г. N 205/2/243. Под ротацией офицеров в Инструкции понимается их перевод к новому месту службы (в том числе в порядке плановой замены) в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237 «Вопросы прохождения военной службы» (далее — Положение). Инструкция вызвала неоднозначную реакцию среди офицерского состава: от полного принятия заложенных в ней идей до полного отрицания целесообразности проведения ротации в том виде, в котором она предусмотрена Инструкцией. Причем вторая позиция и позиции, в которых доминируют негативные реакции, исходя из личного общения с офицерами и высказываний в интернет-источниках, являются преобладающими <1>. ——————————— <1> См., напр.: В Российской армии вводится ротация офицеров [Электронный ресурс]. URL: http://forum-msk. org/material/power/845512.html; Инструкция о ротации офицеров в ВС Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://talks. guns. ru/forummessage/47/456881.html.
Почему же так происходит? Ведь любой гражданин, поступающий на военную службу по контракту, отдает себе отчет в том, что одним из основных свойств военной службы является ее динамичность, проявляющаяся в том, что военнослужащие в период прохождения военной службы неоднократно меняют место военной службы, в том числе и со сменой места жительства. Данное свойство проявляется с момента поступления гражданина на военную службу и существует до увольнения с военной службы <2>. Динамика военной службы предполагает, что воинский труд, способности, знания и умения военнослужащего могут использоваться там и тогда, когда это необходимо и соответствует государственным интересам по обеспечению военной безопасности Российской Федерации. В военно-юридической литературе справедливо отмечается, что при этом государственные интересы преобладают над интересами военнослужащих. ——————————— <2> См. подробнее: Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб.: Юридический центр пресс, 2003. С. 66.
О ротации кадров говорят и на самом высоком государственном уровне. Так, 2 марта 2009 г. на заседании Коллегии Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации обсуждались проблемы реализации законодательства о государственной гражданской службе <3>. ——————————— <3> Вопросы соблюдения законодательства о государственной службе рассмотрены на заседании Коллегии Минздравсоцразвития России [Электронный ресурс]. URL: http://minzdravsoc. ru/laboral/public-service/5.
Выступавший, директор Департамента государственной службы Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации В. Козбаненко, заявил, что министерством ведется активная работа по развитию закрепленного в законодательстве о государственной службе антикоррупционного потенциала и обеспечению его эффективного применения. «Минздравсоцразвития подготовлен ряд нормативных правовых актов, направленных на совершенствование процедур поступления на гражданскую службу, работы комиссий государственных органов по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Одновременно готовятся предложения по введению института ротации гражданских служащих», — отметил В. Кобзаренко. Так почему же возникла столь отрицательная реакция офицеров на предлагаемую ротацию? Попробуем разобраться в данной ситуации с правовой точки зрения. Для полного и всестороннего раскрытия понятия ротации необходимо сначала уяснить его семантическое значение. Понятие «ротация» произошло от лат. «rotatio» — «кругообразное движение, вращение» <4>. В русском языке оно используется в различных значениях (например, как ротация кадров). ——————————— <4> Словарь иностранных слов. М., 1996. С. 438.
Ротация — чередование, смена, поочередное пребывание в какой-либо должности <5>. ——————————— <5> Современный толковый словарь русского языка Ефремовой [Электронный ресурс]. URL: http://www. efremova. info/search/?q=%F0%EE%F2%E0%F6%E8%FF.
Ротация — поочередное пребывание в какой-либо должности, обновление состава какого-либо органа <6>. ——————————— <6> Захаренко Е. Н., Комарова Л. Н., Нечаева И. В. Новый словарь иностранных слов. М., 2003. С. 584.
Ротация кадров — горизонтальные перемещения работников с одного рабочего места на другое, предпринимаемые с целью ознакомления работников с различными производственными задачами организации <7>. ——————————— <7> Словари и энциклопедии на Академике [Электронный ресурс] URL: http://dic. academic. ru/dic. nsf/ruwiki/323715.
Таким образом, смысловое значение понятия «ротация кадров» можно, на наш взгляд, определить следующим образом: это процедура перемещения работника на новое рабочее место либо на новую должность, в результате которой работник должен приобрести определенные знания, навыки и умения по новой должности, на новом рабочем месте. Понятие «ротация» используется в различных областях знания, в различных значениях. Например, в менеджменте, управлении персоналом понятие «ротация» используется в следующих смыслах: 1) как метод обучения персонала. Ротация (смена рабочего места) — получение знаний и приобретение опыта в результате систематической смены рабочего места. В результате этого за определенный промежуток времени создается представление о многогранности деятельности и производственных задач (специальные программы молодого поколения специалистов) <8>; ——————————— <8> Управление персоналом организации: Учеб. / Под ред. А. Я. Кибанова. М., 2005. С. 414.
2) как один из способов устранения на предприятии проблем в деятельности системы управления персоналом — устаревания знаний у специалистов высокой квалификации <9>; ——————————— <9> Там же. С. 206.
3) как один из этапов продвижения по службе: ротация, — перемещение из одного подразделения организации в другое <10>. ——————————— <10> Там же. С. 445.
В таком виде ротация используется в некоторых японских компаниях. Схема служебно-профессионального продвижения выглядит следующим образом. После испытательного срока (1 — 3 года) сотрудника зачисляют на постоянную работу, и в течение 8 — 10 лет осуществляются планомерная ротация с должности на должность, из отдела в отдел, стажировка и заграничные командировки. Действует также система ответственных поручений, все более усложняющихся со временем. К 36 годам работник уже хорошо известен компании, и она может решать его дальнейшую судьбу: направить его либо по системе движения руководящих кадров, либо по карьере специалиста. При планомерной ротации работник знает, что он через определенное время будет продвинут. При такой системе более динамично осуществляется обновление руководителей, движение резерва кадров на выдвижение. Ротацию кадров рассматривают и как метод формально-номенклатурного прохождения ключевых должностей специалистами различных уровней для ускорения служебно-профессионального роста <11>. В этом случае ротация персонала подразумевает плановое служебное горизонтальное перемещение или существенное изменение должностных обязанностей работника. Перемещением по «горизонтали» устраняются недостатки длительного пребывания работника в одной должности: снижение трудовой мотивации, ограничение кругозора рамками одного участка, свыкание с недостатками, прекращение обогащения своей деятельности новыми методами и формами. Смена мест дает возможность сравнить различные должности, быстрее адаптироваться к новым условиям труда. ——————————— <11> Управление персоналом: Слов.-справ. [Электронный ресурс]. URL: http://psyfactor. org/personal/personal16-03.htm.
Специалисты по управлению персоналом отмечают, что ротацию часто используют для обучения выпускников вузов, которые только начинают свою профессиональную карьеру. В этом случае говорят о ротационном этапе деловой карьеры менеджера. В западных корпорациях он может продолжаться первые несколько лет, в течение которых работник переходит из одного отдела в другой или из одного офиса в другой, который может быть расположен и на другом конце земного шара. Специалисты утверждают, что интенсивное применение ротации является положительным фактором и благотворно влияет на конечный результат. Ротацию кадров классифицируют по различным основаниям. Например: 1) по частоте (скорости) перемещений: годовая, помесячная, ежедневная; 2) в зависимости от траектории движения: — кольцевая, когда работник, пройдя ряд должностей за определенный период времени, вновь возвращается на свою прежнюю должность; — безвозвратная, когда перемещение происходит без возврата на свою «стартовую» должность; — рокировка, при которой два работника одного уровня меняются местами; 3) по уровню специализации: — по другой специальности; — по смежной специальности; — с изменением характера работы, но по той же специальности; — ротацию, когда характер работы особо не изменяется; 4) по целям: — для подготовки руководящих кадров; — для смены обстановки (когда человек занимал должность длительное время и хочет получить новые знания, навыки на другом месте); — для предотвращения или разрешения конфликтов; подготовки специалистов как универсалов; — для обеспечения взаимозаменяемости людей в случаях болезней, отпусков и т. п.; — для поиска работнику более подходящей должности при неудовлетворительности результатов в прежней должности; — для повышения степени сплоченности работников организации, усиления коммуникаций между ними и т. д. Иногда еще выделяют классификацию ротации персонала по вертикальному направлению движения, согласно которой ее разновидностями являются должностной рост и понижение в должности. Одни авторы делят кадровую ротацию на межорганизационную (переход в другую организацию) и внутриорганизационную. При межорганизационной ротации нередко происходит возвращение в прежнюю организацию или орган управления, но на более высокую должность. Иногда под ротацией понимаются любые перемещения человека в течение всей трудовой жизни. На взгляд ряда других специалистов в области управления персоналом, последние три варианта классификации ротации не верны <12>. Они утверждают, что особенностью ротации является то, что перестановки производятся в пределах только одного иерархического уровня, причем одним работодателем в пределах одной организации. ——————————— <12> Шидов А. Х., Хапов А. Б. Ротация кадров как элемент системы управления деловой карьерой [Электронный ресурс]. URL: http://www. unitcon. ru/articles/view_int_article. php? id=74.
Специалисты выделяют как положительные, так и отрицательные черты ротации <13>. ——————————— <13> Там же.
К положительным относят следующие черты: — снижение текучести кадров; — снижение уровня стрессов, вызываемых монотонностью (рутинностью) работы; — ротация позволяет работникам, не увеличивая числа должностей, сменить обстановку, включиться в процесс развития ввиду необходимости адаптации к новым условиям; — в случае осуществления «рокировки», «пары» общаются друг с другом по вопросам, связанным с работой, взаимоотношения между ними улучшаются, и это способствует дальнейшему развитию взаимопомощи, в целом любые ротационные мероприятия усиливают коммуникации между людьми; — передача опытными рабочими (специалистами) и руководителями своего опыта и знаний более молодому поколению работников способствует быстрому распространению рациональных приемов труда в организациях; — если работник пройдет через все должности в своем отделе (цехе), он считает себя ответственным за все задачи, стоящие перед отделом (цехом); — работники имеют возможность сравнить между собой должности, администрация организации имеет возможность сравнить между собой людей по производительности, качеству труда и т. п.; — снижение числа «тупиковых» должностей для лиц, ориентированных на «вертикальный» рост; — если перемещения производятся систематически на основании официально существующей схемы, у людей возникает ощущение, что о них заботятся, снижается степень отчуждения между работниками и руководством, улучшается социально-психологический климат в организации; — при функционировании политики интенсивных ротаций коллектив организации становится сплоченным, каждый знает проблемы и людей других отделов, поэтому легче прийти к согласию по любому вопросу; — ротация является хорошим методом обучения сотрудников без отрыва от производства и др. Отрицательные черты ротации состоят в следующем: — падение производительности ввиду длительности периода адаптации людей к новым должностям; — необходимы значительные средства для обучения перемещаемых людей, а также реализации самой системы перемещений; — при неправильном перемещении могут возникнуть конфликты; — никто не будет знать одну свою область так досконально, как при ситуации отсутствия ротаций; — при реализации программы перемещений могут возникнуть проблемы, вызванные отказом людей, занимающих «хорошие» должности, перейти на «плохие», и др. В теории менеджмента утвердилась позиция, согласно которой оптимальный период для занятия одной должности руководителем составляет 5 лет, для специалиста — 3 — 5 лет <14>. Однако также отмечается, что нельзя устанавливать общий срок для всех однородных должностей. В каждом конкретном случае следует учитывать обстоятельства, влияющие на период занятия работником должности. ——————————— <14> См., напр.: Шидов А. Х., Хапов А. Б. Указ. соч.
Таким образом, кратко изучив теоретические основы ротации с позиций менеджмента и на основании семантического понятия «ротация», можно сделать следующие выводы: 1. Ротацию можно рассматривать как в узком смысле, так и в широком. В узком понимании ротация — это плановое горизонтальное перемещение работника с одного рабочего места на другое в пределах одной организации, предпринимаемое для ознакомления работников с различными производственными задачами организации, выявления его способностей к тому или иному виду деятельности, имеющее конечную цель — продвижение этого работника по карьерной лестнице в этой организации. В широком понимании ротация — это и горизонтальное, и вертикальное перемещение работников в пределах как одной, так и нескольких организаций, как со сменой места жительства работника, так и без нее. 2. Применение ротации благотворно влияет на конечный результат и является в целом положительным фактором. Она обладает и рядом негативных моментов, которые необходимо учитывать при проведении ротации. Для правильного понимания термина «ротация» необходимо учитывать то, что в соответствии со ст. 72 Трудового кодекса Российской Федерации перевод на другую постоянную работу в той же организации по инициативе работодателя, т. е. изменение трудовой функции или изменение существенных условий трудового договора, а равно перевод на постоянную работу в другую организацию либо в другую местность вместе с организацией допускается ТОЛЬКО С ПИСЬМЕННОГО СОГЛАСИЯ РАБОТНИКА (выделено мной. — Автор). Не требует согласия работника перемещение его в той же организации на другое рабочее место, в другое структурное подразделение этой же организации в той же местности, поручение работы на другом механизме или агрегате, если это не влечет за собой изменения трудовой функции и изменения существенных условий трудового договора (например, перевод токаря из одного цеха завода на должность токаря в другой цех этого же завода, но на модернизированный токарный станок). Для государственных гражданских служащих ст. 28 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» установлены аналогичные нормы: — перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в случаях, установленных данным Федеральным законом, в том же государственном органе, либо перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы в другом государственном органе, либо перевод гражданского служащего в другую местность вместе с государственным органом допускается С ПИСЬМЕННОГО СОГЛАСИЯ ГРАЖДАНСКОГО СЛУЖАЩЕГО (выделено мной. — Автор); — не является переводом на иную должность гражданской службы и не требует согласия гражданского служащего перемещение его на иную должность гражданской службы без изменения должностных обязанностей, установленных служебным контрактом и должностным регламентом. Далее рассмотрим, какие правовые основы ротации офицеров заложены в Инструкции по ротации офицеров в Вооруженных Силах Российской Федерации. Как уже упоминалось, под ротацией офицеров понимается их перевод к новому месту службы (в том числе в порядке плановой замены) в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы (п. 1 Инструкции). Ротация в общем случае проводится не более чем через три года (п. 2). Цели ротации (п. 2 Инструкции): — обновление военных кадров в органах военного управления, объединениях, соединениях, воинских частях, организациях Вооруженных Сил Российской Федерации и военных комиссариатах; — создание возможностей для служебного роста военных кадров; — овладение новыми навыками и умениями, необходимыми для выполнения военными кадрами должностных обязанностей на высоком уровне. Инструкцией предусмотрены следующие виды ротации (п. 3): а) со сменой или без смены ВУС — профессионально-должностная ротация, которая предусматривает два варианта назначения офицера БЕЗ ПЕРЕВОДА ЕГО В ДРУГУЮ МЕСТНОСТЬ (выделено мной — Автор): — офицер, прослуживший в занимаемой воинской должности установленный для нее срок, назначается на равную, высшую или низшую воинскую должность с той же (родственной или по которой у него имеется необходимая подготовка) ВУС, но с другим функциональным предназначением; — офицер, прослуживший в занимаемой воинской должности установленный для нее срок, назначается на равную, высшую или низшую воинскую должность с другой (не родственной и по которой у него не имеется необходимой подготовки) ВУС с возможной сменой вида (рода войск) Вооруженных Сил Российской Федерации. При этом военнослужащий, как правило, до назначения на воинскую должность проходит профессиональную переподготовку в объеме, необходимом для исполнения новых должностных обязанностей; б) со сменой или БЕЗ СМЕНЫ МЕСТА ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ (выделено мной. — Автор) — территориальная ротация, которая предусматривает, что офицер, прослуживший в занимаемой воинской должности установленный для нее срок, назначается на равную, высшую или низшую воинскую должность с той же (родственной или по которой у него имеется необходимая подготовка) ВУС, но со сменой климатических (экологических) условий или с назначением в воинские части других видов (родов войск) Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, флотов или в воинские части, находящиеся за пределами Российской Федерации; в) со сменой (без смены) ВУС и со сменой (БЕЗ СМЕНЫ) МЕСТА ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ (выделено — автором) — смешанная (комбинированная) ротация, которая предусматривает: — назначения офицеров на равные, высшие или низшие воинские должности со сменой ВУС и с переводом в воинские части других видов (родов войск) Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, флотов или в воинские части, находящихся за пределами Российской Федерации; — назначения офицеров на равные, высшие или низшие воинские должности без смены ВУС и с переводом в воинские части других видов (родов войск) Вооруженных Сил Российской Федерации, военных округов, флотов или в воинские части, находящихся за пределами Российской Федерации. Прежде чем перейти к более внимательному рассмотрению видов ротации, предусмотренных Инструкцией, необходимо уяснить понятия «перевод к новому месту военной службы» и «перевод в другую местность». Перевод к новому месту военной службы имеет место в тех случаях, когда в целях его осуществления военнослужащий освобождается от воинской должности, занимаемой им в одной воинской части, назначается на воинскую должность в другой части, исключается из списков личного состава первой воинской части <15>. Далее следует переезд (переход) военнослужащего к новому месту военной службы, ряд других организационных мероприятий. Заканчивается перевод зачислением военнослужащего в списки личного состава воинской части, на воинскую должность, предусмотренную штатом воинской части которой он назначен. При этом воинские части могут находиться как в одной, так и в разных местностях. Поэтому перевод к новому месту военной службы может быть как с переводом в другую местность, так и без него. ——————————— <15> Шанхаев С. В. Прохождение военной службы по контракту: практические рекомендации (комментарии и разъяснения, судебная практика, алгоритмы действий, образцы документов). М., 2008. С. 54.
Теперь обратимся к нормативным правовым актам, регулирующим вопросы прохождения военной службы и статуса военнослужащих. Ни Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», ни Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», ни Положение о порядке прохождения военной службы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. N 1237 «Вопросы прохождения военной службы» (далее — Положение), ни один из приказов Министра обороны Российской Федерации, регулирующих порядок прохождения военной службы, не содержат понятия «ротация». Поэтому при уяснении сущности ротации офицеров необходимо руководствоваться теми теоретическими выкладками, которые приведены в начале статьи. Однако ротация как средство борьбы с коррупцией упоминается в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. Как мы уже выяснили, понятие «ротация» можно рассматривать как в узком смысле, так и в широком. В узком понимании ротация — это горизонтальные перемещения работников, без повышения или понижения их в должности. Под это определение в военном законодательстве подходит назначение офицеров на равные воинские должности в соответствии с п. п. 14 — 15 ст. 11 Положения. Причем понятию «ротация» в узком понимании, на наш взгляд, соответствуют только подп. «а» (назначение военнослужащего на равную воинскую должность по служебной необходимости), подп. «б» (назначение военнослужащего на равную воинскую должность в связи с организационно-штатными мероприятиями), подп. «в» (назначение военнослужащего на равную воинскую должность для более целесообразного использования военнослужащего на военной службе) п. 15 ст. 11 Положения. Остальные случаи назначения на равные воинские должности военнослужащих, предусмотренные подп. «г» — «е» п. 15 ст. 11 Положения, а также назначения на высшие воинские должности (продвижение по службе), предусмотренные п. 13 ст. 11 Положения, и назначения на низшие должности, предусмотренные п. 17 ст. 11 Положения, на наш взгляд, не соответствуют понятию «ротация» в узком понимании, так как они предполагают волеизъявление самого военнослужащего. Ротацию офицеров в широком понимании, исходя из требований военного законодательства, в том числе из определения ротации, данного в Инструкции, можно рассматривать как назначение на равные воинские должности, назначение на высшие воинские должности (продвижение по службе) и назначение на низшие воинские должности, с обязательным переводом к новому месту службы, в том числе и с переводом в другую местность. Ниже приводится схема, отображающая сущность ротации в широком смысле.
Схема 1. Виды ротации
Назна — без перевода к не является А чение новому месту ротацией (хотя военной службы является ротацией в на равную узком понимании) воинскую должность без перевода классическая Б (без согласия в другую ротация офицера) с переводом к местность новому месту военной службы с переводом в классическая В другую ротация местность
не является Г без перевода к ротацией новому месту (классическое военной службы продвижение по на высшую службе) воинскую должность без перевода ротация с Д (с согласия в другую продвижением по офицера) с переводом к местность службе новому месту военной службы с переводом в ротация с Е другую продвижением по местность службе
не является Ж без перевода к ротацией новому месту (классическое военной службы снижение в на низшую должности) воинскую должность без перевода ротация с З (с согласия в другую понижением в офицера) с переводом к местность должности новому месту военной службы с переводом в ротация с И другую понижением в местность должности
Далее рассмотрим каждый вид ротации, предусмотренный Инструкцией. В приложении N 1 к Инструкции предложен вариант профессионально-должностной ротации, предусмотренной подп. «а» п. 3 Инструкции. Этот вид ротации в соответствии со схемой 1 предусмотрен вариантами Б, Д, З. В приложении N 2 к Инструкции предложен вариант территориальной ротации, предусмотренной подп. «б» п. 3 Инструкции. Этот вид ротации предусмотрен вариантами В, Е, И схемы 1. В приложении N 3 к Инструкции предложен вариант комбинированной (смешанной) ротации, предусмотренной подп. «в» п. 3 Инструкции. Этот вид ротации предусмотрен вариантами Б, В, Д, З, Е, И схемы 1. Необходимо отметить, что предусмотренные п. п. 2 и 3 Инструкции ротации — назначения на равные, высшие и низшие воинские должности без смены места военной службы — не являются ротацией в соответствии с определением, данным в самой же Инструкции. В Инструкции также определено, что профессионально-должностная и комбинированная ротации могут проводиться как без смены ВУС, так и с ее сменой. Это одна из причин, по которой Инструкция вызвала шквал негативной реакции у офицеров. По данному поводу хотелось бы отметить следующее. Пункт 5 ст. 11 Положения императивно определяет, что назначение военнослужащего на воинскую должность производится только в случае, если он отвечает требованиям, предъявляемым к данной воинской должности. При этом учитываются уровень профессиональной подготовки военнослужащего, его психологические качества, состояние здоровья и иные обстоятельства, предусмотренные Положением. А п. 6 этой же статьи требует, чтобы назначение военнослужащих на воинские должности обеспечивало их использование по основной или однопрофильной военно-учетной специальности и с учетом имеющегося опыта служебной деятельности. Таким образом, требования Инструкции о ротации на должности с другой ВУС (не родственной или по которой у военнослужащего не имеется необходимой подготовки) как противоречащие Положению, по нашему мнению, применению не подлежат. Офицер не менеджер, которому все равно, что продавать: атомные ракетные комплексы, мебель, морковку и т. п. Офицер — специально подготовленный государственный служащий, на котором лежит ответственность за независимость, безопасность и оборону страны. От его профессионализма, компетентности, выучки зависит успешное выполнение боевых задач, а в конечном итоге и будущее страны. Поэтому ротация офицеров-моряков на офицеров-ракетчиков, а тех на офицеров-десантников и т. п. представляется необоснованной и маловероятной. Другое дело — смена ВУС на родственную или однопрофильную, по которой у офицера имеется необходимая подготовка. Например, психолог полка назначается на должность заместителя командира полка по воспитательной работе. И хотя ВУСы у этих должностей разные, не родственные, но профессиональная подготовка офицера-психолога, его практический служебный опыт, соответствующая переподготовка перед назначением на должность, предусмотренная абз. 2 п. 6 ст. 11 Положения, позволят ему с высоким профессионализмом и качеством исполнять обязанности по новой должности. Еще одна из причин, по которой Инструкция вызвала массу отрицательных высказываний офицеров, — это ротация с назначением на высшую или низшую должности. Необходимо отметить следующее: 1. Статьи 15 и 16 Положения, определяющие порядок перевода военнослужащих к новому месту военной службы, в том числе и процедуру перевода в порядке плановой замены, не говорят о том, что такие переводы возможны на низшие воинские должности. Речь в них идет только о переводе на равные и высшие воинские должности. Причем перевод на высшие воинские должности осуществляется с согласия военнослужащих, на равные — без их согласия. 2. В соответствии с п. 9 Инструкции, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2002 г. N 350 «Об организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации», назначение военнослужащих на высшие и низшие должности происходит с их письменного согласия (рапорта). Таким образом, назначение военнослужащих на высшие и низшие воинские должности и в порядке ротации может быть осуществлено только с их письменного согласия (рапорта). Инструкция о ротации не отменяет эти нормы. Следующая причина, по которой Инструкция вызвала многочисленные недоброжелательные высказывания офицеров в ее адрес, — порядок разработки плана ротации офицеров. Основанием для включения офицера в план ротации в предстоящем году является субъективное решение соответствующего должностного лица (п. 4 Инструкции). Свое решение должностное лицо должно принимать с учетом вывода аттестационной комиссии и срока пребывания офицера в занимаемой воинской должности. Совершенно непонятно, какой вывод аттестационной комиссии должно учитывать должностное лицо, принимающее решение о включении офицера в план ротации: то ли вывод по последней аттестации офицера, которая могла проходить несколько (до пяти) лет назад, то ли вывод заседания аттестационной комиссии, которое должно быть проведено по рассмотрению вопроса о включении офицера в план ротации. А о значимости вывода аттестационной комиссии при рассмотрении вопроса о ротации офицера говорит тот факт, что вывод аттестационной комиссии не включен в образец плана ротации, предусмот ренный в приложении N 4 к Инструкции. Кроме того, срок пребывания офицера в занимаемой должности определен некорректно — не более чем три года. И один месяц, и один год — это также не более трех лет. Такое установление срока пребывания в занимаемой должности создает предпосылки для избавления от «неугодных» офицеров путем ротации, а также для коррупции должностных лиц, принимающих решение о включении офицера в план ротации. Хотя именно борьба с коррупцией является ключевым моментом самой идеи ротации <16>. ——————————— <16> Интервью директора Департамента государственной службы Виктора Козбаненко журналу «Кадровое дело» [Электронный ресурс] URL: http://minzdravsoc. ru/laboral/public-service/6.
На наш взгляд, оптимальный срок пребывания офицера в должности — 3 — 4 года. За это время офицер успевает освоить новую должность, устранить недостатки в работе, оставшиеся от предшественника, выработать и претворить свою методику исполнения должностных обязанностей. В то же время такой срок пребывания в должности не снижает служебно-должностную мотивацию офицера, не позволяет свыкнуться с недостатками, не ограничивает кругозора рамками одной должности, не заставляет прекратить обогащение своей деятельности новыми методами и формами. Именно такой срок (3 — 4 года) должен быть установлен для ротации. Тем более что он соответствует разработанной в теории менеджмента позиции, согласно которой оптимальный период для занятия одной должности руководителем составляет 5 лет, для специалиста 3 — 5 лет. Такой срок обеспечит также плановость в работе командования, кадровых органов и аттестационных комиссий по ротации офицеров, не позволит принять поспешные и непродуманные решения. И еще об одной причине, по которой Инструкция вызвала нелицеприятные высказывания офицеров в ее адрес, хотелось бы кратко упомянуть. Это жилищный вопрос. Жилищная проблема в Вооруженных Силах Российской Федерации является острой и неразрешаемой на протяжении многих лет. Она способна «погубить» не только все положительные моменты ротации, но и саму, на наш взгляд прогрессивную, идею ротации офицеров. Не построив необходимого фонда служебного жилья для военнослужащих, говорить о ротации как о переводе к новому месту военной службы бессмысленно. У офицера, каждые три года подвергающегося ротации и не обеспечиваемого жильем по новому месту службы, не будет необходимой мотивации для прохождения военной службы, так как его семья будет проживать там, где есть для этого условия (у родителей или по прежнему месту военной службы). Это приведет либо к развалу семей, «беспробудному» пьянству офицеров и, как следствие, к досрочным увольнениям с военной службы в связи с невыполнением военнослужащим условий контракта, либо сразу к досрочным увольнениям офицеров в запас по различным основаниям. Именно из-за отсутствия жилья для военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации фактически прекратилась существовавшая в Вооруженных Силах СССР практика плановых переводов военнослужащих к новому месту службы. Наличие жилья, а не высокий профессионализм, компетентность, работоспособность и т. д. стало решающим условием для продвижения по службе, перевода к новому месту военной службы в некоторые регионы страны. Необходимо отметить и некоторые моменты в Инструкции, которые говорят о поспешности и недостаточной продуманности этого документа. Например: 1) п. 1 Инструкции определяет, что ротация офицеров в Вооруженных Силах Российской Федерации осуществляется в целях обновления военных кадров. А под военными кадрами, в соответствии со сноской к п. 1 Руководства по работе кадровых органов Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 4 мая 2006 г. N 160, понимаются не только офицеры, проходящие военную службу по контракту и по призыву, но и прапорщики (мичманы) и военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, замещающие воинские должности, для которых штатами предусмотрены воинские звания офицеров и прапорщиков (мичманов); 2) п. 2 Инструкции называет приобретение навыков управления различными воинскими коллективами, повышение уровня профессиональной (профессионально-должностной) подготовки, овладение родственными военно-учетными специальностями условиями <17> ротации, хотя это ее цели <18>; ——————————— <17> Условие — обстоятельство, от которого что-нибудь зависит (Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2001. С. 839). <18> Цель — то, что надо, желательно осуществить (Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Указ. соч.).
3) территориальная ротация (приложение N 2 к Инструкции) не предусматривает ротацию в Московский военный округ, хотя смешанная ротация (приложение N 3 к Инструкции) такую ротацию допускает, и т. д. Можно только присоединиться к мнению ряда ученых, специалистов, которые предостерегают от поспешности, забегания вперед, попыток решения поставленных военно-политических задач при формировании нового, перспективного облика Вооруженных Сил Российской Федерации одним лихим «кавалерийским наскоком» <19>. ——————————— <19> См., напр.: Корякин В. М. Формирование «нового облика» Вооруженных Сил Российской Федерации должно сопровождаться формированием непротиворечивого военного законодательства // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 6. С. 6 — 7; Еленский О. «Шок и трепет» нового армейского облика. «Спонтанность и непродуманность» военных реформ не может не вызывать сомнений [Электронный ресурс]. URL: http://nvo. ng. ru/forces/2009-05-29/1_newlook. html; и др.
Автором предлагается следующая общая концепция ротации военнослужащих: Не является ротацией: а) назначение военнослужащих на высшие воинские должности (с их согласия) в порядке продвижения по службе без перевода их к новому месту военной службы (это классическое продвижение по службе); б) назначение военнослужащих на низшие воинские должности (с их согласия либо по их просьбе) без перевода их к новому месту военной службы (это классическое снижение в должности). Ротация должна проводиться один раз в 3 — 4 года пребывания военнослужащего в одной должности. При этом: а) ротация в виде назначения военнослужащих на равные (без их согласия), высшие (с их согласия) и низшие (с их согласия или по их просьбе) воинские должности с переводом к новому месту военной службы с переводом их в другую местность может осуществляться на протяжении первых 9 — 12 лет военной службы (для офицеров — первых 9 — 12 лет военной службы в офицерском звании); б) ротация в виде назначения военнослужащих на равные воинские должности (без их согласия) без перевода к новому месту военной службы может осуществляться на протяжении всего периода службы военнослужащего. Ротация в виде назначения военнослужащих на равные (без их согласия), высшие (с их согласия) и низшие (с их согласия или по их просьбе) воинские должности с переводом к новому месту военной службы и с переводом их в другую местность должна осуществляться не менее трех раз за время военной службы. Причем: а) назначение на воинские должности выпускников ввузов является первой ротацией и должно обязательно осуществляться с переводом их в другую местность; б) за время ротации (первых 9 — 12 лет военной службы, для офицеров — первых 9 — 12 лет военной службы в офицерском звании) военнослужащий должен проходить службу не менее чем в трех военных округах, не включая Московский и Ленинградский военные округа, для военнослужащих ВМФ — не менее чем на трех флотах, не включая Балтийский флот; в) за время ротации военнослужащий должен не менее одного раза проходить военную службу в местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями. Примерный вариант ротации офицеров — выпускников ввузов представлен на схеме 2. Военнослужащий, подвергшийся трем ротациям, по истечении времени ротации (первых 9 — 12 лет военной службы, для офицеров — первых 9 — 12 лет военной службы в офицерском звании) должен иметь право при проведении четвертой ротации выбрать военный округ, флот, в котором он продолжит военную службу. Дальнейшие ротации такого военнослужащего допустимы только с его согласия либо по его просьбе, за исключением назначения военнослужащего на равную воинскую должность (без его согласия) без перевода его к новому месту военной службы как меры борьбы с коррупцией. По истечении первых 12 лет военной службы (для офицеров — первых 12 лет военной службы в офицерском звании) военнослужащие, проходившие военную службу менее чем в трех военных округах, исключая Московский и Ленинградский военные округа (для военнослужащих ВМФ — не менее чем на трех флотах, исключая Балтийский флот), а также не прослужившие за это время хотя бы один раз в местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями (если такие обстоятельства обусловлены отказами военнослужащих от перевода к новому месту военной службы в другую местность), подлежат досрочному увольнению с военной службы в запас в связи с невыполнением условий контракта. Военнослужащие должны иметь право сами предлагать свои кандидатуры для ротации для того, чтобы в течение первых 9 — 12 лет военной службы (для офицеров — первых 9 — 12 лет военной службы в офицерском звании) пройти службу в трех военных округах, исключая Московский и Ленинградский военные округа (для военнослужащих ВМФ — не менее чем на трех флотах, исключая Балтийский флот), а также пройти службу в местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями. Прохождение военной службы менее трех лет во всех военных округах, исключая Московский и Ленинградский военные округа (для военнослужащих ВМФ — на всех флотах, исключая Балтийский флот), а также менее трех лет в местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями за очередную ротацию не засчитывается. Военнослужащие, подвергшиеся большему количеству ротаций, должны иметь преимущественное право на продвижение по службе, чем те, которые подверглись меньшему количеству ротаций. Военнослужащий, отказавшийся от очередной ротации, за исключением ротации со снижением в должности, может быть продвинут по службе (назначен на высшую воинскую должность) только при проведении следующей ротации. Военнослужащий, отказавшийся от очередной ротации, включается в план ротации в следующем году. Офицеры, имеющие склонность к научной и (или) преподавательской работе, до их назначения на должности научно-преподавательского состава должны быть подвергнуты не менее чем двум ротациям, пройти службу не менее чем в двух военных округах, исключая Московский и Ленинградский военные округа (для офицеров ВМФ — не менее чем на двух флотах, исключая Балтийский и Черноморский флота), а также прослужить не менее одного раза в местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями. Такие офицеры после назначения на научно-преподавательские должности ротации без их согласия не подвергаются. Издание приказов по личному составу о ротации военнослужащих необходимо проводить ежегодно одновременно с изданием приказов об очередном окончании курсантами и слушателями высших военно-учебных заведений. Включение в план ротации на следующий год должно проходить открыто, гласно с рассмотрением кандидатур на заседаниях аттестационных комиссий и общих собраний военнослужащих (по составам) с обязательным участием военнослужащих, которые планируются на включение в план ротации. Таким военнослужащим перед принятием решения должно предоставляться слово для выступления, в котором они могут изложить свои пожелания и (или) просьбы. Подготовленный кадровым органом воинской части к ноябрю года, предшествующего году ротации, список военнослужащих, у которых в следующем году исполняется три и более лет пребывания в должности, сначала рассматривается на общем собрании военнослужащих воинской части (по составам). Военнослужащие, по их просьбе не рекомендованные общим собранием к ротации в следующем году, на заседании аттестационной комиссии воинской части не рассматриваются и ротации не подвергаются. Аттестационная комиссия принимает решение о включении каждого военнослужащего, рекомендованного к ротации общими собраниями военнослужащих (по составам), либо в список рекомендованных к ротации на высшие должности, либо в список рекомендованных к ротации на равные должности, либо в список рекомендованных к ротации на низшие должности (по просьбе военнослужащих). Кроме того, составляется список военнослужащих, рекомендованных к ротации на равные воинские должности без изменения места военной службы. Командир воинской части утверждает списки рекомендованных к ротации и направляет их в вышестоящий орган военного управления в порядке подчиненности, в котором в аттестационном порядке определяется конкретная воинская должность и следующее место военной службы каждого военнослужащего с учетом высказанных пожеланий самих военнослужащих. Планы ротации на следующий год на каждый состав военнослужащих отдельно утверждаются должностными лицами Вооруженных Сил Российской Федерации в соответствии с предоставленными им полномочиями. Выписки из планов ротации направляются в установленном порядке в воинские части для последующей реализации с таким расчетом, чтоб они были доведены до военнослужащих, подвергающихся ротации, не позднее трехмесячного срока до издания приказа о ротации.
Схема 2. Примерный вариант ротации офицеров
Окончание ввуза
1 ротация 2 ротация 3 ротация 4 ротация 5 ротация
3 — 4 года 3 — 4 года 3 — 4 года 3 — 4 года 3 — 4 года
Военный округ (флот)
Дальневос — Сибирский Приволжско — Военный Ротация с точный воен — военный Уральский округ по согласия или ный округ округ военный выбору во — по просьбе (Московский (Северо — округ еннослужа — военнослужа — военный Кавказский (Дальневос — щего (Си — щего (воен — округ) округ) точный бирский ный округ по военный военный выбору воен — округ) округ) нослужащего)
Тихоокеан — Северный Черноморс — Флот по Ротация с ский флот (Черномор — кий флот выбору воен — согласия или (Балтийский ский флот) (Тихоокеан — нослужащего по просьбе флот) ский флот) (Северный военнослужа — флот) щего (флот по выбору воен — нослужащего)
Возраст, лет:
22 — 23 года 25 — 27 лет 28 — 31 год 31 — 35 лет 34 — 39 лет
