(Рудичева Н. И.) («За права военнослужащих», 2006)
ВОПРОСЫ МАТЕРИАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ
Н. И. РУДИЧЕВА
В последние годы решение многих задач с помощью законов порождает иллюзию разрешения проблемы самим фактом принятия закона
Ю. Л. Тихомиров
Рудичева Н. И., кандидат физико-математических наук, доцент, старший преподаватель кафедры военной администрации, административного и финансового права Военного университета.
В специальной литературе материальная ответственность военнослужащих обычно рассматривается как самостоятельный вид юридической ответственности. Между тем аналогичный институт присутствует в сфере трудового регулирования. Логичным было бы предположить, что существует единая правовая категория — материальная ответственность, а ответственность военнослужащих за ущерб, причиненный имуществу воинской части, и ответственность работников за ущерб имуществу работодателя лишь его формы. Если эта гипотеза верна, то отсутствие нормы специального служебного права можно компенсировать применением нормы трудового права. Более того, каждой из этих сфер правового регулирования свойственен один серьезный недостаток — нежелание законодателя учитывать публично-правовой характер отношений, в частности очевидное неравенство сторон при непосредственном выполнении трудовой функции работником или служебных обязанностей военнослужащим. Отсутствие такого учета неизбежно ведет к нарушению гражданских прав правонарушителей, прежде всего, права на независимое и справедливое рассмотрение дела компетентным органом. Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» от 12 июля 1999 г. N 161-ФЗ и Трудовой кодекс Российской Федерации (далее — ТК РФ) предусматривают рассмотрение дела о мелком правонарушении в служебном порядке (по распоряжению работодателя). Такой порядок не учитывает взаимозависимость правонарушителя и лица, наделенного правами расследования и наложения взыскания. В подобных условиях оградить правонарушителя от злоупотребления правом должностным лицом практически невозможно. Применяя иные виды правовой ответственности, наступающей за более тяжкие правонарушения, законодатель разграничил правомочия лица, проводящего предварительное расследование, привлекающего к ответственности и взыскивающего ущерб. Наделение потерпевшего или его поверенного карательной функцией обычно называют самосудом. Аналогичное суждение высказано в «особом мнении» судьи О. С. Хохряковой к Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности части первой пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» в связи с запросом Находкинского гарнизонного военного суда» от 10 апреля 2001 г. N 5-П. В частности, судья О. С. Хохрякова подчеркивает, что «право военнослужащего на денежное довольствие, которое является вознаграждением за исполнение обязанностей военной службы, — как относящееся по своей природе к имущественным правам и одновременно являющееся специфической формой вознаграждения за труд — подлежит признанию и защите, включая судебную защиту, со стороны государства без какой-либо дискриминации. Следовательно, устанавливая правила привлечения военнослужащих к материальной ответственности, законодатель должен учитывать положения Конституции Российской Федерации, закрепляющие гарантии права собственности (имущественных прав), в том числе предписание статьи 35 (часть 3) о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Правовое регулирование порядка возмещения ущерба должно обеспечивать, помимо прочего, защиту денежного довольствия военнослужащего (которое, как правило, является для него и его семьи основным источником средств существования) от необоснованных удержаний». Существует еще один юридический нюанс, ставящий под сомнение процедуру взыскания материального ущерба, предусмотренную ст. 248 ТК РФ и Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих». С точки зрения трудового законодательства <*> заработная плата или иное вознаграждение за труд, а также исполнение служебных обязанностей является привилегированным кредитом <**>, предоставляемым работником работодателю. Последнее означает, что: ——————————— <*> Преамбула Конвенции Международной организации труда N 95 об охране заработной платы (Женева, 1 июля 1949 г.). <**> Статья 8 указанной Конвенции.
— работник имеет первоочередное право требования перед другими кредиторами к работодателю; — заработная плата или денежное довольствие, составляющие этот привилегированный кредит, подлежат выплате полностью до того, как обычные кредиторы смогут потребовать свою долю. Применение взыскания в форме удержания суммы ущерба из заработной платы или денежного довольствия, напротив, означает, что работодатель (командир воинской части) является привилегированным кредитором у своего подчиненного. Более того, денежное обязательство может быть погашено зачетом встречного требования. Логичным продолжением этой «цепочки» было бы появление векселя, выписанного работодателем на работника и заключение договора конто-корренте с обслуживающим работодателя банком в отношении каждого работника. Для должностных лиц это очень удобно, зато граждане автоматически лишаются элементарных имущественных прав, так как конто-коррентный период часто заканчивается обнулением обязательств. Международный пакт «Об экономических, социальных и культурных правах» от 16 декабря 1966 г., гарантирует гражданам удовлетворительное существование для них самих и членов их семей за счет справедливого вознаграждения за труд. Последнее означает, что такое вознаграждение соответствует сумме денежных знаков, достаточных для здорового питания, приобретения одежды, платы за жилье с учетом непрерывного улучшения условий жизни <*>. Поэтому зачет встречных требований в сфере публично-правового регулирования исключается. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2001 г. N 5-П игнорирует эти соображения, так как исходит из двух ложных посылок. Во-первых, по мнению суда, у военнослужащего есть право собственности на денежное довольствие и иные выплаты. В то время как указанный выше Пакт явно указывает, что правом собственности на довольствие до момента его фактической передачи военнослужащему обладает работодатель. С учетом особенностей казначейского способа исполнения бюджета под работодателем следует понимать не командира воинской части, а территориальный орган государственной власти, на банковских счетах которого отражаются операции с бюджетными средствами <**>. Взыскание производится не из фактически полученной денежной суммы, а с банковского счета казначейства, т. е. действительно происходит зачет встречного требования! При этом казначейство на себя берет и функцию клирингового учреждения, ведущего учет денежных обязательств и требований клиента, т. е. воинской части. ——————————— <*> Статья 11 указанного Пакта. <**> Территориальное управление Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.
Во-вторых, по мнению судей Конституционного Суда Российской Федерации, «по смыслу статьи 59 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 32 (часть 4), 37 и 71 (пункт «м»), военная служба, посредством прохождения которой военнослужащие реализуют право на труд, представляет собой особый вид федеральной государственной службы, непосредственно связанный с защитой Отечества, обеспечением обороны и безопасности государства. Этим обусловливается правовой статус военнослужащих, специфический характер воинской дисциплины, необходимость некоторых ограничений прав и свобод, устанавливаемых федеральным законодательством в отношении военнослужащих. В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» на военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни; в связи с особым характером обязанностей, возложенных на военнослужащих, им предоставляются льготы, гарантии и компенсации (часть вторая пункта 2 статьи 1). Защита государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечение безопасности государства, отражение вооруженного нападения, а также выполнение задач в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации составляют существо воинского долга, который обязывает военнослужащих быть верными Военной присяге, беззаветно служить своему народу, мужественно и умело защищать свое Отечество; строго соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров; совершенствовать воинское мастерство, содержать в постоянной готовности к применению вооружение и боевую технику, беречь военное имущество (статья 26). Из указанных положений Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений ее законодательства следует, что военнослужащий принимает на себя бремя неукоснительно, в режиме жесткой военной дисциплины выполнять обязанности, обусловленные характером военной службы, в том числе не допускать утраты имущества, закрепленного за воинскими частями, нести особую материальную ответственность, возмещая ущерб, причиненный им этому имуществу умышленно или по неосторожности при исполнении обязанностей военной службы. Командир воинской части как единоначальник отвечает за постоянную боевую и мобилизационную готовность, успешное выполнение боевых задач, боевую подготовку, воспитание, воинскую дисциплину, правопорядок, морально-психологическое состояние подчиненного личного состава и безопасность военной службы, состояние и сохранность вооружения, военной техники и военного имущества, материальное, техническое, финансовое, бытовое обеспечение и медицинское обслуживание (пункт 2 статьи 27 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Наделение командира правом в определенных частью первой пункта 1 статьи 8 Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» случаях решать вопрос о привлечении военнослужащих к материальной ответственности с гарантией последующего судебного контроля направлено на защиту находящегося в федеральной собственности имущества и на надлежащее исполнение гражданами, несущими военную службу, обязанностей военной службы, что согласуется с целями обеспечения обороны страны и безопасности государства». Если же вернуться к вышеназванному Международному пакту, который, по выражению судей, «корреспондирует национальному законодательству», то нетрудно обнаружить, что ограничения, касающиеся военнослужащих, чрезмерны. В частности, согласно ст. 8 указанного Пакта, страна вправе вводить ограничения для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства. Эти ограничения в первую очередь распространяются на профсоюзную деятельность, забастовки и иные способы выражения публичного мнения. Однако согласно ст. 7 названного Пакта они не должны затрагивать вознаграждение за труд, справедливую заработную плату и равное вознаграждение за исполнение служебных обязанностей, безопасность и гигиену труда, оплачиваемый отпуск и прочие трудовые гарантии. Для действительного соблюдения конституционных прав граждан необходимо установить иной порядок компенсации материального ущерба. С учетом правомерности привлечения к ответственности (безусловности обязательства) должностное лицо подписывает с виновным договорное обязательство об отсрочке или рассрочке исполнения обязательства аналогично договору о налоговом кредите. Модус исполнения может быть реализован по правилам ст. 327 ГК РФ внесением долга или его части в соответствии с обязательством о рассрочке в депозит должностного лица (кредитора или его поверенного, нотариуса или суда). В середине 90-х гг. прошлого столетия в юридической литературе освещалась дискуссия о путях развития и совершенствования законодательства о прохождении государственной службы <*>. Как отмечает П. А. Чиканова <**>, в ходе этого обсуждения выявились две основные и принципиально различные позиции. ——————————— <*> Старилов Ю. Н. Служебное право. М., 1996. С. 2 — 58; Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003. С. 162 — 164; Иванов С. А. Трудовое право переходного периода // Государство и право. 1994. N 4. С. 57, и др. <**> Чиканова П. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной службе: вопросы теории и практики. М., 2005.
Первая выдвигается и обосновывается большинством специалистов в области трудового права. Суть ее в том, что правоотношения с участием государственных служащих, возникающие в связи с поступлением на государственную службу, ее исполнением и прекращением, — это не что иное, как трудовые правоотношения. Поэтому совершенствовать правовое регулирование этих отношений необходимо, применяя к государственным служащим общие нормы трудового законодательства с учетом специфики осуществляемой ими служебной деятельности. Особенности служебной деятельности должны раскрываться в специальном законе. Такой подход соответствует ст. 11 ТК РФ, предусматривающей, что особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников, в том числе государственных служащих, устанавливаются ТК РФ и иными федеральными законами. Кроме того, Конвенция Международной организации труда «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе» от 27 июня 1978 г. N 151 рассматривает государственных служащих как наемных работников. Эта точка зрения была реализована и закреплена и в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (утратил силу). Вторая позиция выдвигается и обосновывается отдельными представителями науки административного права, в том числе некоторыми членами Конституционного Суда Российской Федерации. В основу этой позиции положены следующие суждения. Государственная служба как публично-правовой институт должна представлять собой целостную систему, основанную на служении государству в целом, а не отдельному государственному органу. Отношения на государственной службе — это отношения долга, обязанности, верности. Государственно-служебные отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, отношения службы и подчинения государственных служащих исключительно государству. Для того чтобы реализовать эти предположения, по мнению сторонников данной позиции, следует изменить сам метод правового регулирования отношений в сфере государственной службы — максимально отказаться от диспозитивных конструкций в пользу императивных. Следует постепенно отходить от существующего положения, когда государственные служащие фактически рассматриваются как обычные наемные работники, имеющие лишь особенности правового статуса. Будущее правовое регулирование государственной службы, по их мнению, видится не в субсидиарном заимствовании норм различных отраслей, а в переходе на регулирование исключительно нормами специального систематизированного административного законодательства. Речь должна идти не о разграничении, а о последовательном вытеснении и в конечном счете полной замене норм трудового права (пока еще регулирующих немалую часть отношений на государственной службе) на нормы административного права. При этом важно, чтобы произошло «очищение» от терминологии, присущей законодательству о труде. Место понятий трудового законодательства должны прочно занять специальные термины, содержащиеся в законе о государственной службе <*>. ——————————— <*> См.: Концепция развития административного законодательства // Концепция развития российского законодательства. М., 2004. С. 15, 17.
По мнению П. А. Чикановой, среди «администраторов», в отличие от «трудовиков» нет единодушия по данному вопросу. Многие из них не разделяют высказанной позиции и солидарны скорее со специалистами в сфере трудового права, что в определенной степени свидетельствует об уязвимости позиции сторонников идеи о регулировании служебных отношений исключительно нормами административного законодательства <*>. ——————————— <*> См., например: Козлов М. Ю. Административное право в вопросах и ответах. М., 2000. С. 25.
Анализ аргументов, высказанных в пользу регулирования служебных отношений исключительно нормами административного права, показал, что, как правило, в их основе лежит доминирующий сегодня в России «неоимперский стереотип», сформированный в брежневский период <*>. Неоимперская идея, в частности, подразумевает «повышение роли силовых структур как якобы последней скрепы, удерживающей вместе расползающиеся фрагменты российского мира» <**>. Если же делается попытка обосновать высказанные идеи с позиций теории права или действующего законодательства, в том числе трудового, наблюдается явное противоречие в суждениях, неправильное или неточное толкование соответствующих правовых норм. Для того чтобы обнаружить эти противоречия П. А. Чиканова предлагает остановиться на одном из упомянутых аргументов, а именно: государственно-служебные — отношения в реальной жизни выступают исключительно как государственные и административные правоотношения, а поэтому не могут регулироваться нормами трудового права. Чем же обосновывается данная позиция? ——————————— <*> Макаренко В. В. Откуда пошла Русь? Новая география Древнего мира. М., 2003. С. 23. <**> Там же. С. 25.
А. Ф. Ноздрачев, в частности, указывает: «трудовое законодательство как отрасль частного права не соответствует базовым условиям субсидиарного применения по отношению к государственным служащим. Толкование поступления на государственную службу по типу отношений служащих по найму недопустимо, потому что соответствующий государственный орган и назначенное лицо не создают и не намеревались создавать частноправовые отношения. В этих отношениях неприменимо фактическое трудовое правоотношение, потому что отношения в публично-правовой сфере возникают на основе акта субъекта публичного права (в данном случае — о назначении на должность), а не частноправового договора (в данном случае — найма на работу). Назначение на должность определяется законом. Договор при поступлении на государственную службу, конечно, существует. Но его суть исчерпывается согласием гражданина поступить на службу и субъекта публичного права — принять его. С назначением государственного служащего на должность договор вообще не имеет никакого значения, поскольку он обязан всецело подчиняться организационным требованиям соответствующего субъекта публичного права» <*>. ——————————— <*> Ноздрачев А. Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. М., 2003. С. 185.
Данное высказывание противоречит традиционному взгляду на трудовое право как на право публичное с элементами частноправового регулирования <*>. Поэтому наличие в правовом статусе государственных служащих частноправовых и публично-правовых элементов подтверждает тождество трудовых отношений и служебных отношений на государственной службе. Какая бы роль ни отводилась договору, его наличие уже само по себе привносит в складывающиеся отношения частноправовой элемент, который чужд административному праву (как праву «чисто публичному»). Справедливо отмечают цивилисты М. И. Брагинский и В. В. Витрянский, что наличие между сторонами отношения власти — подчинения вообще исключает в принципе возможность применения не только гражданского законодательства, но и самой конструкции договора как такового. Договор может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение. При этом авторы подчеркивают, что индивидуальная свобода, составляющая основу свободы договоров, относительна. Принимая соответствующее решение, граждане и юридические лица должны руководствоваться на этот счет законами, которые, в свою очередь, выступают ограничителем свободы договоров <**>. ——————————— <*> Дмитриева И. К. Принципы российского трудового права. М., 2004. С. 161 — 163; Суханов Е. А. О проблемах становления и развития российского частного права // Цивилистические записки: Межвузовский сборник научных трудов. Вып. 3. Екатеринбург. С. 35 — 36; Белых В. С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений // Там же. С. 65 — 66; Яковлев В. Ф. О взаимодействии публичного и частного права // Публичное и частное право: проблемы развития и взаимодействия, законодательного выражения и юридической практики: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (23 — 24 апреля 1998 г.). М., 1998. С. 8. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Общие положения» (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). —————————————————————— <**> См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. М., 1997. С. 18, 126.
В науке трудового права считается общепризнанным, что лица, занимающие государственные должности, имеют двойной отраслевой статус. С одной стороны, поступая на государственную службу, они выступают как обычные граждане, вступившие в трудовое правоотношение (выполняют определенную трудовую функцию за вознаграждение). С другой стороны, они действуют как агенты публичной власти и в силу этого принимают решения, имеющие властный характер. Соответственно статус государственного служащего как работника определяется нормами трудового права, а его статус как агента публичной власти — государственным и административным правом <*>. ——————————— <*> См., например: Манохин В. М. Российское административное право. Саратов, 2000. С. 16.
Если исходить из позиции «трудовиков», то недостатки, выявляемые в механизме правового регулирования материальной ответственности государственных служащих, можно ликвидировать, используя принцип субсидиарного применения трудового права. Заметим, что если материальная ответственность военнослужащих институционально определена соответствующим Законом, то материальная ответственность гражданских государственных служащих в отраслевом Законе «О государственной гражданской службе РФ» не упоминается вовсе. Получается, что, следуя позиции защитников автономии служебного права, государственные гражданские служащие либо вовсе освобождены от данной ответственности, либо они в принципе не в состоянии причинить ущерб имуществу государственного органа в силу исключительных личных морально-нравственных качеств.
