Сумский А. М., начальник юридического отдела Военного комиссариата г. Москвы, подполковник юстиции.
Актуальность темы определена тем, что в настоящее время проблема обеспечения обороноспособности Российской Федерации стоит как никогда остро. Изменения военно-политической обстановки в мире, геостратегического, социально-экономического и демографического положения России обусловили необходимость разработки новых подходов к вопросам обеспечения ее национальной безопасности; строительства Вооруженных Сил, определения их боевой и мобилизационной готовности. Практическая реализация указанных задач во многом зависит от проводимой кадровой политики, основное содержание которой — обеспечение укомплектованности Вооруженных Сил.
Президент РФ В. В. Путин отмечал, что «государство — это не просто земля, на которой мы живем и работаем, не просто очерченная границами географическая территория, это прежде всего закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти инструменты слабы, то слабо и государство или его попросту нет».
Последние десятилетия были весьма сложным и напряженным историческим этапом в жизни нашего Отечества. Сменились или претерпели кардинальные изменения политические, экономические, идеологические, правовые, нравственные и моральные приоритеты.
За это время в чем-то преуспели, что-то потеряли безвозвратно. По сей день идет, подчас противоречивое, реформирование армии и флота, размыты в некоторой степени, и не без помощи определенных политических кругов, такие понятия, как патриотизм, подготовка и готовность населения к защите Родины.
В последние годы потребность Вооруженных Сил Российской Федерации в призывных ресурсах не снижается. В то же время престиж военной службы в обществе очень низок, и с каждым годом все более сложно осуществлять призыв в армию.
За последние десять лет службу по призыву в Вооруженных Силах, в соответствии с действующим законодательством, прошли только 10% граждан от всего призывного потенциала, количество подготовленного мобилизационного ресурса сократилось в три-четыре раза. И далее, любая современная профессиональная армия после нескольких недель, а может быть, и дней активных боевых действий потребует значительных пополнений обученными людскими ресурсами.
К 2004 году в общей численности призывных контингентов России доля граждан, которых можно было призвать на военную службу, за последние девять лет сократилась в два с половиной раза, а по сравнению с 1988 годом — почти в пять раз и составила сегодня 9,5% от общей численности граждан, состоящих на воинском учете призывников.
Продолжая речь о проблемах призыва граждан на военную службу, необходимо, конечно, указать и на ту, которая уже не первый год является не проходящей «головной болью» для органов, организующих и проводящих его, и связана с многочисленными фактами уклонения молодых людей от исполнения воинской обязанности, выражающимися в неявке их без уважительных причин по вызовам на заседания призывных комиссий и на отправку в войска.
Для того чтобы ситуация оставалась управляемой, кроме принятия соответствующих решений на федеральном уровне, необходимы эффективные меры противодействия уклонению граждан от призыва на военную службу, обеспечение неотвратимости ответственности за нарушение закона, воспитание у молодых людей уважения к нему в противовес правовому нигилизму.
Противоправные деяния граждан по ненадлежащему исполнению обязанностей воинского учета влекут за собой юридическую ответственность, как уголовную, так и административную. При неявке без уважительных причин гражданина по повестке военного комиссариата на мероприятия, связанные с призывом на военную службу, указанный гражданин считается уклоняющимся от военной службы и привлекается к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В п. 1 ст. 7 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» указано, что в случае неявки граждан в указанные в повестке военного комиссариата или иного органа, осуществляющего воинский учет, место и срок без уважительных причин, а также в иных случаях, установленных настоящим Федеральным законом, они привлекаются к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Военные комиссариаты как территориальные органы Министерства обороны являются связующим звеном между Вооруженными Силами Российской Федерации, с одной стороны, и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами — с другой.
Выполняемые военными комиссарами задачи напрямую связаны с предоставленными им полномочиями по применению мер административного характера в отношении должностных лиц органов местного самоуправления и организаций, а также физических и юридических лиц, которые в соответствии с действующим законодательством обязаны осуществлять те или иные действия в области мобилизационной подготовки и мобилизации, в т. ч. воинского учета и военно-транспортной обязанности.
Более года прошло после вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (Федеральный закон от 30 декабря 2001 года N 196-ФЗ) (далее — КоАП РФ). Время уже позволяет судить о степени его эффективности.
Вступивший в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ коренным образом дополнил и расширил полномочия военных комиссаров по вопросу применения мер административного взыскания.
В соответствии со ст. 23.11 КоАП РФ военные комиссары субъектов Российской Федерации, городов (без районного деления), административных округов и равных им административных образований, а также военные комиссары объединенных военных комиссариатов могут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 19.25 («Неисполнение военно-транспортных мобилизационных обязанностей»), статьями 21.1 — 21.7 (глава 21 «Административные правонарушения в области воинского учета»).
Впервые в КоАП РФ введена статья 19.25, определяющая ответственность за неисполнение военно-транспортных мобилизационных обязанностей, предусматривающая административную ответственность в виде предупреждения или наложения штрафа на граждан от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда (далее именуется — МРОТ), на должностных лиц от 5 до 10 МРОТ, на юридических лиц от 100 до 200 МРОТ.
Статьи 21.1 — 21.7 Кодекса предусматривают административную ответственность за правонарушения в области воинского учета. Данные статьи предусматривают административную ответственность в отношении руководителей и должностных лиц органов местного самоуправления и организаций, а также граждан. Следует отметить, что в зависимости от того, кем является правонарушитель, применяются различные санкции. Так, в отношении руководителей и должностных лиц применяется только наложение административного штрафа (ст. 21.1 — 21.4 Кодекса), в то время как в отношении граждан может применяться санкция в виде предупреждения или наложения административного штрафа (ст. 21.5 — 21.7 Кодекса).
В ходе проведения медицинского обследования военные комиссары сталкивались с тем, что граждане уклонялись от прохождения медицинского обследования. Статья 21.6 Кодекса является нововведением и предусматривает ответственность граждан за уклонение от медицинского обследования. Санкции за это административное правонарушение варьируются от предупреждения до наложения административного штрафа в размере 5 МРОТ.
Анализируя статьи КоАП РФ, можно назвать основные правонарушения по Москве в 2003 году:
— 55,3% от общего числа нарушений — небрежное хранение военного билета или удостоверения гражданина, подлежащего призыву на военную службу, повлекшее их утрату или порчу;
— 40% — неисполнение обязанностей по воинскому учету (в основном неявка по вызову в военный комиссариат);
— 4,7% — уклонение от медицинского обследования.
Руководителей муниципальных образований, предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности за ненадлежащее состояние воинского учета в основном «предупреждают, им строго указывают и обязывают» на суженных заседаниях администраций муниципальных образований районов, городов.
Подобная практика воздействия на руководителей — нарушителей в области воинского учета неэффективна. Только использование статей 21.1 — 21.4 КоАП РФ в полной мере может привести к реальному улучшению состояния воинского учета на предприятиях, в учреждениях, организациях.
КоАП РФ приблизил процедуру административного производства к судебной. Отсюда вытекают высочайшие требования к деловым, моральным и далее физическим данным субъекта, наделенного полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях.
Военный комиссар является одним из 63 должностных лиц, наделенных полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Уместно поставить вопрос о компетентной готовности военных комиссаров к работе с Кодексом. За множественностью уполномоченных и относительной новизной процедуры не может и не должен быть искажен замысел законодателя — наделение исполнителя властью налагать взыскание и делать это качественно.
По восьми статьям КоАП военные комиссары единолично вправе рассматривать дела об административных правонарушениях. В рамках административного производства военный комиссар стал полномочен выносить различные постановления и определения, направлять в адрес должностных лиц обращения, поручения и представления, вести служебную переписку с судом общей юрисдикции, мировым и арбитражным судом, выступать в качестве ответчика. Иначе говоря, военный комиссар по «своим» статьям оказался наделен всеми теми же полномочиями по ведению административного производства, что и судья.
Кроме того, как предусматривается п. 52 ч. 2 ст. 28.3, а также абз. 2 ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ, должностные лица органов, уполномоченных в области обороны, правомочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных еще шестью статьями (частями статей):
— ст. 17.7 «Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении»;
— ст. 17.9 «Заведомо ложные показания свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод»;
— ч. 1 ст. 19.4 «Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей»;
— ч. 1 ст. 19.5 «Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства»;
— ст. 19.6 «Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения»;
— ст. 19.7 «Непредставление сведений (информации)».
Исходя из этого, военному комиссару дополнительно к возможностям единолично рассматривать дела об административных правонарушениях вменено еще шесть составов для составления протоколов.
Целесообразно было бы предоставить военному комиссару также право составления протокола за правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ: «Неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный настоящим Кодексом».
Рассматривать дела об этих административных правонарушениях уполномочены судьи судов общей юрисдикции. Как видим, составы необходимы для эффективного контроля над ведением воинского учета на предприятиях и в организациях, выполнения требований военно-транспортных мобилизационных обязанностей, осуществления производства по делам об административных правонарушениях, реагирования на правонарушения и карания нарушителей. Но здесь есть одно условие. В ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ говорится: «Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях… устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти».
Таким образом, отсутствие перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, не позволяет в полном объеме реализовать возможности военных комиссаров при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Для военных комиссариатов соответствующим органом исполнительной власти является Министерство обороны Российской Федерации. А правоприменительным подзаконным актом должен стать соответствующий приказ министра обороны Российской Федерации, который пока, к сожалению, не издан.
Определены категории военных комиссаров, и им отведены полномочия по рассмотрению административных правонарушений:
«Статья 23.11. Военные комиссары
Военные комиссары субъектов Российской Федерации, городов (без районного деления), административных округов и равных им административных образований, а также военные комиссары объединенных военных комиссариатов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.25, 21.1 — 21.7 настоящего Кодекса».
Как видно, в тексте статьи существует изъятие некоторой части военных комиссаров из их общего числа. Существующая иерархия их построения соответствует на сегодняшний день, во-первых, ст. 5 Конституции Российской Федерации, во-вторых — общепринятому сложившемуся административно-территориальному делению внутри субъектов РФ.
Так, к примеру, на территории Ростовской области имеется всего один военный комиссар области и 53 подчиненных ему военных комиссара. Из них: 9 военных комиссаров военных комиссариатов городов (без районного деления) и 10 военных комиссаров объединенных военных комиссариатов. На этом перечень военных комиссаров, наделенных ст. 23.11 КоАП РФ полномочиями, заканчивается. Военных комиссаров административных округов и равных им административных образований, как и самих административных округов и равных им административных образований, на территории Ростовской области нет. Зато есть еще 34 военных комиссара района, из них 8 районных г. Ростова-на-Дону и 26 районных Ростовской области.
В случае выявления последними 34 районными военными комиссарами административных правонарушений, предусмотренных ст. 19.25, 21.1 — 21.7 КоАП РФ, на своей территории райвоенкомы оказываются бессильными в реагировании на них. Они, согласно ст. 23.11 КоАП РФ, не наделены полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях. И они не могут адресовать рассмотрение дела военному комиссару области, так как местом совершения административного правонарушения и местом жительства правонарушителя является территория их района, где согласно ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ и должно рассматриваться соответствующее дело об административном правонарушении.
Если допустить, что административно «бессильный» райвоенком все же адресовал рассмотрение дела военному комиссару субъекта Российской Федерации, то на рассмотрение правонарушений военным комиссаром субъекта РФ не предусмотрены издержки (ст. 24.7 КоАП РФ), как и источник их финансирования, а издержки неизбежны. Административное производство предполагает широкий спектр процессуальных действий и возможностей как со стороны охраняющего закон должностного лица (рассмотрение дела с участием правонарушителя и других участников производства, получение доказательств по делу, применение мер обеспечения производства по делу, пересмотр постановлений и решений, исполнение (заявление ходатайств, представление доказательств, юридическая помощь защитника, обжалование постановления). Например, Верхнедонской район Ростовской области расположен в 350 км от г. Ростова-на-Дону. Можно предположить, что ни один правонарушитель не поедет к военному комиссару Ростовской области в г. Ростов-на-Дону неизвестно за чей счет, чтобы поучаствовать в административном производстве в отношении себя и уплатить административный штраф. Тем более что это не определено законом.
Более оптимальной видится градация военных комиссаров, приведенная в Положении о военных комиссариатах (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1372):
«I. Общие положения
…2. Военные комиссариаты являются территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах, а также в районах, городах (без районного деления), административных округах и равных им административных образованиях…».
Однако и здесь перечень военных комиссаров неполный.
Не предполагается, что законодатель желал дискриминировать некоторую часть военных комиссаров, лишив их возможности административного воздействия к правонарушителям. Вероятно, допущена ошибка, которую необходимо исправить новой редакцией ст. 23.11 КоАП РФ, изложив ее в следующем виде:
«Статья 23.11. Военные комиссары
Военные комиссары субъектов Российской Федерации, военные комиссары районов, районов города, городов (без районного деления), административных округов и равных им административных образований, а также военные комиссары объединенных военных комиссариатов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 19.25, 21.1 — 21.7 настоящего Кодекса».
На практике применения норм КоАП РФ по привлечению граждан к административной ответственности, за совершенные ими правонарушения в области воинского учета, возникли проблемы, связанные с порядком возбуждения и рассмотрения военными комиссарами дел об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
Однако наличие повода является только основанием для возможного возбуждения административного производства, которое согласно п. 1 и п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ считается возбужденным непосредственно с момента:
1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;
2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
В ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ определен порядок составления протокола об административном правонарушении, в котором указываются данные правонарушителя, в том числе и его объяснения. После составления протокола он подписывается лицом, его составившим, а также лицом, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, после чего, по требованию последнего, ему выдается под расписку копия протокола.
Из этого следует, что протокол об административном правонарушении должен быть составлен только при наличии самого правонарушителя и в его присутствии. С данного момента дело об административном правонарушении считается возбужденным.
Также дело об административном правонарушении в области воинского учета считается возбужденным при условии составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которыми согласно ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ являются:
1) доставление;
2) административное задержание;
9) привод.
Если доставление или административное задержание правонарушителя производится органами внутренних дел на основании обращения должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях (далее — военный комиссар), то привод правонарушителя осуществляется на основании определения, вынесенного военным комиссаром, в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 29.4, п. 8 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ:
— рассмотрение дела об административном правонарушении отложено в связи с неявкой без уважительной причины правонарушителя, и его отсутствие препятствует всестороннему, полному, объективному и своевременному выяснению обстоятельств дела и разрешению его в соответствии с законом;
— участие правонарушителя признается обязательным при рассмотрении дела.
Таким образом, исходя из изложенного, во-первых — во всех случаях для возбуждения дела об административном правонарушении необходимо присутствие самого правонарушителя, во-вторых — составление протокола о приводе не может являться исходной точкой для возбуждения дела об административном правонарушении, тогда как определение о приводе (основание для привода) в соответствии с ч. 3 ст. 29.4, п. 8 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ выносится военным комиссаром, в производстве которого уже имеется возбужденное дело об административном правонарушении.
Данная проблема, возникшая на практике производства по делам об административном правонарушении, до настоящего времени в военных комиссариатах не разрешена. Также остается не разрешенным вопрос о процессуальности обращения военного комиссара к органам внутренних дел о доставлении или административном задержании граждан, уклоняющихся от исполнения воинской обязанности и содержания данного обращения.
В п. 1 ч. 1 ст. 27.2 КоАП РФ указано, что доставление правонарушителя производится в служебное помещение органа внутренних дел (милиции) или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения. Исходя из этого, остается открытым вопрос: когда и на основании какого документа правонарушитель обязан явиться к военному комиссару для рассмотрения дела об административном правонарушении? В данном случае возможно и допустимо составление органами милиции протокола о доставлении, с последующим вручением доставленному лицу повестки о явке в течение 2 суток к военному комиссару для принятия решения о привлечении к административной ответственности.
Сопоставляя порядок возбуждения уголовного дела и возбуждения дела об административном правонарушении, считалось бы целесообразным предоставить военным комиссарам право на вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении при наличии поводов, указанных в ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, в порядке, как указано в ч. 1 ст. 146 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ, т. е. по факту совершения правонарушения (в случае отсутствия правонарушителя), а не в отношении самого правонарушителя, с дальнейшим составлением процессуальных документов административного производства, предусмотренных КоАП РФ.
К сожалению, в настоящее время правом вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении наделен только прокурор (п. 2 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ).
Необходимость вынесения военным комиссаром постановления о возбуждении дела об административном правонарушении вызвана также и тем, что в силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ давность привлечения к административной ответственности лиц, уклоняющихся от исполнения воинской обязанности, не может превышать двух месяцев со дня совершения ими административного правонарушения, т. е. с момента, когда гражданин не явился по вызову (повестке) в военный комиссариат. В свою очередь, часть 2 указанной статьи гласит, что при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью 1, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Но правонарушение — неявка гражданина по вызову (повестке) в военный комиссариат не относится к длящемуся правонарушению. Сроки данного правонарушения начинают исчисляться со времени, указанного в повестке, выданной лицу под роспись. Из практики следует, что лицо, своевременно не явившееся в военкомат, может не являться на призывные мероприятия до окончания срока призыва и более, при этом срок привлечения его к административной ответственности, как правило, истекает, в связи с чем правонарушитель избегает наказания.
Предлагалось бы в административное законодательство внести дополнение, предоставляющее военному комиссару либо иному должностному лицу, имеющему право составлять протокол об административном правонарушении, по истечении 2-месячного срока с момента составления постановления о возбуждении дела об административном производстве выносить определение о приостановлении дела об административном правонарушении в связи с длительной неявкой гражданина и объявить его в административный розыск.
В настоящее время задача военных комиссаров — в полной мере использовать предоставленные им права, в соответствии с действующим КоАП РФ, по привлечению к административной ответственности граждан и должностных лиц, нарушающих требования воинского учета и не исполняющих военно-транспортную мобилизационную обязанность.
Возможно, что объем кропотливой работы с КоАП РФ несопоставим с ожидаемым результатом. Предстоит проделать немало, прежде чем на подведомственной территории станут полновесно считаться с военным комиссариатом, как с органом, наделенным реальными полномочиями по применению КоАП. Кроме того, Кодекс выполняет и превентивные функции. Нарушение призывниками правил воинского учета (ст. 21.5 КоАП РФ) является основным способом совершения и уголовного преступления — уклонения от призыва на военную службу (ч. 1 ст. 328 УК РФ). Из строгости реагирования военного комиссариата на административные правонарушения во многом следует и криминогенная обстановка в районе по уклонению граждан от призыва на военную службу.
Приведенные проблемы позволяют прийти к следующим выводам: существующие в КоАП РФ «белые» пятна не позволяют в полной мере применять к правонарушителям суровость наказаний, определенных КоАП РФ.
Внесение изменений в действующий КоАП весьма необходимо. Надлежит переработать также и другие статьи Кодекса, с учетом указанных изменений и дополнений, опыта работы и практики применения военными комиссариатами норм КоАП РФ по привлечению граждан, совершающих правонарушения по исполнению воинской обязанности.
Данные меры позволят в какой-то степени снизить проблему комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации призывными людскими ресурсами, которые являются главным звеном в обороноспособности нашего Отечества.
