(Писарев А. Н.) («Право в Вооруженных Силах», N 12, 2000)
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ОБЛАСТИ ОБОРОНЫ
А. Н. ПИСАРЕВ
А. Н. Писарев, полковник юстиции, докторант кафедры конституционного (государственного) и международного права Военного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Термин «высшие органы государственной власти» традиционно используется в отечественном законодательстве и юридической науке для характеристики государственных органов, возглавляющих законодательную, исполнительную и судебную власти. Так, согласно ст. 108 Конституции СССР 1977 г. высшим органом государственной власти объявлялся Съезд народных депутатов СССР. Он возглавлял всю систему государственных органов, направлял их деятельность, осуществлял верховное государственное руководство страной. В соответствии со ст. 128 этой Конституции систему органов государственного управления в Советском государстве возглавлял Совет Министров СССР — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти Союза ССР <*>. ——————————— <*> См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. N 41. Ст. 616.
Советские ученые сходились во мнении о том, что «органами, осуществляющими государственное руководство Вооруженными Силами СССР, являются высшие органы государственной власти и управления СССР — Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Президент СССР, Совет Министров СССР, Совет Обороны» <*>. ——————————— <*> Артамонов В. В., Волков В. П., Кузнецов Н. И., Кулик Ф. А., Старов Б. Ф. Военная администрация: Учебник. М.: Воен. ин-т, 1990. С. 75 — 76.
Особенно часто юридическая наука использует термин «высшие органы государственной власти» применительно к формам правления отдельных стран, которые являются достаточно ясной характеристикой структуры, взаимоотношений, полномочий главы государства, парламента, правительства и высших судебных органов <*>. ——————————— <*> См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1999. С. 150.
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 11) государственная власть в России осуществляется Президентом, Федеральным Собранием (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительством и судами <*>. ——————————— <*> См.: Конституция Российской Федерации. М.: Юр. лит., 1993. С. 7.
Автор полностью поддерживает точку зрения профессора Ю. Д. Казанчева о том, что Президент, Федеральное Собрание, Правительство и высшие судебные органы составляют единую систему высших органов государственной власти Российской Федерации <*>. ——————————— <*> Военное право: Учебник / Под ред. академика Н. И. Кузнецова. М.: Воен. ун-т, 1997. С. 17.
В соответствии с прежней Конституцией РСФСР 1978 г. Президент провозглашался высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в РСФСР <*>. Конституция Российской Федерации 1993 г. объявляет Президента главой государства. Не называя Президента высшим органом государственной власти, Конституция фактически наделяет главу Российского государства полномочиями, позволяющими ему занимать высшее место в иерархии институтов власти. ——————————— <*> См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1991. N 22. Ст. 776.
Круг и содержание таких полномочий определяются прежде всего функциональным предназначением главы Российского государства, призванного: быть гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина; принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; представлять Российское государство внутри страны и в международных отношениях; определять основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции). Таким образом, Президент Российской Федерации, не относясь ни к одной ветви власти, занимает самостоятельное и главенствующее положение в системе высших органов государственной власти России. Согласно ст. 94 Конституции Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание относится к числу высших органов государственной власти Российской Федерации в том смысле, что только этот орган может выступать в качестве коллективного выразителя интересов и воли всего многонационального народа России, а также издавать правовые акты самой высокой юридической силы, которым должны соответствовать акты любых других органов власти. Исполнительную власть Российской Федерации, как сказано в ст. 110 Конституции, осуществляет Правительство. Оно может быть отнесено к числу высших органов государственной власти Российской Федерации, поскольку в соответствии с Конституцией и в определенных ею пределах возглавляет единую систему исполнительной власти в России, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов главы администраций субъектов Российской Федерации подчиняются Правительству России. В подчинении Правительству находятся все федеральные органы исполнительной власти, которые действуют в целях обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации. Как высший орган исполнительной власти Правительство вправе отменять акты подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. Конституция и законодательство Российской Федерации применительно к Конституционному Суду не используют термин «высший». Он действительно не является высшим судебным органом в том понимании, что не возглавляет систему конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, не является для них надзорной, кассационной или апелляционной инстанцией. Автор относит Конституционный Суд к числу высших органов государственной власти Российской Федерации в силу того, что он по точному замечанию Л. В. Лазарева «занимает высшее положение в механизме конституционного контроля в государстве, не поднадзорен никаким инстанциям, его решения носят обязательный характер, в том числе для всех других высших государственных структур, связан при осуществлении судопроизводства только федеральной Конституцией как вершиной правовой системы и Законом о Конституционном Суде» <*>. ——————————— <*> Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд «Правовая культура». 1996. С. 138.
С учетом особого статуса Конституционного Суда из всех высших судебных органов только его полномочия наряду с полномочиями других высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента, палат Федерального Собрания, Правительства) детально определены в Основном законе Российского государства. Согласно ст. 126 Конституции Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Придание Верховному Суду статуса высшего судебного органа не имеет абсолютного характера, оно ограничено сферой его компетенции — дела, подсудные судам «общей юрисдикции». Следовательно, по делам о проверке конституционности законов и иных нормативных актов, а также по делам об экономических спорах Верховный Суд не является высшим судебным органом, поскольку эти дела рассматривают соответственно Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и арбитражные суды субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 127 Конституции Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Конституция России и Закон Российской Федерации «Об обороне» от 31 мая 1996 г., закрепляющие полномочия высших органов государственной власти России в области обороны, не наделяют высшие судебные органы Российской Федерации полномочиями в области обороны, что, по мнению автора, принижает их роль в обеспечении равновесия властей, ограничивает их возможности по осуществлению контроля за деятельностью органов законодательной и исполнительной властей и в конечном итоге не в полной мере соответствует принципам демократического и правового государства, закрепленным в Основном законе Российского государства. В соответствии со ст. 10 Конституции основным принципом организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации является принцип разделения властей. Такое разделение существует в форме взаимодействия, взаимного контроля, «сдержек и противовесов» между самостоятельными властями. Взаимодействие между высшими органами государственной власти Российской Федерации в области обороны также осуществляется в соответствии с принципом разделения властей, поскольку, по точному замечанию профессора Н. И. Кузнецова, «государственное управление военным строительством осуществляется на основе общих и единых принципов государственной деятельности, в одинаковых государственно — правовых формах» <*>. ——————————— <*> См.: Артамонов В. В., Волков В. П., Кузнецов Н. И., Кулик Ф. А., Старов Б. Ф. Указ. соч. С. 76.
Впервые в России разделение властей как способ организации государственной власти и принцип ее функционирования провозглашено ст. 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. <*>. ——————————— <*> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. N 2. Ст. 22.
Принцип разделения властей предполагает разграничение полномочий высших органов государственной власти, в том числе и в области обороны, исходя из их функционального предназначения. В юридической науке под функциями государственного органа понимают «основные направления, сферы деятельности государственного органа» <*>. Необходимость разделения функций высших органов государственной власти объясняется невозможностью осуществления власти из единого центра единым властвующим органом государственной власти. По мнению профессора И. Д. Левина, «ограничение власти каждого органа возможно путем выделения для него определенной сферы деятельности» <**>. Функции государственного органа во многом взаимосвязаны с его полномочиями, поскольку, по замечанию профессора Ю. И. Скуратова, «объектом разделения являются не только функции (законодательная, исполнительная, судебная и пр.), но и властные полномочия, что дает основания говорить о разделении властей» <***>. ——————————— <*> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1 — 2: Общая часть / Отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1996 — 1997. Т. 1. С. 186. <**> Левин И. Д. Современная буржуазная наука государственного права. М.: Юр. лит., 1960. С. 297. <***> Разделение властей и парламентаризм: Сб. статей. М.: Наука, 1992. С. 63.
Все вышеизложенное позволяет автору говорить о неразрывной связи полномочий и функций высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны. Автор полностью солидаризируется с точкой зрения В. Е. Чиркина о том, что «разделение властей требует единства государственной политики, единства действий всех ветвей по принципиальным вопросам общественного развития, а единство власти не исключает «прозаического разделения труда» (К. Маркс) между различными органами государственной власти» <*>. ——————————— <*> Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юристъ, 1999. С. 145.
Такое единство проявляется в процессе деятельности высших органов государственной власти России в области обороны. Речь идет о социальном и организационно — правовом единстве государственной власти. В основе социального единства государственной власти лежат положения ст. 3 Конституции России о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Свою волю на предоставление главе Российского государства, депутатам Государственной Думы властных полномочий в области обороны народ выражает в ходе выборов. Они, по замечанию академика Б. Н. Топорнина, «составляют основу легитимности президента и парламента» <*>. ——————————— <*> См.: Топорнин Б. Н. Указ. соч. С. 29.
Глава Российского государства избирается в соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» от 31 декабря 1999 г. <*> Согласно Закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 24 июня 1999 г. избрание депутатов нижней палаты парламента осуществляется путем общенациональных выборов, которые проходят на основе сочетания мажоритарной системы и системы пропорционального представительства <**>. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 1. Ст. 1117. <**> См. Там же. 1999. N 26. Ст. 3178.
Обязательства Президента Российской Федерации при осуществлении своих полномочий верно служить народу отражены в тексте его присяги, которая «имеет большое общественно — политическое значение, является одним из ключевых элементов легитимности всего института президентства, неотъемлемым условием доверия народа к главе государства и важным моральным ограничителем для президента, если он окажется перед искушением нарушить те или иные правовые нормы» <*>. ——————————— <*> Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М.: Юр. лит., 1994. С. 12.
Зависимость полномочий высших органов государственной власти России в области обороны от воли народа проявляется также в ходе референдума, который проводится в соответствии с Законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. В соответствии со ст. 40 указанного Закона решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории Российской Федерации и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме Российской Федерации. Референдум Российской Федерации не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на всей территории Российской Федерации, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения <*>. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 42. Ст. 3921.
В соответствии со ст. 84 п. «в» Конституции референдум назначает Президент Российской Федерации. В отличие от Конституции России Конституция Французской Республики (ст. 11) содержит положения о том, что общенациональный референдум может назначаться Президентом Республики только по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат парламента. Данное положение существенно ограничивает полномочия главы государства в соответствии с системой «сдержек и противовесов» <*>. ——————————— <*> См.: Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. М.: Издательская группа НОРМА — ИНФА, 1999. С. 667, 668.
Осуществляя деятельность в интересах народа, все высшие органы государственной власти Российской Федерации обязаны согласно ст. 18 Конституции руководствоваться правами и свободами человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. правовая и социальная защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей относится к числу важнейших функций государства. Эта функция предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, льгот, гарантий и компенсаций указанных лиц, а также правовых механизмов их реализации <*>. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331.
Автор считает, что одной из причин многочисленных нарушений прав и законных интересов военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является отсутствие в ст. 2 Закона «Об обороне», определяющей содержание организации обороны, указания на такое направление деятельности государства в этой области, как социальная и правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Согласно ст. 14 ч. 10 указанного Закона такого рода деятельностью обязано заниматься только Министерство обороны Российской Федерации. В этом Законе не закреплены полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в данной сфере, что практически исключает их ответственность за нарушение прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Правовое регулирование такого рода правоотношений должно осуществляться в соответствии с особым правовым статусом военнослужащих, который согласно ст. 1 ч. 2 Закона «О статусе военнослужащих» предусматривает, с одной стороны, некоторые ограничения прав и свобод человека и гражданина, и с другой — предоставление военнослужащим дополнительных льгот, гарантий и компенсаций в связи с особым характером возложенных на них обязанностей <*>. ——————————— <*> См. там же.
В основе полномочий Президента Российской Федерации, которыми он наделяется в области обороны, должны лежать положения Конституции о том, что глава Российского государства призван «являться гарантом прав и свобод человека и гражданина» (ст. 80 п. 2). В целях защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации Президент может обратиться в Конституционный Суд с ходатайством о признании актов Совета Федерации и Государственной Думы неконституционными по мотивам нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 125 Конституции). По этим же мотивам он вправе отменить либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом (ст. 115 ч. 3 Конституции). Приведенные положения Конституции должны детализироваться и конкретизироваться в закрепляемых в Законе «Об обороне» полномочиях Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами, призванного с учетом особого правового статуса военнослужащих защищать их права и свободы. Важнейшим средством защиты военнослужащими своих законных интересов является их право на обращение в суд по поводу неправомерных решений и действий (бездействия) органов военного управления и командиров. Конституция (ст. 128 ч. 2) наделяет Президента России полномочием по обеспечению указанного права военнослужащих путем назначения судей военных судов. Представляется, что данное полномочие главы Российского государства относится к его полномочиям в области обороны, а поэтому помимо Конституции должно быть закреплено и в Законе «Об обороне». Традиционно в наиболее развитых демократических государствах конституции объявляют главу государства «высшим защитником интересов «простого человека» <*>. При этом в отличие от законодательства России в их законодательстве закрепляются конкретные полномочия высших органов государственной власти, и прежде всего президента, по социальной и правовой защите военнослужащих. Например, законодательство США в целях защиты прав и законных интересов военнослужащих предоставляет Президенту право «увеличивать сроки пребывания американских военных контингентов за рубежом после решения конгресса о прекращении участия вооруженных сил США в войне и конфликте, если не решены проблемы, связанные с безопасностью подразделений, и есть необходимость в защите жизни военнослужащих» <**>. ——————————— <*> Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно — правового статуса // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. N 1. С. 25. <**> Астраханцев В. Н. Военные полномочия Президента США // Зарубежное военное обозрение. 1990. N 7. С. 34.
Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации, по мнению автора, не должна ограничиваться только принятием законов, закрепляющих основные права и свободы военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, как это определено в ст. 5 Закона «Об обороне». Представляется, что данная статья должна предусматривать и полномочия парламента по контролю за деятельностью органов исполнительной власти и органов военного управления по социальной и правовой защите указанных лиц. Полномочия Федерального Собрания Российской Федерации по осуществлению гражданского контроля за армией должны основываться на положениях ст. 3 ч. 6 Закона «О статусе военнослужащих» о том, что орган государственной власти в данной сфере государственной деятельности призван прежде всего осуществлять контроль за исполнением прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Свои контрольные функции палаты Федерального Собрания осуществляют через парламентские комитеты и комиссии, депутатов, депутатские фракции, которые наделяются для этого соответствующими полномочиями. Кроме того, согласно ст. 3 ч. 4 Закона «О статусе военнослужащих» реализации прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей могут содействовать общественные объединения. В соответствии со ст. 27 Закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. в целях контроля за соблюдением прав и свобод указанных лиц общественные объединения имеют право «участвовать в выработке решений органов государственной власти, а также представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти» <*>. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 21. Ст. 1930.
В законодательстве Российской Федерации предусмотрено существование специального органа, призванного осуществлять контроль за исполнением прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Таким органом согласно Конституции (ст. 103) должен стать Уполномоченный по правам человека, деятельность которого регламентируется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. В ст. 1 указанного Закона определяются функции этого государственного органа: во-первых, обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами; во-вторых, восстановление нарушенных прав; в-третьих, совершенствование законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; в-четвертых, развитие международного сотрудничества в области прав человека и правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. При этом согласно ст. 4 Закона «Об Уполномоченном по правам человека» его деятельность не прекращается, не приостанавливается, не ограничивается после введения режима чрезвычайного или военного положения. Для осуществления контроля за исполнением прав и свобод военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей Закон наделяет Уполномоченного по правам человека определенными полномочиями. В частности, он вправе: беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы военного управления и воинские части; запрашивать у должностных лиц и лиц начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований сведения, документы и материалы; получать у указанных лиц и их подчиненных объяснения; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, органами военного управления проверки деятельности органов военного управления и должностных лиц; поручать компетентным органам военного управления проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, в том числе в отношении военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей. Уполномоченный по правам человека пользуется правом безотлагательного приема лицами начальствующего состава Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований <*>. ——————————— <*> См. там же. 1997. N 9. Ст. 1011.
По мнению автора, перечисленные полномочия Уполномоченного по правам человека относятся к полномочиям государственных органов в области обороны и они должны найти свое отражение в Законе «Об обороне». С учетом функционального предназначения Правительства как исполнительно — распорядительного органа ст. 6 Закона «Об обороне» должна быть дополнена двумя положениями: во-первых, о том, что Правительство осуществляет деятельность по социальной и правовой защите военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей путем исполнения, реализации, претворения в жизнь прав, льгот, гарантий и компенсаций указанных лиц, закрепленных в Законе «О статусе военнослужащих»; во-вторых, о том, что Правительство осуществляет контроль за деятельностью подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, органов военного управления по социальной и правовой защите военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей. Полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны в условиях военного положения имеют свои особенности в сравнении с мирным временем. Но даже в таких экстремальных ситуациях круг и содержание их полномочий должны определяться прежде всего интересами человека и гражданина. Как известно, режим военного положения предполагает определенные ограничения таких прав и свобод. В этой связи интерес вызывает проблема пределов ограничения правового положения человека и гражданина в условиях военного положения. В общем виде такие ограничения определяются в ст. 55 ч. 3 Конституции Российской Федерации, где говорится о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В соответствии с приведенными положениями Конституции ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях военного положения должны определяться в законе о военном положении, который до настоящего времени не принят. По мнению С. В. Пчелинцева, такие ограничения не должны распространяться на основные права граждан и должны носить исчерпывающий характер <*>. ——————————— <*> См.: Пчелинцев С. В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: Дис. … канд. юр. наук. М.: Воен. ун-т, 1998. С. 50.
Перечень прав и свобод, которые не могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения, дается в ст. 56 ч. 3 Конституции. К числу таких прав и свобод Конституция относит: право на жизнь; достоинство личности; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право частной жизни; свобода совести; право на свободную предпринимательскую деятельность; право на жилище; права, связанные с судебной защитой и предусмотренные в ст. ст. 46 — 54 Конституции. Автор поддерживает точку зрения Г. В. Васильевой о том, что по аналогии с чрезвычайным положением указанные в ст. 56 ч. 3 Конституции права и свободы не могут быть ограничены и в условиях военного положения <*>. ——————————— <*> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Правовая культура, 1996. С. 388.
Такого же мнения придерживается и В. Е. Чиркин, который в обоснование своей точки зрения приводит положения Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым некоторые права и свободы не могут быть ограничены и в условиях военного и чрезвычайного положения <*>. ——————————— <*> См. там же. С. 389.
Представляется, что с учетом значимости проблемы, рассматриваемой в данной работе, в Законе «Об обороне» необходимо закрепить положение о том, что деятельность высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны осуществляется только в интересах военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей и не может противоречить закрепленным в Конституции и законах правам и свободам указанных лиц. В условиях военного положения такая деятельность не может ограничивать основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции (ст. 56 ч. 3) и в законе о военном положении. В целях защиты прав военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей высшие органы государственной власти Российской Федерации наделяются конкретными полномочиями. Организационно — правовое единство государственной власти проявляется во взаимосвязанности полномочий высших органов государственной власти Российской Федерации, которыми они наделяются в области обороны. Более того, некоторые полномочия одного высшего органа государственной власти России вообще не могут быть реализованы без участия другого государственного органа. Например, согласно ст. 5 ч. 1 Закона «Об обороне» Президент может ввести военное и чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также привлечь Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению только с согласия Совета Федерации <*>. ——————————— <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2750.
В единую систему государственной власти входят также органы военного управления, что обязывает руководство Вооруженных Сил Российской Федерации «хорошо представлять, как работает государственный аппарат, как принимаются военно — политические решения, как функционирует механизм выполнения конституционных прерогатив Президента — Верховного Главнокомандующего, реализуются федеральные законы, регулирующие общественные отношения в области обороны. От всех этих факторов во многом зависит успех военных действий. Со своей с тороны государственное руководство должно иметь четкое представление о боевых возможностях войск, какой степенью инерционности обладает военная система, в какие сроки войска могут отреагировать на изменение политической обстановки и планов» <*>. ——————————— <*> Кокошин Д. С. Военно — политические аспекты реформы // Военная мысль. 1996. N 6. С. 5.
Единство государственной власти и взаимосвязанность рассматриваемых полномочий определяют необходимость исследования наиболее принципиальных моментов, характеризующих систему высших органов государственной власти Российской Федерации, что позволит, по мнению автора, разграничить полномочия между ними в области обороны и определить содержание конкретных полномочий каждого государственного органа. При проведении такого исследования следует прежде всего опираться на принятую в данной стране форму правления, под которой в юридической литературе понимается «внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государственной власти, и прежде всего главы государства» <*>. ——————————— <*> Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Белые альвы, 1996. С. 79.
