Некоторые проблемы обеспечения военнослужащих дополнительными денежными выплатами

(Зайков Д. Е.) («Право в Вооруженных Силах», 2006, N 10)

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОСЛУЖАЩИХ ДОПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ДЕНЕЖНЫМИ ВЫПЛАТАМИ

Д. Е. ЗАЙКОВ

Д. Е. Зайков, начальник юридической группы войсковой части 67770, старший лейтенант юстиции.

Финансовое обеспечение играет первостепенную роль в материальном обеспечении военнослужащих, в связи с чем проблема получения ими денежных выплат, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в полном объеме является особенно актуальной. Однако вопреки положениям п. 3 ст. 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих», устанавливающего, что социальная защита военнослужащих и членов их семей является функцией государства и предусматривающего реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами военного управления, нередко первопричиной нарушения, ущемления прав военнослужащих на получение денежного довольствия и иных установленных законодательством выплат в полном объеме становится не отсутствие механизма реализации правовых норм или недостаточное финансирование соответствующих статей бюджета, а обычный человеческий фактор (даже бюрократизм в своих лучших проявлениях) — те должностные лица финансовой службы, исполнители, которым в обязанности вменяется реализация прав военнослужащих на получение предусмотренных законодательством Российской Федерации денежного довольствия и иных выплат, либо игнорируют это, «забывая» о правах военнослужащих, либо, не обладая достаточными знаниями и опытом, не в силах принять ответственное решение, следуют принципу; прочно закрепившемуся в Вооруженных Силах: «Лучше не доплатить, чем переплатить». Этому, ко всему прочему, способствует и правовая безграмотность военнослужащих, неумение, а иногда и боязнь осуществлять защиту и восстановление своих нарушенных прав. Автор не раз сталкивался с указанным отношением должностных лиц финансовой службы к проблеме реализации военнослужащими своих прав на получение предусмотренных законодательством Российской Федерации денежных выплат. Данная ситуация, к сожалению, зачастую является нормой, а если к вышеперечисленному добавить недостаточную регламентированность отдельных правоотношений, наличие многочисленных правовых коллизий, слабую информированность военнослужащих об изменениях правового статуса военнослужащих и порядка прохождения военной службы, особенно в отдаленных гарнизонах, а иногда даже и отсутствие элементарной нормативно-правовой базы, то встает извечный вопрос: «Что же делать?». На который можно ответить только так: «Спасение утопающего…». Как показывает практика, все спорные вопросы можно и, главное, нужно решать. При этом очень эффективным способом разрешения имеющихся проблем, по мнению автора, является даже не обжалование в административном или судебном порядке неправомерных, по мнению военнослужащего, действий соответствующих должностных лиц, а обращение в компетентные вышестоящие органы военного управления с просьбой разъяснить тот или иной спорный вопрос. Направление запроса возможно как от имени военнослужащего, так и от имени командования воинской части, причем последний вариант более предпочтителен, однако не всегда реализуем на практике. При этом целесообразно изложить спорную ситуацию в общих деталях, обезличив главных действующих лиц, при необходимости обосновать свое видение проблемы. Данный метод позволяет достаточно оперативно (так, ответ из Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации на запрос, подготовленный автором, был получен в течение трех недель) выяснить позицию полномочного органа военного управления, который в данном случае будет беспристрастен в полном смысле этого слова — не будет связан различными условностями в связи с неперсонифицированностью запроса и отсутствием необходимости определять правомерность уже принятых должностными лицами решений, а всего лишь даст свое толкование предложенной ситуации. При этом удовлетворяющий интересам военнослужащих ответ на запрос будет иметь для соответствующих должностных лиц обязательную силу. В ином случае у военнослужащих всегда есть возможность защитить свои нарушенные права в административном или судебном порядке. Так, автор столкнулся со следующими случаями нарушения прав военнослужащих на получение предусмотренных законодательством Российской Федерации денежного довольствия и иных выплат в полном объеме. В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и Постановлением Правительства Российской Федерации «О повышении размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (военной службы) отдельным категориям сотрудников и военнослужащих, проходящих военную службу по контракту» 2005 г. N 47 для возмещения фактических затрат по проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси), уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в городах Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, производится выплата ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в увеличенных размерах. Однако в ряде воинских частей сложилась следующая ситуация: военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на территории Московской области и проживающим в общежитиях, служебных жилых помещениях в военных городках при воинской части, должностные лица финансовой службы отказывают в установлении надбавки в увеличенном размере (при условии отсутствия фактических затрат по уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц) на основании того, что указанная категория военнослужащих проходит военную службу и проживает территориально в одном месте и в связи с этим якобы транспортных расходов не несет. При этом принимаются во внимание расходы, которые производят военнослужащие, по проезду на общественном транспорте как в личных целях, так и по служебной необходимости. По мнению автора, этим нарушается право военнослужащих, проходящих военную службу в городах Москве, Санкт-Петербурге, Московской и Ленинградской областях, на повышение размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в целях недопущения снижения уровня материального обеспечения военнослужащих в связи с переводом натуральных льгот в денежную форму (абз. 2 п. 4 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). В то же время п. 4 Инструкции о размерах и порядке выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы военнослужащим, проходящим военную службы по контракту, не устанавливает в качестве обязательного условия выплаты надбавки в увеличенном размере проживание военнослужащего в месте, отличном от места, где он проходит военную службу, т. е. применение целевого назначения фактических затрат по проезду в общественном транспорте — для проезда от места проживания до места службы и обратно является незаконным. В целях разъяснения изложенной ситуации автором был подготовлен запрос с вышеуказанной мотивировкой в Главное финансово-экономическое управление Министерства обороны Российской Федерации, в ответе на который (исх. N 180/1/2/102 от 2 марта 2006 г.) было указано следующее: «При выплате военнослужащим ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в увеличенных размерах следует руководствоваться Приказом Министра обороны Российской Федерации 2002 года N 245 (в редакции Приказа Министра обороны Российской Федерации 2005 года N 33) и указаниями начальника Службы экономики и финансов Министерства обороны Российской Федерации от 21 марта 2005 года N 180/1/2/144. Одновременно сообщается, что Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2005 года N 47 выплата ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в увеличенных размерах военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в гг. Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях, установлена для возмещения фактических затрат по проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси), уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц. Согласно п. 4 Инструкции о размерах и порядке выплаты надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, решение о выплате надбавки в увеличенных размерах принимается командиром воинской части. Конкретный размер надбавки в увеличенном размере устанавливается командиром воинской части на основании рапорта военнослужащего, в котором он обязан подробно обосновать причины производимых расходов на указанные цели исходя из действующих тарифов на проезд (В ТОМ ЧИСЛЕ УЧИТЫВАЕТСЯ ПРОЕЗД КАК В ЛИЧНЫХ ЦЕЛЯХ, ТАК И ПО СЛУЖЕБНОЙ НЕОБХОДИМОСТИ) (выделено мной. — Д. З.) и ставок налогов». Таким образом, правовая позиция автора соответствует и официальной трактовке рассматриваемой нормы права, что подтверждает неправомерность отказа в выплате указанной категории военнослужащих надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы в увеличенном размере. Не до конца решенным вопросом на сегодняшний день является определение порядка выплаты (в виде единовременного пособия) военнослужащим на обзаведение имуществом первой необходимости (далее — выплата). Так, в соответствии с п. 7 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и Инструкцией о размерах и порядке выплаты (в виде единовременного пособия) на обзаведение имуществом первой необходимости военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации 2004 г. N 460, военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования, с 1 января 2005 г. производится выплата (в виде единовременного пособия) на обзаведение имуществом первой необходимости в размере до 12 окладов месячного денежного содержания в одном из следующих случаев: 1) в течение трех месяцев со дня назначения на воинскую должность после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания; 2) в течение трех месяцев со дня заключения первого брака; 3) в течение трех месяцев со дня назначения на воинскую должность при заключении военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, или гражданами, поступающими на военную службу, первого контракта о прохождении военной службы на срок пять лет и более. Исходя из буквальной формулировки указанного Закона, порядок и основания выплаты кажутся предельно понятными, однако все не так просто. Если основания для предоставления выплаты по первому и второму пунктам достаточно ясны, то с третьим пунктом возникает ряд вопросов. Так, должностным лицом Финансово-экономического управления Московского военного округа было отказано в предоставлении выплаты прапорщику, окончившему школу прапорщиков в 2005 г. и заключившему первый контракт о прохождении военной службы во время обучения на срок обучения в военном образовательном учреждении профессионального образования и пять лет после его окончания, назначенному на воинскую должность соответствующим командиром (начальником) после выпуска из указанного учебного заведения. Обоснованность отказа в предоставлении выплаты была мотивирована тем, что указанный случай (предоставление выплаты осуществляется в течение трех месяцев со дня назначения на воинскую должность при заключении военнослужащими, проходящими военную службу по призыву, или гражданами, поступающими на военную службу, первого контракта о прохождении военной службы на срок пять лет и более) для предоставления выплаты распространяется только на те категории военнослужащих, которые поступают на военную службу по контракту непосредственно в воинскую часть. Однако в соответствии с п. 1 ст. 32 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» контракт о прохождении военной службы заключается гражданином с Министерством обороны Российской Федерации, а не с конкретной воинской частью, в то же время никаких ограничений по составам и категориям военнослужащих, на которых распространяется указанное основание для предоставления выплаты, законом не предусмотрено. В целях выяснения мнения по указанной ситуации Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации автором был подготовлен соответствующий запрос, ответ на который (исх. N 180/1/1/92 от 14 февраля 2006 г.) подтвердил законность требований военнослужащего: «Гражданам, поступившим в школу прапорщиков и заключившим контракт на время обучения и пять лет после его окончания, выплата на обзаведение имуществом первой необходимости производится на основании абзаца третьего пункта 1 Инструкции о размерах и порядке выплаты (в виде единовременного пособия) на обзаведение имуществом первой необходимости военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации от 31 декабря 2004 года N 460». Однако, по мнению автора, есть один случай, когда отказ в предоставлении выплаты в указанной ситуации можно признать законным: если перед поступлением в школу прапорщиков военнослужащий проходил или уже прошел военную службу по призыву. В соответствии с п. 3 ст. 8 Положения о порядке прохождения военной службы граждане, проходящие или прошедшие военную службу по призыву, при зачислении в военно-учебное заведение заключают контракт одновременно с зачислением в указанное учебное заведение, а в силу абз. 2 п. 7 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы военнослужащий, не имеющий воинского звания офицера или прапорщика (мичмана), зачисленный в военно-учебное заведение, освобождается от ранее занимаемой воинской должности и назначается на воинскую должность курсанта или иную воинскую должность, предусмотренную для военнослужащих, обучающихся в указанном учебном заведении, и подлежащую замещению солдатами, матросами, сержантами или старшинами. Таким образом, данный военнослужащий отвечает практически всем условиям для предоставления ему выплаты: — заключил первый контракт о прохождении военной службы на срок более пяти лет; — назначен на воинскую должность; — до поступления в военно-учебное заведение проходил военную службу по призыву. Однако выплата не предоставляется курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования (п. 7 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Но указанный военнослужащий и после окончания учебного заведения и назначения на воинскую должность не имеет права на предоставление выплаты по рассматриваемому основанию, так как со дня назначения его на воинскую должность (например, курсанта) при заключении первого контракта о прохождении военной службы прошло явно более установленных законом трех месяцев. Таким образом, по мнению автора, нарушается право отдельных категорий военнослужащих на получение выплаты, а изменение существующего положения возможно лишь с внесением в законодательство соответствующих поправок. В то же время не менее важным является и вопрос правомерности взимания налога на доходы физических лиц с суммы выплаты. Так, в соответствии со ст. 210 Налогового кодекса Российской Федерации при определении налоговой базы налога на доходы физических лиц учитываются все доходы налогоплательщика. При этом ст. 217 Налогового кодекса Российской Федерации содержит перечень доходов, не подлежащих налогообложению. В силу п. 1 ст. 217 Налогового кодекса Российской Федерации «освобождаются от налогообложения государственные пособия, за исключением пособий по временной нетрудоспособности (включая пособие по уходу за больным ребенком), А ТАКЖЕ ИНЫЕ ВЫПЛАТЫ (выделено мной. — Д. З.) и компенсации, выплачиваемые в соответствии с действующим законодательством». Выплата предусмотрена п. 7 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих», что является основанием для отнесения указанной выплаты к категории иных выплат, выплачиваемых в соответствии с действующим законодательством, следовательно, не подлежит обложению налогом на доходы физических лиц. Тем не менее на основании указаний директора Департамента Министерства финансов Российской Федерации в письме от 7 ноября 2005 г. N 03-05-01-03/ 125 и соответственно в письме Федеральной налоговой службы от 26 декабря 2005 г. N ГИ-6-04/1086 «О порядке налогообложения выплат военнослужащим на обзаведение имуществом первой необходимости» и соответствующих указаний Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации выплата военнослужащим на обзаведение имуществом первой необходимости подлежала налогообложению. Однако по истечении непродолжительного срока Министерство финансов Российской Федерации в письме от 27 февраля 2006 г. N 03-05-01-07/6 изменило свою позицию по рассматриваемому вопросу на кардинально противоположную, в связи с чем Федеральная налоговая служба в письме от 7 марта 2006 г. N ГИ-6-04/232 признала недействительным свое письмо от 26 декабря 2005 г. N ГИ-6-04/1086@, а выплату военнослужащим на обзаведение имуществом первой необходимости признало не подлежащей налогообложению. В связи со сказанным выше перед военнослужащими, получившими выплату на обзаведение имуществом первой необходимости, встала задача — вернуть незаконно удержанные денежные средства. Как это сделать? В данном случае существует несколько путей решения проблемы. Первый — оспаривание действий командира воинской части по неправомерному удержанию налога на доходы физических лиц с суммы выплаты в порядке, предусмотренном гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Однако пропуск предусмотренного законом трехмесячного срока на оспаривание (в случае, если заявитель не сможет доказать, что ему стало известно о нарушении его права на получение выплаты в полном объеме не позднее чем за три месяца до подачи соответствующего заявления) может явиться в соответствии с ч. 2 ст. 256 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отказа в удовлетворении требований заявителя. Второй — подача искового заявления, в котором ответчиком выступает командир воинской части, с требованием возмещения убытков, причиненных незаконным удержанием налога на доходы физических лиц с суммы выплаты. Данный способ достаточно актуален, так как срок исковой давности по материальным требованиям составляет в соответствии со ст. 196 Гражданского кодекса Российской Федерации три года. Тем не менее, по мнению автора, первым шагом на данном пути должна явиться попытка разрешить рассматриваемую ситуацию в досудебном порядке. Так, в соответствии с п. 1 ст. 231 Налогового кодекса Российской Федерации излишне удержанные налоговым агентом из дохода налогоплательщика суммы налога подлежат возврату налоговым агентом по представлении налогоплательщиком соответствующего заявления. Единственный спорный вопрос, который возникает в данном случае: является ли воинская часть как субъект, удержавший налог на доходы физических лиц с выплаты, налоговым агентом? Если исходить из существующей практики, то формально воинские части отвечают условиям, предъявляемым Налоговым кодексом Российской Федерации к налоговым агентам: они исчисляют, удерживают из средств, выплачиваемых военнослужащим, и перечисляют в соответствующий бюджет налог на доходы физических лиц. Так, в соответствии с п. 1 ст. 24 Налогового кодекса Российской Федерации налоговыми агентами признаются лица, на которых в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации возложены обязанности по исчислению, удержанию у налогоплательщика и перечислению в соответствующий бюджет налогов. Однако в силу абз. 6 п. 2 ст. 11 Налогового кодекса Российской Федерации под лицом (лицами) для целей, применяемых исключительно для Налогового кодекса Российской Федерации, понимаются организации и (или) физические лица. Однако, как следует из правового анализа действующего законодательства Российской Федерации <1>, под организацией в данном случае понимается юридическое лицо. Такой же точки зрения придерживаются и ряд ученых <2>. Следует отметить, что большинство воинских частей не обладают правовым статусом юридических лиц. ——————————— <1> См., например: Ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный комментарий к части первой Налоговому кодексу Российской Федерации (под ред. А. Н. Гуева) включен в информационный банк согласно публикации — КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2000. —————————————————————— <2> См., например: Гуев А. Н. Постатейный комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Часть первая. Разделы I — VII. Главы 1 — 20. М.,2005. С 20.

В то же время в соответствии с п. 2 ст. 226 Налогового кодекса Российской Федерации исчисление сумм и уплата налога на доходы физических лиц производятся в отношении всех доходов налогоплательщика, ИСТОЧНИКОМ КОТОРЫХ ЯВЛЯЕТСЯ НАЛОГОВЫЙ АГЕНТ (выделено мной. — Д. З.). А является ли воинская часть источником доходов военнослужащих? Контракт о прохождении военной службы военнослужащие заключают с Министерством обороны Российской Федерации, денежным довольствием и иными выплатами военнослужащие обеспечиваются за счет средств федерального бюджета, а конкретная воинская часть, по мнению автора, в данном случае является лишь структурным элементом Вооруженных Сил Российской Федерации, ответственным за исполнение конкретной обязанности государства перед военнослужащими. Проанализировав изложенное, можно утверждать, что источником дохода для военнослужащих является Российская Федерация. Следовательно, исходя из системной взаимосвязи общих и специальных (регулирующих порядок и особенности исчисления и уплаты налога на доходы физических лиц) положений Налогового кодекса Российской Федерации, можно констатировать, что воинские части (не обладающие правовым статусом юридического лица) не являются налоговыми агентами в том смысле, который в это понятие вкладывает Налоговый кодекс Российской Федерации, а в части, предусматривающей особенности правового статуса для налоговых агентов, исчисляющих, удерживающих из средств, выплачиваемых военнослужащим, и перечисляющих в соответствующий бюджет налог на доходы физических лиц, все воинские части не отвечают требованиям, предъявляемым законом для налоговых агентов. Тем не менее де факто воинские части выполняют обязанности налоговых агентов, предусмотренные п. 3 ст. 24 Налогового кодекса Российской Федерации, и практика, как это зачастую бывает, не согласовывается с отдельными положениями теории, а Федеральная налоговая служба Российской Федерации по данной проблеме имеет единственное мнение: воинские части — налоговые агенты <3>. До тех пор, пока законодательно не будет урегулирован правовой статус воинских частей, в том числе и в сфере налогообложения, однозначно решить данную проблему не представляется возможным. Однако налицо прямое и явное нарушение прав военнослужащих на получение дополнительных денежных выплат, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в полном объеме, которое должно быть устранено вне зависимости от наличия законодательного регламентирования отдельных правоотношений. ——————————— <3> Отзыв представителя Федеральной налоговой службы в Тверской районный суд г. Москвы на заявление Д. Е. Зайкова и П. А. Шляхового об обжаловании действии налогового органа (исх. N 14-3-03/1351 от 17.07.2006).

Таким образом, военнослужащему для восстановления его нарушенных прав, по мнению автора, необходимо в рапорте, поданном по команде, со ссылкой на соответствующие нормативные правовые акты изъявить желание о возврате ему воинской частью излишне удержанного налога на доходы физических лиц с суммы выплаты. В случае если требование военнослужащего, изложенное в рапорте, не будет удовлетворено, существует возможность оспаривания отказа командира воинской части в судебном порядке (возможно и обжалование в административном порядке, однако, как показывает практика, достижение положительного результата данного мероприятия маловероятно). В этом случае целесообразно ходатайствовать перед судом о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования, соответствующего управления Федеральной налоговой службы, что поможет заявителю обосновать его позицию и со стороны уполномоченного государственного органа. Таким образом, существует реальная возможность возвратить излишне удержанный налог на доходы физических лиц с суммы выплаты, используя любой из предложенных способов, выбор которого зависит только от волеизъявления военнослужащего и конкретных обстоятельств.

——————————————————————