(Сморчкова Л. Н.) («За права военнослужащих», 2006)
ИСПОЛНЕНИЕ ОБЯЗАННОСТЕЙ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ И ПРАВО ВОЕННОСЛУЖАЩИХ НА ДОПОЛНИТЕЛЬНУЮ ОПЛАЧИВАЕМУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Л. Н. СМОРЧКОВА
Сморчкова Л. Н., капитан юстиции, кандидат юридических наук, доцент кафедры ОПД Московского пограничного института ФСБ России.
Исходя из контекста п. 7 ст. 10 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащие, с одной стороны, вправе заниматься оплачиваемой педагогической, научной и иной творческой деятельностью, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы. С другой стороны, им запрещено непосредственно или опосредованно осуществлять другую оплачиваемую или иную предпринимательскую деятельность, за исключением случаев, когда непосредственное участие в управлении коммерческими организациями входит в должностные обязанности военнослужащего. В этой связи возникает ряд практических проблем, касающихся реализации военнослужащими своих статусных прав в условиях прохождения ими военной службы. Во-первых, проблема возникает в случае, если соответствующее военное учреждение согласно своему уставу наделено правом осуществлять определенные виды приносящей доходы деятельности. Будет ли нарушением статусной нормы, запрещающей предпринимательскую деятельность военнослужащих, привлечение их к осуществлению военным учреждением разрешенной деятельности, приносящей доходы? Видимо, ответ отрицательный, поскольку в данном случае субъектом, осуществляющим приносящую доходы деятельность, является федеральное государственное учреждение, в котором предусмотрена военная служба, как юридическое лицо. Правовое регулирование отношений, возникающих в случае реализации военным учреждением предоставленного ему права на приносящую доходы деятельность, осуществляется нормами гражданского, военного, налогового и иных отраслей права. В то же время Федеральным законом «О статусе военнослужащих» устанавливаются особенности правового статуса военнослужащих как физических лиц и регламентируются их отношения с государством, органами государственной власти, общественными объединениями, иными физическими и юридическими лицами, т. е. военнослужащие рассматриваются как самостоятельные субъекты различных отношений с учетом их специального правового положения. Поэтому норма, запрещающая военнослужащим другую оплачиваемую или предпринимательскую деятельность, регулирует их коммерческую активность, осуществляемую вне военно-служебных отношений, т. е. когда военнослужащий как физическое лицо пытается стать субъектом другой оплачиваемой деятельности, за исключением педагогической, научной и иной творческой. Во-вторых, в связи с возможным осуществлением военным учреждением разрешенной приносящей доходы деятельности возникает вопрос, касающийся материального поощрения военнослужащих-специалистов за счет полученных денежных средств. С одной стороны, если уставом военного учреждения предусмотрены определенные виды приносящей доходы деятельности, то они также являются уставными для военного учреждения, хотя и носящими дополнительный (вспомогательный) характер по отношению к основным целям и задачам, ради которых это учреждение было создано (т. е. к его основным видам деятельности). Следовательно, военнослужащие-специалисты, выполняя работу определенного рода, приносящую учреждению доходы, осуществляют эту деятельность в рамках исполнения своих обязанностей военной службы и их привлечение к такой деятельности может и должно осуществляться в пределах общей продолжительности еженедельного служебного времени военнослужащих. С другой стороны, если военнослужащий наряду с выполнением своих прямых должностных обязанностей, вытекающих из основных целей и задач военного учреждения, путем более интенсивного и напряженного труда осуществляет определенную дополнительную деятельность, приносящую этому учреждению доходы (например, врач наряду с обслуживанием плановых больных оказывает платную медицинскую услугу), то такая деятельность может и должна быть вознаграждена. И это не будет осуществлением военнослужащим оплачиваемой или предпринимательской деятельности. При этом размер и порядок вознаграждения должны определяться учредительными документами учреждения (уставом, положением об учреждениях данного вида или другими руководящими документами федерального органа исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба) наряду с предоставлением учреждению права заниматься приносящей доходы деятельностью и исчерпывающим перечнем видов такой деятельности. Такие требования к содержанию устава любого федерального государственного учреждения установлены Правительством Российской Федерации как учредителем и лицом, осуществляющим правомочия собственника федерального имущества, в Постановлении «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» от 10 февраля 2004 г. N 71. Например, в Уставе Центральной телевизионной и радиовещательной студии Минобороны России было предусмотрено поощрение специалистов за счет денежных средств, полученных от предпринимательской деятельности, однако порядок поощрения личного состава, а также размеры выплат не были предусмотрены ни Положением о ЦГРС, ни другими руководящими документами Министерства обороны Российской Федерации. Аудитором Счетной палаты Российской Федерации выплата гонораров и вознаграждений военнослужащим ЦГРС за выполнение своих служебных обязанностей по производству телевизионных программ сверх сумм получаемого ими денежного довольствия за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности, была признана нарушением закона <*>. ——————————— <*> Отчет аудитора Счетной палаты Российской Федерации Ульянова В. Г. «О результатах тематической проверки использования средств федерального бюджета, выделенных в 1998 — 1999 годах и январе — апреле 2000 года Главному управлению воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации на закупки техники и имущества, содержание учреждений культуры» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2000. N 10 (34). С. 101 — 102.
Однако не только путем выплаты денежных вознаграждений из средств, полученных в результате осуществления военным учреждением разрешенной и приносящей доходы деятельности, можно поощрять личный состав. Положительным являлся пример Северо-Западного регионального управления Пограничной службы Российской Федерации. Полученные им внебюджетные средства в 1999 — 2000 гг. использовались в установленном порядке также на приобретение жилья военнослужащим и материально-техническое обеспечение условий прохождения военной службы <*>. ——————————— <*> Однако сметы доходов и расходов по внебюджетным средствам воинскими частями и органами регионального управления не составлялись, что явилось нарушением закона. Данные приведены согласно отчету аудитора Счетной палаты Российской Федерации Суркова М. С. «О результатах проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на содержание Северо-Западного регионального управления Федеральной пограничной службы Российской Федерации» (Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2000. N 8 (32). С. 195 — 200).
Таким образом, военнослужащие могут получать дополнительное вознаграждение за счет денежных средств, полученных в результате осуществления ими приносящей учреждению доходы деятельности, только если в уставе военного учреждения закреплены порядок поощрения личного состава и размеры выплат (в пропорциональном отношении к доходам). В соответствии с Инструкцией по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях <*> оплата труда государственных служащих <**>, а также начисления на оплату труда относятся к расходам по предпринимательской деятельности и на их сумму также уменьшается размер налогооблагаемой прибыли от предпринимательской деятельности. ——————————— <*> См. Приказ Министерства финансов Российской Федерации «Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных организациях» от 30 декабря 1999 г. N 107Н. <**> Согласно Федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» военная служба является одним из видов федеральной государственной службы (наряду с федеральной государственной гражданской службой и правоохранительной службой). См., например: Кудашкин А. В. Военная служба как особый вид государственной службы // Государство и право. 2000. N 3. С. 12 — 19.
В-третьих, если в уставе военного учреждения предусмотрено его право осуществлять приносящую доходы деятельность, то может ли командир своим приказом обязать военнослужащих нести дополнительную нагрузку сверх исполнения ими прямых должностных обязанностей? В связи с вышесказанным спорной является позиция Счетной палаты Российской Федерации, высказанная по отношению к Главному управлению воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации. А именно было указано, что в условиях ограниченного выделения бюджетных средств Управление «недостаточно целеустремленно проводило работу по улучшению основной деятельности учреждений культуры центрального подчинения и получению ими дополнительных финансовых средств от платных форм культурной деятельности и оказанию платных услуг. В результате имевшиеся возможности получения доходов этими учреждениями использовались не полностью». Так, например, отмечалось, что собственные доходы Театра Российской армии от платных мероприятий культурной деятельности в 1998 — 1999 гг. обеспечили произведенные театром расходы только на 31,4%, при этом осуждалось бесплатное предоставление театром сцены и зала для проведения культурных мероприятий Главным управлением воспитательной работы Министерства обороны Российской Федерации <*>. ——————————— <*> Отчет аудитора Счетной палаты Российской Федерации Ульянова В. Г. С. 99 — 102.
В связи с вышесказанным необходимо отметить, что предоставленная в учредительных документах возможность осуществлять приносящую доходы деятельность является именно правом, а не обязанностью военного учреждения, чьими основными целями и задачами является обеспечение обороны и безопасности государства в различных сферах. Иная ситуация способствует возможности ограничения бюджетного финансирования и, безусловно, негативно отразится на боеспособности личного состава. Следовательно, если для военного учреждения осуществление приносящей доходы деятельности является правом, а не обязанностью, то и командир своим приказом не может обязать личный состав нести дополнительную к должностным обязанностям служебную нагрузку. В-четвертых, проблема существует непосредственно в соотношении реализации статусного права военнослужащих на осуществление оплачиваемой педагогической, научной и иной творческой деятельности и исполнения обязанностей военной службы. Здесь возможны три варианта. Первый, если военнослужащий реализует свое право на осуществление оплачиваемой педагогической, научной и иной творческой деятельности в условиях реализации военным учреждением своего права на осуществление приносящей доходы деятельности. В этом случае возможна сочетаемость и в должностных обязанностях, и в служебном времени военнослужащих и не возникает противоречия между исполнением обязанностей военной службы и реализацией права на осуществление оплачиваемой творческой деятельности. Однако тогда в уставе учреждения должны быть закреплены размер и порядок вознаграждения этих военнослужащих, а осуществляемая деятельность учитываться в учебной, научной, методической и (или) иной нагрузке. Второй вариант подразумевает так называемое внутреннее совместительство (по терминологии ст. 98 Трудового кодекса Российской Федерации). Он приемлем, например, для военнослужащих профессорско-преподавательского состава, проходящих военную службу в военных образовательных учреждениях, которые в соответствии со своими уставами правомочны оказывать платные образовательные услуги. Третий вариант предусматривает осуществление оплачиваемой творческой деятельности не только в свободное от несения военной службы время, но и вне расположения соответствующей военной организации. Таким образом, статусное право военнослужащих на осуществление преподавательской, научной и иной творческой деятельности является единственной предусмотренной для них законодательством возможностью внешнего совместительства. Поскольку любое совместительство предполагает работу по собственной инициативе за пределами нормальной продолжительности рабочего времени, то актуализируется вопрос о продолжительности служебного времени военнослужащих вообще и некоторых их категорий в частности. Согласно ст. 11 Федерального закона «О статусе военнослужащих» общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, по общему правилу не должна превышать нормальную продолжительность еженедельного рабочего времени, установленную федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Трудовой кодекс Российской Федерации устанавливает нормальную продолжительность рабочего времени не более 40 часов в неделю. Если военнослужащие привлекаются к исполнению обязанностей военной службы сверх установленной продолжительности еженедельного служебного времени, соответствующая компенсация осуществляется в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы. Одной из категорий военнослужащих, наиболее часто использующих свое право на осуществление оплачиваемой педагогической деятельности, является профессорско-преподавательский состав военных образовательных учреждений высшего профессионального образования (как часть научно-педагогического состава, в который входят также научные работники). Особенностью правового регулирования труда педагогических работников является установленная ст. 333 Трудового кодекса Российской Федерации, а также законодательством Российской Федерации об образовании <*> сокращенная продолжительность рабочего времени — не более 36 часов в неделю, при этом по общему правилу один академический час аудиторных занятий приравнивается к одному астрономическому часу. А общая учебная нагрузка для педагогических работников образовательного учреждения высшего профессионального образования устанавливается в размере до 900 часов в учебном году. ——————————— <*> Пункт 5 ст. 55 Закона Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. N 3266-1; п. 77 Типового положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. N 264.
Нормы военного законодательства прямо не регулируют проблему общей продолжительности еженедельного служебного времени военнослужащих из числа профессорско-преподавательского состава, а сформулированы отсылочным способом. Так, согласно п. 23 Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования <*> права и обязанности должностных лиц постоянного состава (в том числе научно-педагогического) определяются законодательством Российской Федерации, общевоинскими уставами Вооруженных Сил Российской Федерации, нормативными правовыми актами соответствующего федерального органа исполнительной власти и уставом высшего военно-учебного заведения. В указанном Типовом положении лишь продублирована норма о том, что учебная нагрузка профессорско-преподавательского состава высших военно-учебных заведений из числа военнослужащих и гражданского персонала устанавливается нормативными правовыми актами федеральных органов в зависимости от их квалификации и профиля кафедры в размере до 900 часов в учебном году <**>. ——————————— <*> Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1999 г. N 650 (с последующими изменениями). <**> Соответствующие изменения внесены Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2005 г. N 288.
Годовой бюджет служебного времени профессорско-преподавательского состава из числа военнослужащих включает не только учебную, методическую и научную работу (как для преподавателей из числа гражданского персонала), но также командирскую подготовку, несение нарядов, участие в учениях, работу во внутривузовских комиссиях и другие виды работ. Разнообразие направлений нагрузки профессорско-преподавательского состава высших военно-учебных заведений обостряет вопрос об общей продолжительности еженедельного служебного времени этой категории военнослужащих. Отсутствие в военном законодательстве нормы, непосредственно устанавливающей сокращенную продолжительность служебного времени военнослужащих-преподавателей, является военно-правовым пробелом, устранить который в условиях единоначалия можно только путем обращения в суд за защитой своих прав и законных интересов. Необходимо не только урегулировать проблему продолжительности еженедельного служебного времени военнослужащих из числа профессорско-преподавательского состава на федеральном уровне независимо от ведомственной принадлежности конкретного высшего военно-учебного заведения, но и определить порядок регламентации преподавательского труда непосредственно начальником образовательного учреждения с учетом особенностей, обусловленных творческим характером этого вида деятельности. Четкое правовое регулирование исполнения обязанностей военной службы отдельных категорий военнослужащих не только поможет устранить имеющие место нарушения закона, но и будет способствовать повышению уровня выполнения своих должностных обязанностей, удержанию на военной службе высококвалифицированных специалистов (в частности, педагогов, имеющих ученые степени и ученые звания, большой педагогический стаж), а также позволит не препятствовать реализации ими своего статусного права на осуществление оплачиваемой педагогической, научной и иной творческой деятельности в рамках разрешенного и военным, и трудовым законодательством совместительства.
